新时期预审工作改革的探索

张震，董兆春，江宁

(山东警察学院预审教学与实战研究中心，山东 济南 250200)

一、预审工作改革的背景与沿革

(一)改革背景

1997年3月12日，公安部会议对公安机关的刑事侦查体制进行改革，撤销预审机构，将侦查部门和预审部门的职能合并，原先的预审职责全部由侦查部门承担，实行“侦审合一”。但实践中暴露出一些问题，侦查人员不熟悉“破案”之后的办案流程的问题，如法律手续、卷宗整理、移送起诉等，难以承担预审职责，并且不少侦查人员的业务素质达不到破案、办案能力兼具的要求，不利于提高破案率，也难以保证案件办理质量。少数侦查人员存在“大法制小预审”的思想，这种思想极易使《刑事诉讼法》明文规定的预审演变为侦查的一种附属程序。[1]而预审人员被分流，即便是留在侦查部门，也因为失去单位和团队的配合与支持，不能及时解决疑难、复杂问题，工作热情和业务能力受到很大的影响。此外，刑事案件具有发案多且情况复杂的特点，预审部门作为刑事执法的最后一道防火墙，不能发挥监督把关作用，而侦查活动监督的“空档”导致刑事案件的办理质量下降，检察机关的批准逮捕率、移送起诉率降低，退回补充侦查比例上升，侦查工作停留于“就案办案”的状态，深挖余罪、预审攻坚的力度减弱，达不到与检法机关的“相互配合、相互制约”。

随着执法问题的日益突出，部分公安机关开始尝试将预审的部分职能划拨到法制部门或者案审部门行使。实践中，无论是法制部门还是案审部门仅仅是侧重于翻阅卷宗的形式审核，与侦查部门的配合大多停留在列出补查提纲的层面，不复查犯罪现场，不接触案件当事人，不提审犯罪嫌疑人，不收集、完善证据，对案件的监督比较弱，而且由于缺乏侦查工作的实践经验，提出的一些问题往往比较理论化，与实际情况脱节，给基层侦查部门带来了许多负担。甚至个别单位的审核停留在形式上，将侦查部门的卷宗原原本本移交给检察机关，等待检察机关的退查，成了名副其实的“二传手”和“传菜工”。长此以往，公安机关的执法能力和话语权明显削弱，案件质量明显下滑，公安机关教育整顿期间反映出来的有案不立、立案不查、降格处理等失职、渎职行为，充分说明了科学、完善的执法机制在执法活动中的重要性和必要性。

(二)预审工作沿革

研究我国预审工作的历史沿革，对于了解当前新时期预审工作改革的必要性、重要性具有积极意义。第一个阶段是建国初期。此时的预审部门承担相对独立的预审职能，预审工作在革命根据地时期的侦查预审制度之上开展。1958年召开了第一次全国预审工作会议，会议制定的《预审工作守则》规定预审是公安机关的一项专门业务。然而我国的预审制度在文革十年动乱期间受到一系列错误思想的影响，各地预审工作止步不前甚至倒退，造成冤假错案的产生，严重侵犯了公民的人身和财产安全。

第二个阶段是相对成熟阶段。1979年，我国颁布了《中华人民共和国刑事诉讼法》，首次以法律的形式规定了预审工作的各项细节要求。在后续修订的《预审工作规则》中，明确规定了预审是刑事诉讼过程的一环，是一项专门的公安业务，在犯罪嫌疑人到案后，通过讯问犯罪嫌疑人，并与辨认、侦查实验、现场勘察等其他方法相结合，调查收集此案证据，查明案件全部事实真相，达到侦查终结的条件。

第三个阶段是“侦审合一”阶段。1997年，全国刑事侦查工作会议的一项重要内容是对当时的预审制度进行重大的调整，[2]为了提高公安机关侦查办案的工作效率，取消了侦查、预审分立的工作模式，由侦查部门代替执行原预审部门职责，从此撤销了预审专门部门。并且《公安机关办理刑事案件程序规定(1998年)》中也提到取消预审工作在整个侦查过程中相对独立的地位。但是法律法规都没有否认预审职能的存在，只是强调预审职能由其他部门行使。直到今天，我国不同省市的具体情况稍有区别，但绝大多数省市级公安机关均撤销了之前独立存在的预审部门，将预审职能由侦查、法制部门行使，依然保持“侦审合一”状态。

二、新时期预审工作改革

我国社会进入新发展阶段，公安执法也必须用新发展理念构建新工作模式。鉴于存在前述问题，只有不断的创新、探索新的执法理念和执法机制，才能适应新时期公安工作的需要，恢复、完善新时期预审机构和预审职能对于保障整个执法活动顺利进行，具有特别重要的意义。

(一)新时期预审工作改革的可行性

随着“以审判为中心”诉讼制度改革的推进，侦查办案需要以更高的标准和更严的要求来保障侦查办案的质量、保障人权。非法证据排除规则的全面确立与讯问规则体系的初步确立，大大增加了证据审查的工作量。而当前执法活动中暴露出来的一系列执法问题，如办案质量下降、批捕率及起诉率降低等，充分说明了预审工作内容的重要性以及恢复预审工作的必要性。公安预审工作在中国有其存在的历史基础、法律依据、实践需求和制度优势,同样，推行新时期预审工作改革也具备相应可行性。[3]一是理论层面，学术界将多年以来的预审工作实践，经过总结、提炼，已经形成了完整的《预审学》理论体系，列为各大公安院校课堂教学和实战培训一项重要内容。二是法律层面，1979 年《刑事诉讼法》首次从法律上明确了公安预审的定位，这种规定在1996年、2012年、2018 年《刑事诉讼法》的三次修正中一直保留。可见，预审职能的存在具有充分的法律依据，是刑事诉讼立法的不变选择。三是历史重要性层面，“侦审分设”模式运行过程中，预审作为一项重要的侦查活动和侦查程序在整个执法活动和执法程序中发挥了重要作用，逐渐成熟、定型。

(二)新时期预审工作的指导思想

习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，是推动我国司法体制改革的指导思想和理论基础。深化司法改革，继续推行以审判为中心的诉讼制度改革，要正确处理司法主体之间的关系。[4]为进一步理顺公、检、法三部门之间的关系，加强检察机关、审判机关对侦查机关侦查取证行为的监督制约，力争从源头解决冤假错案的发生。“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见(2016年)》，不仅对庭审提出了一系列新的要求，而且特别强调从刑事诉讼的源头和起点开始，就必须按照相关法律法规的要求、标准，全面、规范地收集、固定、审查、运用证据，确保每个案件得到公正裁判。[5]预审是实现以审判为中心的刑事诉讼制度的一项必要程序配置，[6]以习近平法治思想为指引，践行以审判为中心的司法理念，通过对侦查活动的监督，发现和纠正执法问题，通过对侦查活动的继续，解决和完善执法问题，进一步规范执法行为，防止执法风险，提升公安机关执法公信力，提高群众的安全感、满意度，维护司法公正，直接服务于审查起诉，做到程序正义与实质正义相统一。

三、新时期预审工作职责

预审试点工作不是简单的对过去预审工作的恢复和还原，而是根据新时期、新形势的需要，丰富完善时代元素的一项警务创新工作机制。公安机关要正确处理好侦查和预审的关系，侦查的重点是发现犯罪、抓获犯罪，着眼于破案，而预审的重点是证实犯罪、认定犯罪，立足于审判，两者同属于侦查活动，各有侧重，相互联系，相互补充，最终目的是确保整个侦查活动的顺利开展。首先，预审通过行使对前一办案阶段的监督职责，发现其中存在的实体或程序的瑕疵和不足，予以纠正；其次，通过行使继续侦查职责，补充、丰富证据，完善证据体系，对瑕疵证据作出补正或者合理解释，确保案件事实清楚，证据确实充分，法律手续完备，使有罪之人得到应有的审判。

通俗意义上，将刑事执法程序比作一条生产流水线，如图1所示，预审在其中承担的职责主要包括四个方面：

图1 预审职责“工厂化”示意图

一是质量检测与维修。《预审工作规则》第22条中明确了预审具有核实甄别侦查环节收集的证据材料及制约监督侦查活动的功能。对于一切线索材料必须经过深入的调查研究，并反复核实收集到的证据材料。通过行使监督职能，发现和纠正侦查活动的执法瑕疵。

二是原材料的采购和加工。通过行使继续侦查职能，对应该收集而遗漏的证据或者犯罪嫌疑人供述的证据以及能够证明犯罪嫌疑人供述真伪的证据，按照相关流程收集并完善。

三是产品组装。通过对原始证据的审查判断，收集、完善新的证据，建立证据体系，达到侦查终结的条件，完成案件的“组装”工作，形成一件“合格的产品”。预审审查证据的内容既要涉及证据的真实性、合法性，保障具有证据能力，又要审查、核实证据的关联性，从而保证作为侦查终结依据的所有证据材料都具有证据能力和证明力，为起诉和审判奠定坚实的基础。

四是商品营销。对犯罪事实清楚、证据确实充分的案件，提出起诉意见并移送检察机关，完成“产品”向“商品”的转换，使案件顺利进入诉讼程序，完成侦查程序到审查起诉程序的转换，履行相关法律手续，移送案件材料，[7]最终实现审判目标。公安机关侦查阶段要达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分”这一证据标准，必须存在一种具有“审”的性质的活动。此外，在整个执法、诉讼活动中，为了能够全面、客观、准确的查清犯罪、认定犯罪，达到侦查终结条件，预审部门应履行追捕、追诉、撤销案件、变更强制措施、转行政处罚、另案处理等职能，确保整个执法活动干净、透明、公平、公正。

在明确预审工作职责基础上，总结新时期预审员的工作职责权限，应包括：一是决定是否延长侦查羁押期限。在办理刑事案件过程中，公安机关必须严格执行相关法律、规定关于拘留、逮捕后的羁押期限的规定，如果羁押期限届满，案件尚未办结，公安机关可以决定变更强制措施或者延长羁押期限。二是提审犯罪嫌疑人。侦查讯问是获取犯罪嫌疑人供述与辩解的手段，也是确保犯罪嫌疑人陈述、辩解、生命健康等基本权利的保障，是依照法定程序进行的一种侦查行为，作为一项必经的程序，通过面对面的与犯罪嫌疑人接触，感知犯罪嫌疑人的语言及非语言行为，结合其他证据判断其供述、辩解的真实性，通过一定的讯问策略与方法，促使犯罪嫌疑人供述态度发生转变，从而获取口供或者排除犯罪嫌疑。三是提请检察院批准逮捕，并执行逮捕。在符合逮捕条件的情况下，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院。四是视情提出对犯罪嫌疑人变更强制措施或撤销案件的建议。强制措施的适用具有变更性的特点，根据案件办理情况以及犯罪嫌疑人自身的变化情况决定更为适宜的强制措施，对发现不应当追究刑事责任的撤销案件。五是审查、判断、收集案件证据，完善证据体系。包括证明犯罪主体、犯罪主观方面、犯罪客体、犯罪客观方面(犯罪工具、手段、作案过程、涉案财物等)。六是完成侦查终结任务，移送审查起诉犯罪嫌疑人或提出不起诉犯罪嫌疑人的意见。达到认定事实清楚、证据确实充分、犯罪性质和罪名认定正确、法律手续完备、依法应当追究刑事责任的侦查终结条件，并由县级以上公安机关负责人批准，向检察院移送。七是负责补充侦查工作。对于不符合侦查终结条件的案件，由预审部门进一步通过勘察、询问、讯问、侦查试验、辨认等方式收集、补充证据，查明真相。八是对检察机关提出的不批准逮捕、不起诉提出是否复议或者复核建议。九是整理、存储、归档侦查副卷。十是负责刑事案件的评审以及其他应当承担的工作等。

四、新时期预审机构设置与运行机制

(一)机构设置

“侦审合一”后，各地侦查机构的设置呈现多元发展态势。绝大多数公安机关撤销预审部门，将案件交由法制部门把关，少数公安机关依然坚持侦审分离。此外，一部分公安机关撤销预审机构后，在侦查部门设立预审支队、大队、中队或专职预审人员，少数公安机关直接恢复已撤销的预审部门。[8]新时期各级公安机关预审机构设置可以根据当前公安工作的需要，采取灵活性、多元化的方式，坚持实战、实用的原则，结合本地区、本单位的实际情况设置预审机构。一是具备条件成立内设机构的，可以独立设置预审机构，命名为预审支队、预审大队、预审中队；二是在法制部门内部自行调剂，以刑事执法中队或者大队为基础，充实人员，组成预审专班，或独立行使预审职责，或在法制部门领导下行使预审职责；三是成立专门的预审专班独立行使预审职能。县、区级预审部门管辖全部刑事案件的预审，地、市预审部门直接管辖命案、涉外案件和判处无期徒刑以上刑罚案件的预审，指导基层预审业务和预审队伍建设，指导基层疑难案件的预审。

(二)运行机制

1.健全案件管理制度，规范全流程管理

侦查办案持续时间长短不一，各类文件材料繁杂。从案件受理、分配、调度到结案，都由专人负责进行登记、管理，提升案件材料管理的安全性与规范性。建立《受理刑事案件案件登记簿》《提请批准逮捕案件登记簿》《移送起诉案件登记簿》《补充侦查案件登记簿》《终止侦查案件登记簿》《复议复核案件登记簿》《撤销案件登记簿》《移交案件登记簿》等16类台账。通过建立专门登记簿，明确相关细节与责任人来完善案件管理制度，确保案件全流程、无缝隙的规范化管理。

2.无条件受理刑事案件，实行三级集体议案制度

为了减轻侦查部门的工作压力，主动履行继续侦查职责，降低受理案件的门槛，对于达到破案条件且对犯罪嫌疑人采取强制措施后的刑事案件，实行无条件受理，有效地解放一线侦查力量，使其在无任何后顾之忧的状态下投入侦查破案新战场，同时也有效的保证执法质量。为了确保案件质量，杜绝人情案等执法风险的发生，实行三级集体议案制度。对于交通肇事、危险驾驶等案情简单、证据标准相对统一的案件，实行主办负责制，由主办案件的预审员提出意见，报大队负责人同意；对于正常履行诉讼程序的一般性案件，实行大队集体议案制度；对于案件性质、事实、证据出现分歧意见，追捕、追诉犯罪嫌疑人或者变更强制措施、撤案等下行案件的处理，分管局长必须参加集体议案。

3.深化提前介入侦查制度，促进“证据定案”目标实现

为适应以审判为中心的诉讼制度改革，提升侦查机关办案质量，除检察院提前介入侦查措施外，公安机关内部也应积极探索监督活动提前介入侦查的方案。以往侦查部门在完成案件侦查取证流程后才交由预审部门审核，将这种模式演化为在侦查环节提前介入一同办案，更有利于做到全程指导、步步跟进，规范侦查取证，及时收集、固定关键证据。实践中对于疑难、复杂重大案件，特别是现行的杀人、强奸、抢劫等敏感案件，或者侦查部门主动申请预审提前介入的案件，[9]预审部门无条件提前介入，参与现场勘查、审讯、调查取证等活动来引导侦查，参与案件讨论，对刑事案件证据的收集、保全与固定提出有益建议。提前介入制度既有效地为基层减负减压，也是对侦查活动的监督，对于提高案件质量、缩短办案周期、解放侦查力量，起到了事半功倍的作用。

4.实行刑拘直诉“322”工作制度，快审快结轻微刑事案件

对事实清楚、证据确实充分且嫌疑人认罪认罚的轻微刑事案件，在确保案件质量的前提下，采取刑拘直诉快审快结的刑事案件办理模式。有效避免了诉讼拖延,缩短了未决羁押时间,避免了被告人的“交叉感染”和“罪刑倒挂”，这也突破了我国“流水作业”式的诉讼构造。[10]其中，“3”是指公安机关确保3日内完成侦查并完成材料的准备工作，不再向检察机关提出批准逮捕的申请。第一个“2”是指检察院在2日内完成案件材料的审查工作，在刑事拘留的法定期限内,完成移送审查起诉和提起公诉的活动。第二个“2”是指法院应于2日内审结案件。刑拘直诉“322”工作机制突破原有刑事案件诉讼思维，对于轻微刑事案件，做到快速侦办、快速起诉、快速审判，保障了犯罪嫌疑人被告人的诉讼权益，优化了政法机关的资源配置，达到了又快又好处理刑事案件的理想效果。

5.完善院警合作制度，促进专业人才培养

为加强校局合作，助推预审试点工作，章丘区分局积极践行“学术理论贴实战，警务实战进课堂”理念，与山东警察学院合作，成立预审教学与实战研究中心，在预审理论与实践中搭建桥梁。章丘区分局实践工作中遇到的疑难问题得到了警院专家老师的解答，警院教师积极参与案件侦办，既提升了分局民警的理论水平，也提高了警院学院的实战经验。同时预审人才培养也是新时期预审工作的一项任务，章丘区分局民警被警院聘为客座教授与实战教官，定期走进课堂授课，将预审工作中总结的经验传授给学生，用丰富的案例充实教学课堂，拓展学生预审能力的广度与深度，提升其预审能力的精度，有利于专业、实用、实战型预审人才骨干的培养。

图2 新时期预审工作机制

五、新时期预审工作改革评价

“侦审合一”模式引发了许多问题，而且虽然有些地区已经恢复“侦审分设”模式，但案件依然存在预审工作不到位、不深入等问题，退回公安机关补充侦查的案件的取证、补证工作也可能存在难点，如案件事实可能存在疑点无法证明等，导致出现不必要工作量增加或者错过侦查时机等问题。[11]章丘区分局探索完善一系列新的警务工作机制，开拓新时期预审工作新模式，在机构设置与运行机制等方面有所创新，并取得一定的成效。自预审工作改革开展以来，章丘区分局有效发挥预审监督侦查、继续侦查等职能，在起诉、批捕等方面领先于济南其他地区，成为济南公安预审试点工作的典范。以2019年为例，章丘区分局起诉1494人，占济南市公安局起诉人数的1/6；全年共逮捕635人，占济南市公安局逮捕人数的1/4；撤销案件126起，终止侦查12人，化解信访案件6起。章丘区分局将继续完善预审工作运行机制，实现协调、灵活、高效的工作目标，并创新机构设置，争取形成公安机关内部预审部门独立建制。最终形成可推广、可复制的预审改革范式，全面提升全省乃至全国的刑事执法能力与水平，适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革。

一是减轻基层压力，提升打击效能。预审工作改革获得了基层办案单位的认可与支持，此项改革立足于侦查工作起点，让专业的人办专业的事，能够最大限度解放一线侦查力量，减轻基层执法单位和民警的执法压力。预审部门能够提供法律支持保障，使一线办案单位可以腾出最大的警力和精力投入到侦查破案中去，有力的提升了打击犯罪效能。

二是提高办案水平，提升诉讼效益。牢牢把握侦查工作终点，解决关键问题与常见问题，提高办案水平。进一步解决有案不立、立而不查、查而不结以及在办理环节中推诿扯皮的问题。加强对刑事案件的余罪深挖、补充侦查、证据完善，确保办理的每一起刑事案件都能达到程序合法、案卷规范、性质认定准确、证据体系完善、“三率”优秀，提升办案效率。

三是准确、及时查明案件事实真相。经过前期侦查，已有证据证明犯罪是犯罪嫌疑人所为，并且犯罪嫌疑人已经到案，但远远未能达到侦查终结的条件，因此需要在预审阶段克服客观方面存在的困难，获取充分证据，包括无罪与罪轻的证据，并对已收集的材料进行核实，使对案件事实的证明达到确实、充分的标准。

四是保障无罪的人不受追究。对破案率的追求与身体强制式审讯的方法造成了许多冤假错案的发生，如佘祥林杀妻案、赵作海杀人案，“死人”复活才使案件得以昭雪，而佘祥林、赵作海已被执行死刑。预审工作需要认真审查核实侦查阶段已获取的证据材料，并仔细甄别。在讯问中，既要听取犯罪嫌疑人的有罪供述，又要听取犯罪嫌疑人的无罪辩解，既要收集犯罪嫌疑人有罪和罪重的证据，又要收集犯罪嫌疑人无罪和罪轻的证据。严格遵守《刑事诉讼法》相关规定，切实保障犯罪嫌疑人在侦查阶段享有各项诉讼权利。如果存在《刑事诉讼法》第15条规定的依法不追究刑事责任的情形，应及时中止诉讼，避免犯罪嫌疑人受到不应有的追究。

五是锻造预审队伍，实现人才储备。通过推进预审试点工作，加强预审专业队伍建设，从业务素质、法律素质、身体素质、心理素质等方面着手，锻炼培育一支适应新形势任务需要的过硬公安预审队伍，为公安机关刑事执法专家队伍积蓄人才，为提高公安机关长远刑事执法办案水平提供人才保障。预审工作改革着眼法制工作，立足公安法制工作是公安工作生命线的功能定位，预审人才要具备一定水平的法律素养。要提高预审人员的审讯技能、案情与证据能力，[12]把握犯罪嫌疑人的情感，寻找突破点、打破僵局。此外，还要增强预审人才过硬的心理素质，沉着、冷静应对畏罪、侥幸、悲观等各类犯罪嫌疑人。

六、结语

预审改革是公安机关在长期的公安实战中发现办案问题而寻求的解决之策，这些问题归根结底是体制的缺陷，改革并非可以立竿见影，也不可能迅速实现全国范围的同步。经过相关专业专家、民警的探索、应用、推广、总结等的不解努力，预审改革的试点已经初见成效，以预审改革为主题的宣讲、论坛也如雨后春笋，学术研究也日益丰富。同时我们也要辩证看待“侦审分设”，“侦审分设”可能会导致部门推诿扯皮现象增多，侦查部门认为自己的职责是破案，抓获犯罪嫌疑人，而放松了对前期证据的收集，并且由于侦查与预审在许多活动中存在同质性，如果预审部门不能发挥价值，那必定是人、财、物的浪费。相信未来在预审改革基础上，预审工作将更具适应性与生命力，在提高办案质量，更准确的查明案件事实、追诉犯罪嫌疑人方面发挥更大作用。