共同富裕背景下公共教育服务均等化研究——基于1993—2020年间平均受教育年限及生均教育经费 基尼系数的比较

■ 杨明月 辛斐斐

一、引言

2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“扎实推动共同富裕”，到2035年“全体人民共同富裕”预计实现“更为明显的实质性进展”。2021年，全国两会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“增进民生福祉”部分阐述了提高基本公共服务均等化水平、创新公共服务提供方式、完善公共服务政策保障体系等内容。在新发展时期，“健全基本公共服务体系、推动基本公共服务均等化”与“共同富裕”紧密地联系在了一起。

教育均等化是我国公共服务均等化的重要组成部分，公共服务均等化是共同富裕的必然要求。为了实现共同富裕的远景目标，2035年基本公共服务的水平需要进一步提高，基本公共服务的水平和质量在城乡之间、地区之间和人群之间基本实现均等化[1]。根据2021年国家发展和改革委员会印发《“十四五”公共服务规划》[2]，义务教育被置于基本公共服务的首要位置，需要达到基本均等化水平，学前教育、县域普通高中教育是非基本公共服务的重要部分，其均等化水平是公民更高层次需求、社会整体福利水平的体现。因此，清晰认识全国的基本及非基本公共教育服务均等水平、城乡差异，对2035年教育目标和共同富裕总目标的实现均具有重要意义。

教育均等指的是合理公平地分配教育资源[3]，对于教育均等情况的衡量，国内外学者多利用标准差和教育基尼系数这两个指标。Thomas等人[4]认为，教育标准差缺乏稳定性，有时会得到误导的结果。与教育标准差相比，教育基尼系数被认为是衡量在时间序列上各国家和地区教育发展变化情况的更有效指标。20世纪70年代开始，国际上有学者开始使用基尼系数测度教育均等程度，构建教育基尼系数与入学率[5]、经济增长[6]、教育发展水平[7]之间的关系。Thomas, Wang和Fan[8]于2000年推导出了更为合理的教育基尼系数计算公式。Bennett和Daniel L[9]对美国教育分布平等的历史指标，按年龄组和性别进行了估计，认为1950年至2009年间，美国的教育不平等显著下降。Oketch, D等用洛伦茨曲线和基尼系数确定锡亚县教育助学金基金分配不等式，以此衡量助学金分配公平的程度[10]。

与国际学者的研究思路一致，我国学者对国内教育发展情况进行了多种区域范围、时间维度的探讨。首先来看，教育基尼系数的数据构建有财政性教育支出和受教育年限两种方式，财政拨款是我国基础教育经费的主要来源，其配置的公平程度、有效程度是衡量教育均衡的重要指标，受教育年限是地区教育发展成就的主要反应。袁志刚等[11]以2018年政府一般公共预算中的教育支出计算各省内部的人均教育支出，反映地区基础教育的供给情况，评估省内各市之间的基础教育均等化情况，数据说明了2018年情况。王家齐等[12]以1994—2016年20个省份的地级市人均财政性教育支出构建的基尼系数作为教育资源在地区间横向公平程度的衡量，描述了人均财政性教育支出的情况。耿乐乐[13]以1995—2017年22年的时序数据，计算初中和小学的生均教育经费基尼系数来考察生均教育经费支出的省际差异。胡德鑫[14]以实用基尼系数计算公式[15]对1999—2015年我国高等教育生均公共财政预算教育经费进行测算。万伟平[16]、李晓延[17]选取代表省份，对公办高职院校生均财政拨款、生均财政专项经费支出，普通高等学校生均教育经费支出、生均教育经费事业性支出进行基尼系数测算，反映地方高等教育均衡情况。

在以人均受教育年限构建基尼系数的研究中，孟大虎等[18]测算了2002—2018年间全国范围的教育基尼系数，并且构建了与教育扩展之间的关系；陈岳堂[19]、马万超[20]、文晓国[21]、胡德鑫等[22]测算了以地区作为区分的教育公平特征、演变趋势及影响因素。对基尼系数的分解，主要有三分法和二分法两种方式。三分法是借鉴 Yao的方法将教育基尼系数分解为组内差异、组间差异和剩余部分。吴振华[23]对农村居民教育省际基尼系数，从收入差异、教育投入意愿和公共教育资源三个方面进行了分解，然而三分法产生的剩余项会和组间、组内不平等有重叠，在不同程度上会削弱组间和组内不平等的准确度；二分法以Junsen Zhang的分解公式为代表，将基尼系数分解为组内差异、组间差异，孙百才[24]等人进行了相关研究。

在以基尼系数衡量我国教育均等化的研究中，众多学者以财政性教育支出和受教育年限两种指标构建基尼系数，进行了不同时间跨度、区域划分的测算。目前尚无将两种指标在同一时间跨度内做对比测算的研究。部分研究以特定年份、特定城市为研究对象，难以说明整体均等情况，且数据时间跨度较小，较为陈旧，对长时间以来我国教育公共服务的动态变化情况解释不充分，其中将基尼系数进行城乡分解的研究极少，公共教育服务的城乡差异不清晰。

在共同富裕的时代背景下，要达到教育资源均衡配置的目的，必然需要确定我国教育服务均等化的现实状况；要缩小公共教育服务的城乡差距，必然要掌握近年来城乡基本公共教育服务的发展情况、变化趋势。因此选取1993年以来的统计数据，用财政性教育支出和受教育年限两个指标构建教育基尼系数进行对比分析，并对其进行城乡分解，能在最大时间跨度上说明我国公共教育服务均等化变化趋势，同时解释公共教育服务的城乡差异。

二、中国城乡教育服务均等化水平的测度

（一）测算方法

1.平均受教育年限。平均受教育年限指每人平均接受学历教育的年数，能够反映一个地区的平均受教育程度，是评价教育成就和教育发展水平的通用指标。根据我国统计部门公布数据的测量标准，将人口文化程度分为未上过学、小学、初中、高中、大专及以上五个层次，借鉴孙百才[25]的方法依次将受教育年数定义为0、6、9、12、16年。根据基尼系数的定义，洛伦兹曲线图中不平等面积与完全不平等面积的比值，推导出教育基尼系数的计算公式：

式中:μaea代表平均受教育年限，i为对不同教育程度的分组，i=1,2,3,4,5分别代表未上过学、小学、初中、高中、大专及以上学历，Eai为分不同教育程度的年数，分别为0、6、9、12、16年，pi代表不同教育程度的人数占六岁以上人口总数的比重。

2.以平均受教育年限构建的基尼系数。教育基尼系数是收入基尼系数测算思想在教育领域的应用，使用Thomas[26]改进后的测算方法计算平均受教育年限的教育基尼系数，公式如下：

式中，Egini是受教育年限衡量的教育获得分布的基尼系数；μ是平均受教育年限；pi和pj代表一定教育程度的人口占六岁以上人口总数的比重；yi和yj是不同教育程度的受教育年限；n是教育获得的分组数（n=5）。

3.以平均受教育年限构建的基尼系数城乡分解。为了分析城乡因素对Egini的贡献，对其构成进行分解，基于文献梳理，三分法产生的剩余项会和组间、组内不平等有重叠，在不同程度上会削弱组间和组内不平等的准确度[27]，所以采用Junsen Zhang二分法将基尼系数分解为组内差异、组间差异，①公式如下：

式中，Egini为以平均受教育年限构建的教育基尼系数；pt为第t组人口的占比，此处的t分组为城市、镇、农村，μt、μ分别代表第t组及总人口平均受教育年限；Eginit代表各组的教育基尼系数，pt2**Eginit为各组组内差距对总体教育基尼系数的绝对贡献，以下简记为Rt；Eginib代表组间差距对总体教育基尼系数的绝对贡献，以下统一记为Rb。各部分的相对贡献度可以表示为:

4.以生均教育经费构建的基尼系数。财政性教育经费是我国教育事业发展的有效保障，尤其是基础教育事业，生均教育经费是考察教育投入均衡程度的根本指标，参考叶平[28]论证后的教育基尼系数实用计算公式：

式中，GINI是以生均教育经费构建的教育基尼系数；Pi是各省份在校生占全国在校生总数的比例，Qi，是各组累计比重，是的运算结果，Wi是各省份生均教育经费与在校生人数乘积占全国教育经费总数的比例。

5.教育基尼系数的衡量标准。测得教育基尼系数的取值区间为[0，1]，对教育不均衡程度的衡量，根据孙百才[29]、吴振华[30]、王家齐[31]、闵维方[32]、孟大虎[33]等学者的研究，对教育基尼系数的衡量标准参照国际组织对于基尼系数的有关规定，教育不平等程度越高，取值越大；取值越小，教育平等程度越高。参照标准如表1所示，其中0.4作为基尼系数的“警戒线”，需要重视。

表1 基尼系数取值区间所反映的不同均等程度

（二）样本数据来源

1.以平均受教育年限构建的基尼系数。以平均受教育年限构建教育基尼系数的数据来源于《中国人口和就业统计年鉴》，从1993年全国人口普查统计数据开始，可以计算教育基尼系数，测算年限从1993年始，至2020年②。

根据《“十四五”公共服务规划》，义务教育属于基本公共服务的重要内容，学前教育、县域普通高中教育是非基本公共服务重点领域的重要部分。为全面呈现我国教育均等的整体情况，将“大专及以上”教育层次纳入研究。

2.以生均教育经费构建的基尼系数。以生均教育经费构建教育基尼系数的数据来源于1996—2020年的《中国教育经费统计年鉴》及1995—2021年的《中国统计年鉴》③。

三、测算结果分析

（一）全国城乡平均受教育年限

图1 1993—2020年全国、城市、镇、农村地区平均受教育年限时序变化

从时序上看，1993年以来，中国城市、镇、农村不同地区居民的平均受教育年限始终呈上升趋势，全国教育服务水平整体提升。27年内，全国平均受教育年限提高了2.67年，2013年达到9.05年，全国平均受教育年限首次超过9年。根据教育部工作报告，2011年中国已经全面实现普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，滞后两年的主要原因是未上过学的老人较多。区分地区来看，1998年后，城市平均受教育年限提高1.87年，增值最大；镇平均受教育年限增加0.4年，增值最小；相对于1998年农村平均受教育年限最低值6.29年，该年限增加1.34年。至2020年，我国城市、镇地区平均受教育程度已达到高中，农村地区平均受教育程度处于初中水平。

全国、城市、镇、农村地区平均受教育年限的差值说明地区间教育服务均等水平差异，结果如图2所示，以0为分界线，城—农村、城—全国、镇—农村、城—镇的差值均为正数，城市地区始终高于全国、镇、农村平均水平，稳定高于全国平均水平约1.7年；镇—全国的差值2015年后为负数，镇地区的平均受教育年限从高于全国水平1.54年，逐渐降低至2015年低于全国水平，且差距逐渐增大；农村地区平均受教育年限始终低于全国水平，差距有扩大趋势，1998年低于全国水平0.80年，2020年低于全国水平1.51年。城市与农村地区平均受教育年限差距始终较大，在达到2017年3.26年最大后，开始缩小。

图2 1998—2020年全国、城市、镇、农村地区平均受教育年限差值时序变化

以上结果结合图3：1998年、2009年、2020年全国城市、镇、农村各级教育人口构成来看，1998年全国范围内小学教育层次人口占比最大，城市、镇地区占比最大的教育层次为初中，77.41%的小学教育程度的人口集中在农村地区，大专及以上文化程度人口在全国占比不足3%，高层次人才极少，其中70.61%集中在城市地区，农村地区仅拥有全国6.81%的高层次人才。

图3 1998年、2009年、2020年全国城市、镇、农村各级教育人口占比（%）

2009年全国人口占比最大的教育层次提高至初中，城市、镇、农村地区占比最大的教育层次均为初中，大专及以上文化程度人口占比提升4.5%，仍不足8%。

2020年全国城市、镇、农村教育人口构成中占比最大的仍是初中，高中及以上人口占比较2009年提升10.3%，人才结构的重心逐步向高中及以上转移。具体分析来看，城市地区集中了全国近70%的大专及以上学历人口，镇地区未上过学的人口占比最少，分析其原因可能是2020年人口统计口径扩大到3岁以上，伴随城镇化发展，农村青壮年人口向教育资源更为优质的城市迁移，使城市地区3—6岁人口较多，未上过学的人口比例高于镇地区。农村地区人口受教育程度仍主要是小学及初中，其3岁及以上人口是城市地区的两倍，高学历层次人才占比不足城市的六分之一，但与1998年相比已有大幅提升，其拥有全国高层次人才比例提升至10.83%。

与1998年受教育程度人口构成相比，2020年全国受教育程度人口结构有了实质性的变化，教育培养的人力资源累积达到新的高度，占比最大的人口文化程度由小学提升为初中层次，大专及以上文化程度人口占比提升了13.09%，平均受教育年限提升了2.05年。

（二）以受教育年限构建的基尼系数城乡贡献率

将全国平均受教育年限数据用Thomas改进后的测算方法计算平均受教育年限的教育基尼系数后，用Junsen Zhang的教育基尼系数二分法对受教育年限基尼系数进行城市、镇、农村分解，得到图4全国分城乡受教育年限基尼系数分解的城乡时序变化折线图。1998年至2019年，我国城乡对教育服务不均等的贡献率变化呈以下特点。

图4 1998—2019年全国受教育年限基尼系数城市、镇、农村分解情况的时序变化

一是农村地区对教育服务不均等的贡献率大幅下降，即农村地区对我国教育服务均等化水平的提升的贡献率很高。从1998年的38.7%到2019年的13.0%，农村地区对教育不均等的贡献一直在下降，其中1998年到2010年间下降迅速，12年间下降了近20%。在此期间，农村地区教育服务发展迅速，1986年出台的《义务教育法》，义务教育这项公共教育服务有了法律保障；1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》指出，到20世纪末，我国要实现基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，2000年底，如期实现“两基”目标；20世纪90年代末，开始调整农村中小学布局，“撤点并校”，整合优化农村教育资源；2003年，国务院部署攻坚西部地区“两基”任务。2010年后下降速度较为平缓，2011年底，全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲战略任务。

二是城市、镇地区对教育服务不均等的贡献率均有上升，即城市、镇地区对我国教育服务均等化作出了负贡献，使教育服务差异扩大。城市贡献率从1998年的5.95%升至2019年的13.56%，整体呈增长趋势；镇贡献率始终最小，是教育服务最均等的地区，但在此21年间涨幅大于四倍，整体趋势上升。这说明，我国城市、镇地区内部的教育差异程度都在增加，镇地区不均等程度增速较大，结合镇—全国平均受教育年限差值来看，镇地区的教育服务均等水平逐渐落后于全国水平。我国基础教育实行“地方负责，分级管理”制度，办学经费看地方财政“丰俭由人”，这就导致了不同经济发展水平的城市、镇教育服务差距拉大。

三是城乡差异贡献率始终在50%以上，且逐年上升，即城乡差异是全国教育服务不均等的最主要原因，且教育服务的城乡差异仍在扩大。从1998年的54.25%到2019年的67.96%，城乡差异一直给我国教育服务不均等作出了最主要贡献，21年间有13.71%的上升，从测算结果看，上升是由于城市、镇的组内贡献率增幅小于农村贡献率的下降幅度导致的，在城镇相对贡献率总和上升了12%的情况下，农村地区相对贡献率下降25.7%。这表明1998年至2019年间，我国教育服务均等的进步主要来源于农村地区组内教育差距的缩小，也就是农村地区教育公平程度的上升，城乡间差异是我国教育服务不均等的主要原因。“地方负责”的基础教育管理模式使城市、镇、农村地区由于地方财政收入不同导致的办学硬件设施、师资力量等方面的差距持续扩大；此外，“重点学校”的批示，集中了大量的优秀教育资源，城市拥有大部分“重点学校”，吸引了优秀教育工作者、求学意向强烈的学生，并且能够提供持续的教育服务和工作岗位，这也导致了城乡差异的扩大。

（三）以生均教育经费构建的基尼系数

根据《“十四五”公共服务规划》，补齐基本公共服务短板的首要任务是做好义务教育工作。我国义务教育办学经费主要来自财政拨款，其差异情况，对于均衡配置教育资源，实现共同富裕目标具有重要意义。参考叶平论证后的教育基尼系数实用计算公式，对1995-2020年的生均教育经费进行测算，结果如图5所示。

图5 1995—2020年全国普通小学、普通初中、普通高中生均教育经费基尼系数的时序变化

全国普通小学、普通初中、普通高中生均教育经费基尼系数波动区间为0.158—0.249，整体较均等。普通小学、普通高中生均教育经费基尼系数均在2003年前波动上涨，后呈下降趋势，最低点2020年为0.159、0.185，普通小学自2013年降到0.2以下后，持续下降，普通高中生均教育经费基尼系数2008以来一直低于0.2，在2008—2013年间降至0.159，后波动上涨，这表明，普通小学、普通高中生均教育经费支出的省际差异在2003年前均呈扩大趋势，后均等程度提升，普通小学生均教育经费支出的省际差异持续缩小，并于2020年达到历史最小值，普通高中均等程度最高的是2013年，此后省际差异又在扩大。普通初中生均教育经费基尼系数呈现“倒U型”趋势，最高点为2004年0.249，2020年0.169高于1995年0.165，表明普通初中生均教育经费支出的省际差异在1995—2020年间经历了先扩大后缩小的过程，2004年省级差异达到最大，2020年初中生均教育经费支出的省际均等水平低于1995年。2003年，基础教育改革提出要“促进义务教育全面、均衡发展”，改善、提高农村办学条件，坚持分区规划、分类指导，我国义务教育从高速发展阶段进入均衡发展阶段，全国生均教育经费的均等化水平逐渐提高。

将义务教育阶段农村小学、农村初中生均教育经费再做测算，其时序变化趋势如图6所示，农村小学、农村初中与普通小学、普通初中生均教育经费基尼系数同趋势变化；同时，农村小学、农村初中生均教育经费基尼系数始终小于普通小学、普通初中。这表明农村地区的小学、初中教育经费支出省级差异始终小于全国水平，均等程度更高。与人均受教育年限基尼系数城乡分解的结论一致，农村地区教育服务的均等化水平更高，结合各省分地区生均经费值来看，农村地区的教育服务是在较低水平上实现的均等。由于统计数据的限制，无法测算城市、镇的生均教育经费并将其分解。

图6 1995—2020年全国普通小学、农村小学、普通初中、农村初中生均教育经费基尼系数的时序变化

四、研究结论讨论

（一）研究结论分析

通过整理1993—2020年全国各省、直辖市、自治区受教育程度人口数据，1996—2020年全国普通小学、农村小学、普通初中、农村初中、普通高中的生均教育经费支出及在校生数，构建以平均受教育年限测算的教育基尼系数、以生均受教育经费测算的基尼系数指标，反映全国、城市、镇、农村地区的教育服务均等情况，重点测算比较教育领域基本公共服务，即义务教育阶段，城乡的教育服务均等情况，并对以平均受教育年限构建的基尼系数进行城市、镇、农村组内及组间差异贡献率的分解。通过对比分析，得到以下结论。

第一，全国教育服务整体较均等，基尼系数在0.158—0.318间波动，1998年以来的城乡教育服务都向均等化水平更高的方向发展。

第二，全国平均受教育年限上升，占比最大的受教育人口文化程度从小学跃升至初中。

第三，农村地区组内均等化程度最高，为教育服务均等化的进步作出最大贡献，但仍是较低水平上的均衡。

第四，教育服务的城乡差异大，且差异呈扩大趋势，城市、镇地区组内差异逐渐增大。

（二）政策含义分析

习近平总书记在2021年第20期《求是》杂志刊发的《扎实推动共同富裕》一文中提出，共同富裕是“为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件，提升全社会人力资本和专业技能，提高就业创业能力，增强致富本领”。[34]教育服务塑造各类人才，在政治建设、经济建设、文化建设等社会建设中发挥巨大作用，为共同富裕目标的实现提供重要的人才保障；教育服务均等化水平的提升有助于缩小城乡发展差距，打破城乡二元结构，为共同富裕目标的实现提供内生动力。从以上对平均受教育年限、生均教育经费测算结果的分析中得到我国公共教育服务均等化提高的政策含义如下。

第一，全国教育服务水平提升要推动全国平均受教育年限继续提升，突破“初中”关卡。共同富裕的实现离不开全社会人力资本的积累和升级，2001年，全国初中教育人口超过小学，我国实现了占比最大的教育层次从小学至初中的提高，2001年至2020年，一直停留在初中层次义务教育水平。共同富裕总目标的实现需要均衡基础教育发展水平，同时也需要大量创新型、技术型人才，持续巩固提高高中阶段教育普及水平，促进高中阶段学校多样化有特色发展。

第二，缩小城乡教育服务差距要提高农村地区教育服务水平，均衡城市、镇地区组间差异。根据教育基尼系数的城乡分解结果，我国城乡教育服务差距是全国教育服务不均等的首要原因。1998-2019年间，国家为中西部及农村地区提供大量的政策倾斜及资金保障，但“地方负责”的基础教育管理制度使地区教育服务办学资源依赖于当地的资源配置，要实现农村和城市、镇之间，城市和城市之间，镇和镇之间教育资源的均衡，还需要更多国家政策的调节。

注释：

①用二分法，分为三组，城市、镇、农村。文中采用Junsen Zhang二分法将基尼系数分解为组内差异、组间差异，其中组内差异有：城市组内差异、镇组内差异、农村组内差异，组间差异为城市、镇、农村三组互相间的差异。

②其中1994年、1995年所需数据缺失，1993-1997年及2000年各省区市分城市、镇、农村的受教育人口数据缺失，无法进行城乡分解，2020年统计口径为三岁以上人口，其他年份统计口径均为六岁以上人口。此外，由于重庆市于1997年成立，因此1997年之前的相关计算按照30个省份计算，而1997年之后的按照31个省份计算。

③其中，普通小学、农村小学、普通初中、农村初中、普通高中的生均教育经费来源于《中国教育经费统计年鉴》，在校生数来源于《中国统计年鉴》，所选择的初中为普通初中、农村普通初中，不含职业初中，高中仅为普通高中。由于2012年前《中国教育经费统计年鉴》 《中国统计年鉴》均统计的是出版年上一年的数据，2012年后《中国教育经费统计年鉴》统计的是出版年当年的数据，《中国统计年鉴》统计的是出版年上一年的数据，因此对相应年份的数据进行了对应处理。2004-2013年间无农村小学、农村初中在校生数。此外，由于重庆市于1997年成立，因此1997年之前的相关计算按照30个省份进行，1997年之后的按照31个省份计算。物价上涨因素对生均教育经费的影响未考虑在内。