基于政府治理视角的政府审计研究

左梦瑶 秦庆 重庆工商大学会计学院

引言

政府审计产生于公共受托责任，是政府治理不可替代的重要构成，对于实现政府治理优化有重要意义。政府审计依托于政府治理产生，随着国家经济社会的发展，政府治理难度加大，政府审计的功能逐渐拓展、地位愈发关键。通过对政府审计的研究，可以发现政府审计执行过程中不足，进而及时解决改善，显著提高政府治理能力。

一、政府治理的内涵及体系组成

（一）政府治理的内涵

治理理论于20世纪末兴起于一些西方国家，如今被各国政府治国转型普遍应用，我国相关学者也进行了研究，如今已经形成了一套成熟的理论体系。政府治理指的是政府行政管理系统作为治理的主体，联合社会组织、市场组织等非政府部门共同参与协作形成网络型活动，行使公共权力，对社会矛盾进行协调，对公共事务进行管理。良好的政府治理能对国家公共资金和社会资源进行合理约束，推进社会秩序的稳定，促进市场经济的发展，保障公众利益最大化，实现国家良性运转。

（二）政府治理体系的组成

政府治理体系是在党的领导、人民当家作主和依法治国这三者有机统一的框架下所构建的以政府为中心，社会组织、市场组织共同协作的开放的多层次多维度体系，其体系构建如图1所示。

图1 政府治理体系示意图

二、政府治理与政府审计的关系

（一）政府治理与政府审计具有共同的理论基础

从根本上来说，政府和政府审计均起源于公共受托责任的存在。政府是为了履行人民群众委托的公共责任而设置的公共管理组织，政府治理产生自公共管理中的“政府失效”（即政府履行公共责任过程中出现新的问题）。而政府审计正是为检查衡量政府公共受托责任履行状况和监督政府行使权力、管理公共事务、分配社会资源情况而设置的控制机制，“政府失效”的需求决定了政府审计的产生。因此，政府治理与政府审计都以公共受托责任的委托代理问题为核心，共同目标在于防范政府在履行公共责任过程中造成损失和全面促进政府在奉行公共受托责任中发挥作用。

（二）政府审计是政府治理的重要构成

为了有效运行和落实公共权力，政府的公共受托责任被分为三项基本组织活动，分别是决策、执行和监督，而政府审计作为政府监督体系的重要形式，正式被授予了相应的权力、以相对独立的形式制约和平衡权力，通过审计活动对政府其他权力机关进行监督，对受托责任人履行职责情况进行问责和考评，为决策系统和执行系统提供支持，对政府治理状况评测考量，使公共受托责任获得规范、高效、全面的践诺，推进政府走向良治。

（三）政府审计与政府治理的本质与目标相匹配

从本质角度看，政府治理和政府审计都源于国家治理，同是属于国家治理这个巨大运行系统内的齿轮和零件，是依法行使公共权力的制度安排。从目标的角度来看，政府治理和政府审计的根本目标都是实现公共受托经济责任的规范奉行，都以提升国家治理效率和治理能力、捍卫国家利益为工作重点和发展方向。政府治理的目标决定了政府审计的工作重点，政府审计的各项工作都理应紧密围绕政府治理的目标，政府审计工作应保持专业性和独立性以实现政府治理目标。

三、政府治理视角下政府审计的功能

在我国目前的事业建设过程中，政府治理的现代化要求政府审计职责定位不断深化，实现“边审边改，以审促改”。政府治理视角下，政府审计在政治、经济、社会等国计民生领域的各个方面都发挥着积极作用，表现在以下几个方面：

（一）监督制约权力

我国政府治理必须坚持党的领导，因此，党的先进性与纯洁性一定程度上影响着政府治理的能力与效率。政府审计监督和制约权力的职能主要体现在领导干部经济责任审计制度。领导经济责任审计以服务党要管党、全面从严治党为使命。可见，政府审计在促进权力规范运行方面有独特优势，能有效防范国家公共权力异化，保证国家权力真正作用于治理国家、服务人民。

（二）改善发展民生

政府审计突出关注民生领域的重点事项和重点资金，完善民生管理制度，保障民生政策的贯彻和民生项目的推进，揭示民生资金拨付、民生工程建设中存在风险隐患。在“三农”、扶贫、社保等重要的民生项目和工程中有所作为，保障民生资金用到民众身上，民生项目为民众解决问题。为提升人民的幸福指数作贡献，将政府工作真正做到利民惠民，让人民对政府产生信心。

（三）保障民主建设

“一切权利属于人民”，本着政府对人民负责的基本原则，政府审计要做到坚持为人民服务，审计人员要以维护人民利益为初心。各级政府在行使国家权力时，要做到公开公正、合法合规，建立阳光政府、透明政府。政府审计对政策的合法性、合规性、有效性进行审核，能有效促进政府公务信息透明化和决策民主化，尽可能减轻政府与社会公众之间的信息不对称状况，为社会公众积极参与到监督和决策中提供有效的信息获取途径，避免各级政府在管理过程中出现问题，全面提升人民对政府当局的信任程度。

（四）防范治理风险

目前我国发展还处在重要战略机遇阶段，伴随着机会的大量增加，各领域也出现了很多新式的风险。政府审计具有预防、揭示和抵御功能，能及时揭示社会运行中的不稳定因素，在防御国家风险、维护社会安全方面发挥着不容忽视的作用。通过政府审计在各个领域的全面覆盖，能够及时发现运行过程中的薄弱部分，揭示风险隐患带来的危害，协调各方妥善处置苗头性问题，清除妨碍政府治理的障碍，有效规避化解国家安全风险，尽可能地降低风险损失。

（五）促进经济良性发展

政府审计能促进经济的持续健康发展：一是监督国家经济政策是否在各地区各级的政府得到了有效落实，我国政府管理规模大、层级多，易有政令不通、措施贯彻不严的情况，政府审计可以持续对政策规定的执行状态进行跟进监督，及时掌握经济政策是否精准落实到位的情况。二是服务于决策部门，提供依据或给出建议，政府审计部门通过自身工作能掌握大量经济信息，辨析信息的有效性以及真实性，对决策进行丰富补充可以降低失误。三是确保政策目标的实现情况和实行结果不会与政策目标偏差，政府审计可以不间断的跟进经济决策，及时发现和揭示决策实施过程中的问题漏洞，并迅速将处理结果反馈给相关部门，进而保证政策充分发挥作用、实现应有的效果。

四、政府治理视角下的政府审计存在的问题

（一）政府审计的独立性无法保障

我国现行的审计制度是双重领导体制，审计机关不仅要接受本级政府的直接领导，还要接受上一级审计机关的领导，这种情况下审计结果可能会受到影响。以地方审计机关为例，员工职务变动、奖励惩戒等事项全都由该级政府进行管理，会导致审计部门工作中一定程度上对政府妥协，与真正实现独立性存在一些差距。且由于地方审计部门隶属于地方政府，工作资金、时间、人员等受政府安排，其审计目标难以避免会受到政府的干预。因此，不能完全保证审计工作的独立性和审计结果的公正性。

（二）政府审计法规滞后

我国目前正处于一个经济社会飞速发展的时代，新事物、新问题、新技术层见叠出，政府治理压力不断加大。一方面，由于新情况的产生，审计工作中不可避免遇到一些新的问题，而政府审计在法治化方面建设比较落后，法律法规不具体、不全面、不深入，导致审计工作中处理问题的法律依据不足。另一方面，法律制度赋予政府审计的权限和资源较为有限，审计机关现有的权限和人财物资源难以支持审计职能的充分发挥，可能发生审计机构收集资料缓慢困难、无权处理等一些问题的出现，不符合政府审计发展的要求。

（三）政府审计手段、方法不完善

政府治理涵盖范围广、工作复杂，各部门内部结构和性质各不相同，审计所用的方法也应该有针对性，但实际工作中，审计机关难以实现对每个部门的调整审计方法都能与之相适应，审计工作形式较为单一，不能得出正确的审计结果。另外，相比社会审计中对信息技术的熟练应用，例如数字化储存会计资料、利用计算机辅助审计检查等，政府审计对信息技术的使用还十分有限，审计的效率低下、效果堪忧，不能满足现代政府治理的需求，审计手段和审计方法有待改进。

（四）政府审计人才匮乏

政府治理作为多层次多维度的复杂体系，要求审计人员无论是在专业技术方面还是在政治素质方面都要保持高水平。并且由于我国新形势的发展，政府治理难度增加，治理方式越来越专业化和规范化，这给政府审计人员提出了更高的要求，要求审计人员具有更高的专业胜任能力，仅仅掌握财会、审计领域的知识已然不足够，还要增加自身知识广度，掌握法律、金融、税务、管理方面的知识。但目前能达到这样要求的审计人员较为稀缺，政府审计人员队伍亟须引进更多的人才。

五、政府审计与政府会计协同提升政府治理的措施

（一）完善审计法规，明确审计权限职责

要顺利开展政府审计工作，建立一套完整且内容齐备的法律依据是必须的。这就需要健全国家法律法规，修复现有法律法规中存在的纰漏，尽可能全面覆盖审计领域，避免各项法规之间矛盾冲突。政府审计法规要涵盖各方面，不仅要明确政府审计的职能和权限，规范审计人员的工作行为，还要赋予审计机关行政执法权力，使审计人员工作不畏手畏脚，拓展政府审计监督领域，细化政府审计的审计目标和审计任务，让政府审计工作有法可依。

（二）优化审计流程，创新审计技术方法

政府审计要参与复杂多维的政府治理，必须对审计流程进行优化升级，分别对审计准备、审计实施、审计报告、审计检查等阶段进行完善，引领司法监察机关参与配合审计工作，最大程度开发利用政府审计成果。鉴于大数据和云计算技术的普及应用，政府审计需要树立现代化审计思维，成立专业数据分析团队，建立健全的信息化审计系统，引进先进的软件技术。通过在审计工作的各个环节之中对信息技术的应用，开展全样本审计，实现审计工作的数据化，提高审计工作效率。

（三）推行审计公开，加强审计工作透明度

由于信息不对称现象存在，社会公众具有要求审计机关公开审计的需求，并随着我国人民参政意识不断增强、问政途径不断增加，其参与政府治理的诉求也不断增强。为了保障公民的合法权利和合理诉求，政府审计应将审计结果及时向社会公开，并鼓励人民了解审计信息、参与审计活动和提出相关意见。为了达到人民和政府审计之间及时有效的信息沟通，可以利用电视、网络、报纸等多重渠道，及时、全面地公开审计信息，接受社会公众全方位监督问责，以提高政府审计工作的透明度。

（四）培养审计人员，提升审计队伍水平

随着政府治理对政府审计提出的标准越来越高，政府审计对从业人员的综合能力要求也越来越严格，毕竟审计人员的能力密切影响着审计工作的质量。因此，要将培养优秀审计人才、提升审计人员的审计思维和审计技术作为提升政府审计质量的重点。首先，要设定科学的培训目标，制定合理的审计人员培训制度，使审计人员充分了解自身工作的重要性和审计工作在政府治理中的重要地位和作用，强调审计人员责任感的树立，明确对审计人员的高从业要求和标准。其次，还要根据培训目标来调整培训内容，培训内容向多元化和现代化发展，不仅掌握审计专业知识，还要涉及一定其他专业的业务知识，不断掌握新技术和新方法。最后，对审计人员制定奖励政策，给予资金支持，引进先进技术和管理方法，以提升审计工作效率。

结语

当前我国正在全力推进政府治理体系和治理能力的提升，这意味着政府审计的重要性将愈发突出。在政府治理的过程中，政府审计在监督制约权力、改善发展民生、保障民主建设、防范治理风险和促进经济良性发展等各个领域都发挥着积极作用。为了进一步满足政府治理在这些领域的客观要求，政府审计还需要在审计法规、审计流程、审计公开、审计人员等方面加以强化改进。虽然目前还存在着一些缺陷和不足，但相信随着政府审计的强化，政府审计将为政府治理提供更强有力的保障。