“双环轮动式”城乡教育一体化发展的 机制构建研究

■ 王少辉

县域是推进城乡教育一体化发展的基本单元。位于济南市西南山区的长清区南倚泰山、西临黄河，面积1178平方公里，2/3为山区；60万常住人口，其中80%的人口以农耕、打工为主；经济以农业为主。自改革开放以来，特别是我国社会发展进入新时代以来，长清区的经济和社会发展有了长足的进步。但由于历史上积累起来的贫穷落后和城乡差距难以在短时间内彻底改变，由此衍生城乡教育的二元结构。为了缩小城乡教育差距，实现城乡学子享受同一片蓝天的美好愿景，我区从“十三五”至今的7年多时间里，致力于推进城乡教育一体化发展。

一、城乡教育一体化发展的现实必要性

由于农村地处偏远地带，村落分散、农村经济落后、农民素质相对低下等原因，导致城乡教育发展严重不均衡。

(一)农村学校规模偏小，布局分散

教育布局理论指出，由办学设施、在校学生、师资等要素构成的教育规模同学校发展、质量提高成正相关的关系。据有关专家测算的数据显示，小学单位规模800—1500人为适度，初中单位规模800—2000人为适度。小学师生比例1∶19，初中1∶12.5为适度。欠度，容易造成学校规模偏小，每级“单班”教学，师资难以形成团队等问题。过度，容易造成学校规模偏大，学生数量偏多，办学设施不匹配，管理难度加大等问题。我区农村学校规模长期处于“欠度”状态。2021年，农村地区共有小学52所、教学点15个，平均规模237人；初中共有14所，平均规模508人。小学、初中规模均偏小。

在学校布局上，除10所中心小学设在乡镇政府驻地外，其余67所小学或教学点分散于自然村落。大多数农村小学有七八个班、十几位教师。如位于大山深处的张夏镇，9所小学和教学点分散于大山深处的村落中，平均规模135人，在校学生及教师总数不及市区一处中心小学。

（二）农村生源成分日趋复杂，流动性加大

传统农村中小学生源基本为农家子弟，成分构成相对单一。改革开放以后，随着农村产业结构调整力度的日益加大和城市用工数量的激增，大量农村人口向城市流动，形成留守儿童特殊教育群体。“打工族”大多租住城郊农村的廉价房，其子女就近入学。于是，城郊小学及初中生源又产生了第三种成分，即“打工族”子女。三种生源叠加，构成农村学校“散、杂、差”的受教育群体，增加了施教难度。

（三）农村师资数量不足，整体素质偏低

农村学校办学条件较差，地处偏远，交通不便，调派教师的难度较大，已有教师向市区流动趋势明显。在教师配置标准上，受有关部门“控编”的制约，数量严重不足。教师多科任教，音、体、美教师跨校任教的现象相当普遍。任教多科，必有“短板”；跨校任教，难以普惠学子。

农村教师因数量少，鲜有同科、同级合作伙伴，师师合作教学受到限制。农村学校的网络化、信息化程度偏低，制约了现代化教育技术在教育教学中的深度应用。

农村教育是国家实施乡村振兴战略的重要组成部分，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的战略目标的基础在教育。农村教育落后，与城市教育失衡，是导致生源向城市流动，降低人民群众对教育的获得感的重要原因，也削弱了乡村振兴的基础。

缩小城乡教育差距，进而实现一体化发展，从根本上改变城乡教育的二元结构是国家重任、民族担当、百姓期望，基层教育决策者、管理者必须有紧迫感、使命感，并以战略举措推进城乡教育一体化发展。

二、“双环轮动式”城乡教育一体化建设的内涵与设计思路

（一） “双环轮动式”城乡教育一体化建设的内涵

“双环轮动式”发展，是指把县域教育作为一个整体，把城乡教育作为两个局部，按照市情和乡情合理配置教育资源，打破阻隔，畅通渠道，促进教育要素跨校流动，形成两个局部的良性循环。破除城乡二元结构壁垒，加快教育要素跨城乡流动，形成整体性大循环。

“双环轮动式”机制，是指以城乡两个区域的运作为“双环”，以城乡教育一体化发展为“大循环”的运作方式，具有引领、激励、调控等作用。

（二） “双环轮动式”城乡教育一体化发展的设计思路

为落实山东省人民政府《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》 “深化基础教育综合改革，着力解决乡村弱和城镇挤问题，巩固和均衡发展九年义务教育，加快缩小县域内城乡教育差距”的要求，我们设计出了“双环轮动式”城乡教育一体化发展的整体方案。

在教育布局上，着力解决农村学校规模偏小、教学分散、教学点偏多等问题，力求实现城乡之间教育规模效益的相对均衡。

在“硬件”配置上，着力解决农村学校设施相对落后、信息化程度不高等问题，力求实现城乡之间办学条件的相对均衡。

在师资配备上，着力解决农村师资数量不足、结构不够合理、整体素质不高、队伍不够稳定等问题，力求实现城乡教师资源的均衡配置。

在城乡教育的提升上，着力解决学校学龄人口过于密集、大班额问题突出、优质教师资源分配不均衡等问题，力求实现城乡教育在相对均衡基础上的差异发展。

在体制机制改革方面，着力构建城乡教育一体化发展的体制和机制。本着“公平和效率并重”“均衡与优质协调”的原则，制订城乡教育一体化发展规划，加强有关部门之间的协调沟通，将城乡教育一体化的任务横向分解到边，纵向分解到底，形成治理合力。

三、“双环轮动式”城乡教育一体化发展的机制建设路径

城乡教育一体化发展是义务教育均衡发展的更高要求，是实施乡村振兴战略，满足农民、市民对教育更高期待的政治任务。为实现改革预期，我们力求通过机制建设破解城乡教育一体化发展的诸多难题，取得“一棋走准，全盘皆活”之功效。

图1 “双环轮动式”城乡教育一体化发展机制建设图示

（一）探索基于城乡教育布局调整的跨城乡集团化办学新机制

城乡二元结构下的城镇与农村学校布局具有明显的差异。城市学校按照学区和走读半径设学，布局较为合理；农村学校基本上依托自然村设学，中心小学、分校、教学点并存，布局分散。要实现城乡教育均衡发展，首要的问题是优化布局结构。自“十三五”实施以来，我们依据济南市《关于教育资源优化配置的实施意见》和《关于中心城基础教育设施建设规划》，结合长清实际，制订了长清区基础教育设施建设规划，在城乡教育布局和学校标准化建设方面取得重大进展。一是借力长清大学城建设，作为其配套工程，高标准新建3所高中、3所初中、4所小学，新建学校群，使大学城职工及周边拆迁居民子女“有了好学上”。二是借力国家黄河滩涂长清段改造工程，在偏远山区和黄河滩区的孝里镇高标准建设了1所初中、两所中心小学，从根本上改变了当地学校布局，高标准办学设施成为当地一大景观，百姓自豪并踊跃送子女入学。三是全面实施“改薄工程”。“十三五”以来，学校基础设施建设全面加强，共实施294项“改薄工程”，涵盖全区所有中小学校，成为全市“改薄工程”的典范；实施103处学校校舍标准化建设工程，新建校舍18.9万平方米；实施学位增容工程，投资1.5亿元，新建学校3处，增加143个教学班，新增学位6930个，全力解决大班额问题。积极筹建学校，总投资9.5亿余元，建筑总面积14万平方米，涵盖小学、初中、高中132个教学班的济南市大学城实验学校，着力打造长清教育新品牌。全区教育教学装备全面标准化。2015—2021年，全区小学平均规模由341人增加到446人，全区初中平均规模由679人增加到855人。农村小学、初中单位规模明显扩大。

在高标准新建和改造农村学校、优化教育布局的同时，同步跟进跨城乡集团化办学。

长清区教体局于2017年组建3个教育集团、6个办学联盟，涵盖全区19处中学、10处城区小学和10处街镇中心小学，打破了校际的人才围栏和资源墙，让“名校好干部+集团成员校”成为“人才培养的新天地”，让“新校好场馆+名校好课程”成为“集团活动新空间”，让“名师好课例+网络云技术”成为“集团教研新平台”，形成学校教育教学的纵横、双向、集群发展的新局面。

2015年以前，全区少数优质中小学集中于市区。通过在大学城、黄河滩涂长清段新建居民区新建高起点学校，为新建学校引进优秀校长、教师等措施，在城郊和乡村崛起一批优质学校，形成城乡优质学校双峰并峙的局面，当地生源向城市优质学校流动的数量大为减少。

（二）探索城乡学校教育资源均衡配置新机制

长期以来，许多学校在世俗观念急功近利、片面评价等多重价值取向的碰撞下，在学生升学与可持续发展、追求分数提高与追求素养提升、“应试教育”与素质教育之间艰难选择。一些学校偏重前者，导致智育片面化、德育知识化、体育技术化、美育被弱化、劳育边缘化等倾向。农村教育存在更多制约因素，“五化”现象更为普遍。为了构建城乡教育资源均衡配置新格局，我们着重探索以下机制。

1.打造公共教育平台，加快优质公共教育资源向农村学校流动

农村学校的教育信息化程度低，多媒体教育设备匮乏，教师运用现代教育技术的能力较弱。在科技进步日新月异、网络新媒体迅速普及，人们生活、学习、工作方式不断改变的今天，一些农村学校远离网络时代，必定加剧二元结构。补齐农村学校信息化水平低的短板，推进城乡一体化信息建设，我们除了加强农村学校的信息技术建设外，还着力构建覆盖城乡的教育信息化平台。自“十三五”期间累计投资8480余万元，新增教学仪器14.85万件、图书130万册、电脑7141台、各类功能室1892套，建成校园网108所，与互联网链接校108所；近两年又投资4267.9万元完成教育信息化建设，新建录播室64座，配备电脑6616台、多媒体电子白板660套，建设干线校园网学校54个，全区5000余名教师均已开通个人空间。我们借助网络便利，开辟了长清教育公众号“教育资源公共服务平台”，发布教育信息，展播“智慧课堂”、“魅力校园”、优秀课例。协助长清广播电视台开展“‘全阅读’展演”“共享‘书’适生活”“声动长清”“相伴阅读·快乐成长”等活动。

2.充分挖掘乡村教育独特的教育资源，打造本土教育“亮点”

乡村教育是一片沃土，蕴含诸多教育亮点。如地处山区的孝里中心小学依托地域优势和校区宽阔的优势，开发“袖珍农场”“一亩园”“米粉文化”“渔鼓文化”；位于大山深处的万德中心小学开发中国古代九连环、华容道、鲁班锁和国外的魔方、汉诺塔等古典益智玩具课程，通过“玩与学”“学与赛”的游戏方式，历练学生“分析与比较”“归纳与分类”及空间想象能力。这些教育亮点，有一种“原生态”的内在美。我们予以总结、提升，召开现场研讨会，推介其成果，极大提升了他们振兴乡村教育的信心和能力。

（三）探索城乡教师一体化发展的新机制

1.规范教职工编制管理，确保区域内所有中小学开齐开足国家规定的课程

“按照总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”的原则，建立区城内中小学教职工编制“总量控制、动态调控”机制。编制部门会同教育、财政、人社部门健全中小学教职工编制动态管理机制，统筹做好中小学教职工编制核实和动态调整工作，保证专任政师“退补相当”，确保区域内所有中小学开齐开足国家规定的课程。

教育部门在核定的中小学教职工编制总额内按照班额、生源、师资结构等，对教职工编制总量进行统一调配使用，实行动态调整，并报同级编制部门备案。在核定编制、制定编制分配方案时，优先保障学校开齐开足国家规定课程对专任教师的需求。针对农村学校音体美及英语、计算机等学科教师不足的问题，采取“一校设编（岗）、多校使用、巡回走教”等方法，以乡镇中心校为单位，以教师工作量为依据合理配置教师。对农村小规模学校（教学点），按照生师比与班师比相结合的方式核定编制。加大各学段编制调剂力度，统筹解决区域内学校间教师资源配置失衡问题，有了开齐开足国家规定课程的师资保障。

2.完善教师均衡配置机制，促进城乡教育“双向流动”

为促进城乡教师“双向流动”，我们探索建立义务教育教师交流轮岗制度，在保障教师合法权益、尊重教师选择权的基础上，用好用活各项“支教”政策；采取政策鼓励、双向交流等措施，引导城镇、农村学校教师合理双向交流，逐步实现城乡之间、学校之间专任教师在年龄结构、学科结构、职称比例等方面大体均衡。区域内流动的教职工由教育部门将其编制关系调整情况报编制部门备案，按程序为其办理职称聘任、岗位变动、工资变动手续。自2016至2021年的5年间，城乡校长、教师双向交流人数累计1878人次。城区校长和教师任职、任教乡村教育，把城区的开放气息带到农村，把城区的先进教育理念和管理移植到乡村教育，发挥了引领和示范作用；乡村校长和教师也在城区任职、任教的过程中得到新的历练。

3.完善跨城乡教育集团教师发展一体化机制，促进所属乡村学校教师专业发展

跨城乡集团化办学，把分散的办学实体变为命运共同体，把分布于各校的教研组变为研究共同体，围绕教育教学中的重点、难点问题做“项目”，开展主题式研究或小课题研究，以龙头校的研究优势带动集团教研。参与其中的乡村教师很快被带入研究的氛围和境界之中，他们“做中学”，“学中做”，对自身专业成长大有裨益。置身命运共同体之中的各校教师消除了彼此间的陌生感，融洽了情感，拉近了心灵之间的距离。大家同室交流，同台活动，资源共享，融合共生。

4.坚持对城乡教师专业发展分类指导

城区教师围绕“怎样强化教育教学中的目标意识”“怎样进行基于目标的教学设计”“怎样设计学习任务群”“怎样实施基于立德树人的教育教学”等教改前沿问题进行群体攻关，呈现典型案例。农村教师围绕怎样多科任教、跨校任教、加强单班教学、历练教学基本功等现实问题，通过跨校组成研究共同体，同科、同级任教教师跨校备课、跨校共同承担研究项目等措施，解决当务之急，提高基本专业能力。

（四）探索城乡教育质量提升新机制

1.以覆盖城乡的“全阅读”为突破口，促进“五育并举”

“三全”阅读是指全员、全程、全科阅读，简称“全阅读”，是针对学校阅读书籍配置不科学，城乡学生阅读能力差距大、阅读实施随意性强，缺乏序列性、科学性等问题而提出来的重大项目。

长清区教体局设立专项资金，项目启动伊始为全区83所城乡小学的学生按照最大班额配置了36本经典书籍，作为小学阶段的必读书目。书目的确定结合课程标准对学段的要求，既结合教材又不“唯教材”，结合各年级、各学科的特点进行精选。统一的课外阅读书目确保了城乡学生享有共同的阅读资源。

2.以“项目”为抓手，破解教改中的重点、难点问题

项目带动机制，是指聚焦特定目标和任务，进行精心设计和实施。一个好项目，往往发挥“一石三鸟”的奇特功效，既完成了特定任务，又发挥了特定任务对相关任务的带动、启迪、辐射作用。比如，教师专业发展，泛泛地开展业务学习、通识性培训、外出参观学习等活动，收效甚微。我们结合教师教育教学中存在的目标意识淡薄、疏于教学设计、忽视单元整体性教学、习惯灌输式教学等突出问题，设计若干项目，引导教师结为研究共同体，开展实证研究。任务具体实在，问题来自身边，研究贵在有用；研究主体是教师和同伴，彼此熟悉，志同道合，优势互补，成果共享。这样的项目研究，教师乐于参加，能够驾驭和应用，不仅解决了当下急需，还历练了科研能力，彰显项目带动的魅力。

3.以科研为引擎，引导教改可持续发展

我区城乡教育一体化工程启动伊始，教体局项目组结合制定规划，就“为什么推进城乡教育一体化”“主要解决什么问题”“怎样构建城乡教育一体化组织结构和运行方式”“怎样做‘工程’及‘项目’”等问题，开展课题研究。弄清了推进城乡教育一体化的现实动因，界定了核心概念，找到了理论依据，有了开展实验的底气。一线管理者和教师围绕做项目，检索梳理文献，寻找理论支撑，制定方案，经历研究过程，逐渐掌握教育科研的基本要求，涌现出一批富有科研头脑、懂得学理分析的科研骨干和带头人。开展科学研究，先回答“为什么、是什么”，再回答“怎样做、做到什么程度”，成了许多人的思维常态。

4.以成果展示为场域，激发师生的成就感、幸福感

我区在推进城乡教育一体化改革实验的7年中，“全阅读”“教育信息融合提升”“校园文化建设”“教师研训一体化”等工程，都分别在全区、学区和学校交流经验，展示成果。特别是两年一届的教育教学学术年会已经举办了两届，涉及城乡教育一体化的诸多内容，被选出的展示学校或项目组倍感荣耀和自豪，准备时间长达一年。校长、教师、学生齐心协力，探讨问题，排练节目，积累经验。项目指导组定期深入学校督查，第一次去，发现停留在浅层次；第二次去，发现上层次；第三次去，发现出彩。展示会上，校长、教师着正装，孩子们着盛装，登台做典型发言，表演节目，具身投入，声情并茂。与会者沉浸在热烈场景中，深受感染和启发。新闻媒体现场直播，彰显外溢效应。

5.以评价为工具，撬动教改内生动力

我们对推进城乡教育一体化的每一项工程都制定了评价标准，组成评估团队或委托第三方机构进行评价，反馈评价意见，跟进具体指导。对学校承担的诸多研究项目，主要进行现场指导和即时评价，对其研究成果揭示“学理”，点拨关键问题，答疑解惑，共商深化研究的路径和策略。以激励为主，同时指出问题和不足，引导研究者继续“深耕”。

（五）构建“党建+”振兴乡村教育引领机制

长清是一方“红色土地”，这里曾孕育红色的种子，燃起过抗日的烽火，弥漫着解放战争的硝烟，涌现出众多仁人志士。利用长清得天独厚的“红色资源”，我们开展了“党建+”乡村振兴教育活动，确定了发扬革命前辈“信仰如山、一心为民、不怕牺牲、勇往直前”的精神，扎根乡村，为乡村教育振兴贡献聪明才智的教育主题。众多党员干部和党员教师重温革命历史，重新踏上红色土地，先烈嘱托回响在耳畔，先辈初心复现在脑海，决心把前辈血染的风采转化为新时代乡村教育振兴的新画卷。

县域城乡教育一体化发展及机制建设是一个动态的发展过程，我们虽然取得了阶段性成果，但仍任重道远。我们锚定“创建全国县域义务教育优质均衡发展区”的目标，在“十四五”规划的基础上，出台了《2022—2025年长清教育体育工作提质行动计划》，从育人质量、教育科研、教育公平、教师队伍、家校社共育、服务体系、发展保障等方面制定了提质的具体措施，把城乡教育一体化发展的新格局提升到新高度、新境界。