非法集资犯罪治理研究——以H省防范打击非法集资犯罪实践为例

张宝清，卢子钦

(1. 山东警察学院经济犯罪侦查系，山东 济南 250200)(2. 山东省东营市公安局经侦支队，山东 东营 257000)

党中央、国务院一贯高度重视涉众型经济犯罪防范打击治理工作，早在2013年党的十八届三中全会就提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进治理体系和治理能力现代化”。近年来，非法集资案件持续高发，占经济犯罪的比重越来越大，严重破坏了国家金融管理秩序，破坏了社会稳定，亟待需要对该类犯罪进行认真研究，并提出相应打击对策。本文以H省为例对非法集资犯罪进行分析，并提出相应对策建议。

一、2016-2020年H省非法集资犯罪形势特点分析

(一)2016-2020年H省非法集资犯罪总体发案情况

本文所讨论的非法集资犯罪是指非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪这两类罪名。课题立项后，项目组召开了课题论证会，讨论了研究的对象和内容，制定了调研方案。之后赴H省公安厅经侦总队以及a市、b市、c市、d市等地市公安机关经侦支队、经侦大队，就非法集资犯罪治理的问题进行了实地调研，收集了2016年至2020年共五年的非法集资的预防、案件侦办及处置情况的相关资料，并从省法院收集近年来已经生效的非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪案件的裁判文书进行剖析研究，分析数据，为进一步分析H省非法集资案件特点找到数据支撑。

虽然H省未发生在全国有重大影响的非法集资案件，但也出现了涉案金额较大的个案，如H省某某集团非法集资案涉及人员4560人，涉及资金累计达71.97亿元(本金32.94亿元)。

据H省统计数字：2016年，H省共立非法集资案件440起，其中集资诈骗33起，占7.5%，涉案金额49.26亿元，抓获犯罪嫌疑人771名。

2017年，H省共立非法集资案件550起，其中集资诈骗59起，占10.7%，涉案金额59.24亿元，抓获犯罪嫌疑人976名。与2016年相比，立案、破案、涉案金额、抓获犯罪嫌疑人同比分别上升25%、25.7%、20.25%和26.6%。

2018年，H省共立非法集资案件631起，其中集资诈骗112起，占17.74%，涉案金额85.54亿元，抓获犯罪嫌疑人1028名。与2017年相比，立案、破案、涉案金额、抓获犯罪嫌疑人同比分别上升6.55%、10.9%、44.4%、5.3%。

2019年，H省共立非法集资案件809起，其中集资诈骗45起，占5.56%，涉案金额172.6亿元，抓获犯罪嫌疑人2176名。与2018年相比，立案、破案、涉案金额、抓获犯罪嫌疑人同比分别上升38.05%、40%、101.78%、111.67%。

2020年，H省共立非法集资案件834起，其中集资诈骗100起，占12%，涉案金额139.3亿元，抓获犯罪嫌疑人1802名。与2019年相比，立案上升3.09%，破案下降15.64%，涉案金额下降19.29%，抓获犯罪嫌疑人下降17.19%。图示如下：

图1 2016年-2020年案发折线图

图2 2016-2020年涉案金额折线图

从发案领域来看，2019年，非法集资犯罪主要集中在投资担保(50.31%)、网络投资理财(20.78%)、民间借贷(16.77%)等领域，上述三个领域非法集资案件共计702起，占比87.8%，投资担保和网络投资理财领域已经成为H省非法集资犯罪的主要领域。非法集资犯罪脱离实体经济转向虚拟经济特征明显，以金融创新、共享经济、区块链等为旗号的非法集资案件进一步增多。

图3 2016-2020年非法吸收公众存款和集资诈骗立案数饼状图

(二)H省非法集资案件特点分析

项目组对调研的非法吸收公众存款和集资诈骗刑事案件进行深入剖析，发现H省的非法集资案件，具有以下特点：

1.多以公司名义从事违法犯罪活动

为掩盖其非法集资犯罪，比较常见的是以公司名义进行，多数集资人为实施犯罪而临时注册成立公司，但也有实体企业在资金困难时许诺高利率进行内部职工集资，后发展演变为非法集资，以至于之后出现还本付息困难，资金链断裂的情况。在公司类企业进行非法集资的案件中，有超过80%的公司原先无正当经营，成立公司的目的就是为了打着公司的旗号，以有好的投资项目等名义对外宣传，进行非法集资犯罪活动，这些公司具有完备的注册手续和固定的办公场所，办公人员也一应俱全。

2.借助互联网宣传推广

随着互联网的快速发展，借助互联网平台进行非法集资的案件高发，非法集资的宣传方式也以互联网传播为主，涉及QQ群、微信群等网络传播方式，有的甚至通过电视台播发广告等进行宣传，方式多种多样，由于宣传方式快捷，转账又迅速，非法集资在短时间内就能快速吸收大量资金。非法集资案件多高利率，承诺给参与人更高的回报，集资人吸资后，有的对外放贷，有的进行投资经营，有的挥霍隐匿、携款潜逃。

3.涉案资金流转复杂

突出特点为：(1)采取人拉人、上线发展下线的形式逐层转款，跨层级的人员之间往往互不联系。(2)通过微信群发布收款、返息信息，没有账目记录、层级机构混乱。(3)层级间采取对冲方式支付本息，造成资金去向混乱繁杂。(4)以微信团队为组织形式，衍生迅速，参与者具有跨地域、数额大、人员杂的特征。(5)资金走向混乱，人员甄别困难，在查证、认定、追赃、退赃等多个方面均存在困难。(6)微信群相对封闭，而逐级转款、团队间对冲资金的资金收付形式也使得收款、返息的账户较为分散，难以通过侦查手段、反洗钱系统提前预警。(7)返息极高，从出现到崩盘时间跨度短。各个盘面具有相对独立的特性，即使主盘崩溃，源头被查，仍有下属的资金盘在独立运作。

4.犯罪手段花样不断翻新

打着金融创新的旗号，许多案件以投资入股、高息吸储、购物返利、产品回赎(收藏品类居多)、产业预定(预定墓地等产业)、虚构项目等的名义非法吸收资金方式，极具诱惑性，有的甚至以投资区块链和虚拟币的名义，实施非法吸收公众存款或集资诈骗。[1]还有一种新型犯罪，以免费发放手机为诱饵，让受害群众顶名贷款由该公司使用，该公司每月将归还贷款的钱转至受害群众预留的个人账户，贷款公司每月在受害群众预留的个人账户中扣除，用以归还贷款分期本息。

5.特定行业领域犯罪问题突出

一是涉农村类非法集资犯罪多发。多起案件是通过在农村成立资金互助社、养殖合作社、蔬菜合作社等，宣传要扩大生产以便吸收农民入股，以赠送物品等为诱饵非法集资。这类涉农案件一旦案发，将严重影响当地农业、农民的生产和生活，维稳压力大。二是特殊行业犯罪情况严重，例如b市某某炭素有限公司非法集资案发导致整个炭素行业的不景气。一旦出现不可预测的状况，就会直接导致资金链的断裂。一个企业发生问题连带整个行业出现挤兑风潮，从而形成覆盖范围广、社会影响大的群体性事件，给社会稳定带来严重威胁。

6.非法吸收公众存款占比较大

从H省 2016-2020 年的案件统计来看，2016年非法吸收公众存款罪案件总量是集资诈骗罪案件总量的12.3倍，2017年非法吸收公众存款罪案件总量是集资诈骗罪案件总量的8.3倍，2018年所占比重小一些，非法吸收公众存款罪案件总量是集资诈骗罪案件总量的4.6倍，2019年非法吸收公众存款罪案件总量是集资诈骗罪案件总量的17倍，2020年非法吸收公众存款罪案件总量是集资诈骗罪案件总量的7.3倍。由于集资诈骗与非法吸收公众存款的最大区别就是前者具有非法占有的故意，而主观上非法占有的故意证据标准更高，查证难度相对较大，这也是以非法吸收公众存款罪定罪处罚的案件较多的一个重要原因。

二、防范打击非法集资难度大的问题分析

(一)法律制度体系尚不健全

依法治国，首要是有良法，良法乃善治之前提。关于非法集资违法犯罪行为的规制监管，我国有一套相对完善的法律法规和规范性文件体系。在法律层面，非法集资在刑法中最直接对应体现的罪名便是非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。根据此前规定，集资诈骗罪的定罪对非法占有的认定较为严格、举证较难；非法吸收公众存款罪定罪相对较易，但相比社会危害性而言较小因而量刑较轻，法定最高刑期十年以下，对比犯罪获利和刑罚惩罚，对犯罪的震慑力较弱，导致刑法的特殊预防和一般预防作用大大削弱。因近年来非法集资特别是互联网非法集资的多发高发态势，2020年12月26日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(十一)》，并已于2021年3月1日正式施行。《刑法修正案(十一)》针对性的对非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的刑罚设定、追责范围等作了调整。一是针对司法实务和社会舆论普遍反映非法吸收公众存款罪自由刑上限10年明显偏轻的问题，《刑法修正案(十一)》在第176条之前的两档处罚上增加一档“数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑，并处罚金”，将刑期上限推到有期徒刑15年，刑罚的震慑力大大加强。二是鉴于之前刑法规定并处罚金数额较低，与当前经济发展情况和该犯罪的社会危害性不相适应，对犯罪嫌疑人而言不痛不痒，刑罚的威慑、教育和预防作用难以有效发挥，《刑法》第176条将两档罚金由“并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金”和“并处五万元以上五十万元以下罚金”，统一修改为并处罚金，取消了罚金五十万的上限，即表明法官可根据具体个案的集资规模、损失大小、社会危害等，可以做出天价罚金，自由裁量权更大，有利于发挥罚金刑的威慑力。对应的集资诈骗罪也取消了罚金的数额限制，表述为“并处罚金”。另外，为鼓励犯罪分子积极退赃退赔，《刑法》第176条增加一款，“有前两款行为，在提起公诉前积极退赃退赔，减少损害结果发生的，可以从轻或者减轻处罚。”三是《刑法修正案(十一)》将第192条的三档处罚修改为两档，仅保留“数额较大的”和“数额巨大或者有其他严重情节的”两种情形，第一档刑期修改为“处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”，第二档刑期修改为“处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产”，实际上加重了刑罚。同时增加一款，增加了单位犯罪的处罚条款，进一步扩大了刑法的处罚范围。刑法的这些修改，将对后续打击非法集资类犯罪发挥重要作用。

在司法解释及规范性文件层面，目前有效的主要有《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》、《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高法院关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》等。

在行政法规和国务院、部委规范性文件方面，此前主要是《国务院关于做好防范和处置非法集资工作的意见》。2020年12月21日，国务院常务会议通过《防范和处置非法集资条例》(以下简称《条例》)明确地方各级政府、行业主管部门、监管部门职责分工，在市场主体登记、互联网管理、广告和资金监测等方面完善防范机制，规定了调查处置中强制措施，强化监管问责。《条例》于2021年5月1日起施行，同时施行近23年的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》随之废止，退出法治历史舞台。

另外，还有各省、市、自治区出台规范性文件，对处置非法集资工作原则、部门责任、工作机制、宣传防范等提出工作意见和要求。

但是，总体而言，从打击犯罪、处置维稳层面，刑法、司法解释及两高一部规范性文件、国务院文件虽然相对健全，但非法集资犯罪打击处置工作涉及法律问题复杂、涉及职能部门众多，横跨刑事、行政、民事等各个领域，在具体问题处理上常常遇到无据可查、无法可依的情况，缺乏明确的法律法规依据，只能依靠部门间协调或向上级请示，以会议纪要、联合文件、批示答复等形式，作为工作依据，既迟延工作进度，降低工作效率，也有悖于公权力法无授权不可为的现代法治精神，不符合当前全面依法治国的部署要求。

随着《刑法修正案(十一)》的正式施行，两高一部也应刑法的变化，及时对非法集资相关的司法解释及规范性文件做出修改、调整、补充，以更好适应惩治非法集资犯罪工作的要求。非法集资越来越网络化、全国化，防范和处置涉及全国各地、涉及多个部门，需要出台全国性的法规规章，更需要相关职能部门的协作配合，《条例》虽然对防范和处置作了宏观的顶层设计，各方面各环节的工作安排相对较为完善，但是却较为笼统，不具备可操作性，类似于《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》目前相关职能部委尚没有专门针对非法集资的资金监测、信息监测、广告监测及资产处置、资金追缴退赔等等重要问题，制定出台规范性文件，《条例》中许多重要的工作安排尚未落实到相关法规规范中。

对于省级及以下地方各级人大和政府，省级及以下制定的规范性法律文件，在实际工作中落实效果不佳，各级政府及部门权力、资源有限，加之所涉各方责任主体或属于地方或属于垂直管理部门，条块结合，协调配合难度大，且涉及部门考核、授权有限、资源不足等问题，导致有些部门有心无力、或动力不足、积极性不高，在省市县辖区内难以有效落实。且因为当前公司跨省经营众多、人员跨省流动频繁，资金跨省、跨行、跨领域、跨境流动情形复杂，各部门各自为战、协同不力等问题突出，实践中防范处置非法集资成效欠佳。

(二)取证挽损难度大

1.侦查取证难度大

当前传统形式即线下的非法集资，往往依托公司企业进行，通过投资公司、理财咨询公司的名义吸收资金、支付回报，将吸收的资金用于关联企业的正常经营，非法集资往往周期很长，历经几年甚至十几年，或者因为财务管理不健全或者故意毁灭证据，资金通过个人账户、现金支付等方式流动，案发后既无财务资料，也无法全面查清资金的吸收和支付证据，纯粹获利者大多也不会主动提供证据或退缴获利资金，给查清案情和追缴资金造成很大难度。近年来占比很大的线上即依托互联网实施的非法集资，采取类似电信网络诈骗的手段，花样不断翻新，网站、APP等平台和应用程序往往将服务器设在境外，或者频繁更换服务器，更有惯犯和专业人员定期清理后台服务器数据，利用虚拟货币、地下钱庄等转移资金，隐匿资金流向，导致即便案发后，侦查机关也很难追踪资金去向，查明后台数据。由于涉及对外警务协作等问题，使得案件的侦查取证阻力重重、进展缓慢。

2.资金流动复杂高频

新时代全球经济一体化，我国进一步扩大经济金融领域的开放度，国际国内经济金融活动十分活跃，银行、非银行金融机构众多。外资银行等金融机构和外资企业涌入，资金流动渠道、工具、平台多样化，犯罪嫌疑人利用大量马甲账户、形成资金池等手段，故意高频流转资金，导致大大增加涉案资金的查控分析难度，对资金性质的甄别制造了重重阻力。资金流动的跨区域化、跨境化、全球化，非法集资犯罪嫌疑人通过虚拟币、地下钱庄、境外赌博网站等黑灰产渠道转移隐匿涉案资金，向境外国外洗钱。因为我国与大多数国家执法协作尚不健全及跨越法域等问题，查控追缴的难度极大、成本极高、挽损难度大、比例低。

3. 善意交易、刑民交叉等问题情况复杂

刑民交叉案件是指刑事法律关系和民事法律关系交叉的案件，涉众型非法集资犯罪大多符合此种情况。民法是形式思维，强调法律关系。但刑法与之不同之处在于其具有实质判断的性质。在大多数非法集资案件中，挽损资金都不足以偿付集资参与人的损失，还存在其需要承担的民事债务等，而且都涉及刑民交叉、优先顺序的问题。[2]比如，在非法集资的同时，使用集资资金，以市场价格与善意相对人签订合同进行正常经营或者购买服务等支付对价，后资金链断裂非法集资犯罪案发，尚未履行的合同欠款与集资参与人的损失退赔的清偿顺位就是一个现实的需要面对的问题，而且易于引起涉稳问题。

(三)退赔清偿顺序不尽合理

根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》第九条“关于涉案财物追缴处置问题”第四项规定：“退赔集资参与人的损失一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财产的执行。”该规定确立了退赔集资参与人的损失优先的原则。但从情理分析，在参与非法集资活动时，面对承诺还本付息的利益诱惑，集资参与人即便不懂法律，不知道何为正规金融机构，或者即便不是故意铤而走险，为牟利涉险，也在一定程度上存在未尽到审慎义务的情况，自身具有一定过错，对损失的形成应承担一定责任。[3]相比之下，作为善意相对人，与一家企业签订符合市场规律、市场行情的合同，很难预测到交易对手公司的经营资金来源于非法集资活动，因此与集资参与人相比，更属于自身无过错的无辜情形，而其损失的退赔却在集资参与人之后，从这个角度来说，该意见的退赔顺序则属不合理，不利于对合理信赖利益的保护，也对正常的市场交易造成潜在恐慌和无谓冲击，客观上也可能会引发上访、诉讼等问题。

(四)集资资金追缴难

1.集资参与人的获利追缴难

依据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第5条“关于涉案财物的追缴和处置问题”规定：“向社会公众非法吸收的资金属于违法所得。以吸收的资金向集资参与人支付的利息、分红等回报，以及向帮助吸收资金人员支付的代理费、好处费、返点费、佣金、提成等费用，应当依法追缴。集资参与人本金尚未归还的，所支付的回报可予折抵本金。”以吸收的资金向集资参与人支付的利息、分红等回报，应当追缴是非常明确的，这里面包含两种情况。第一类是自己收回的本金和利息的总和超过了自己投入的本金，即纯粹的获利者，通常这部分人在案发前已经抽回本金或收到的回报超过了投入的本金，对于获利部分，应当对获利部分予以追缴[4]，而这部分获利者很难将获利部分上交，参与人的获利追缴难。第二类是自己收回的本金和利息的总和少于自己投入的本金，即所谓的利益受损者。按照“集资参与人本金尚未归还的，所支付的回报可予折抵本金”的要求，对利益受损的部分，仍可以申报受损情况，以追缴的资产按照比例依法退赔。但在司法实践中，很少有办案单位针对“以吸收的资金向集资参与人支付的利息、分红等回报”这部分进行依法追缴。

2.对外放贷的资金追缴难

从很多案例中可以看到，无论传统的线下的非法集资，还是P2P网贷平台的互联网非法集资，大量非法集资人将集资参与人的资金用于对外放贷，在案发后，非法集资资金余额分散在各个借款人手中，这类资金属于追缴退赔的范围，而且实践中发现在应当追缴的资金中占比较高，也应该属于追缴的重点之一。借款人可以分为两类，一类是善意的借款人；另一类是恶意的借款人，使用虚假资料借款，或者借款后挥霍还债，或更改联系方式、隐匿躲藏拒不归还借款本息。前者中善意借款人与非法集资人之间，基本属于纯粹民事关系，后者则有可能涉及欺诈、诈骗等违法犯罪的问题。在司法实践中，之前较少有办案单位追缴此类资金，而且因为缺乏相关规定及可操作的司法和行政措施，导致对借款人所借资金的追缴工作很难开展，借款人不主动退缴所借资金，对其采取的强制、制约和惩戒措施也十分有限。

(五)涉及人员多、维稳难度大

1.网上维稳难度大

当前社交软件平台众多，同一人同时使用多个手机号、多个社交软件，并且还存在使用别人名下手机号的情况，集资参与人为了沟通了解消息，往往利用微信、钉钉、QQ等社交办公软件，自发组织建立微信、QQ等通讯群组，方便联系通信。当案件侦办进展不尽如人意，或者有人编造虚假信息、造谣传谣、故意煽动对立等情况出现，就可能出现约定时间地点上访、聚集、滋事等扰乱社会秩序、公共秩序、机关单位办公秩序等问题。由于社交软件平台太多，组建维权通讯群组又非常简单，公安等部门想要动态监测、掌控每个社交软件平台、每个通讯群组的动态动向，无疑异常困难，也难免出现漏管失控，可能导致难以在组织串联阶段，提前发现群体性事件行动内幕的情报信息。

2.网下维稳难度大

随着经济社会快速发展，人员的商贸、旅行、就业等活动日益频繁，加上高铁、城铁、飞机等交通工具的极大丰富和效率提升，出现了人员大量高频次的流动情况，这较之以前人员流动的效率发生翻天覆地的变化，户籍地、经常居住地和宾馆等暂住地呈现出严重分离，传统的属地管理为基本原则的维稳工作面临更大的困难，户籍地在H的人，可能经常居住地长期在外地，因为商务旅游等原因频繁去往全国各地，此种情况下，对一个高度流动的人的动态掌控和实施维稳就相当困难。且在公安人口管理工作上，自然人户籍地经常与实际居住地不同，甚至于存在十数年未回户籍地的情形，各省各地人口流动信息共享不充分，人员住宿、交通、就业、联系方式等信息更新滞后。交通方面，人员的民航、高铁、火车、汽车等购票出行信息不全、数据更新不及时，诸如此类，都在一定程度上制约了维稳工作的有效开展。

(六)动态监测超前防范难

1.资金的动态监测难

因为缺乏对非法集资资金流动规律的研究，更没有成熟的监测模型可供利用，甚至没有针对涉嫌非法集资资金走向监测报告的相关工作制度和机制，没有任何一个部门有法定职责、职权或能力去进行资金的分析监测，对非法集资资金监测这个问题，可以说是，一缺职能部门，二缺相关研究，三缺模型构建，四缺动态监测。立足于针对非法集资资金流动开展的动态监测，目前从中央到省、市层面基本上没有地方在开展，而且根据资金流动的全国性、跨行、跨平台和资金池、多账户交错使用等突出特征，市县这一级开展监测分析的难度很大。这些也在很大程度上导致许多非法集资案件没能在早期被及时发现处置，直到发展到暴雷时才发案。

2.信息的动态监测难

根据目前已发的大多数非法集资案件的表现特征来看，大多通过互联网、广告链接、电话、短信、电视、电台、开办讲座、投资讲坛、户外广告、派发传单、开发APP等传统和现代并存的多种多样的渠道和方式，以利益诱惑非法集资参与人参与集资。由于渠道平台的多样性、灵活性和互联网信息的海量性、庞杂性及广告内容的迷惑性、隐蔽性，加之对以上渠道媒介的监管，分属不同的主管职能部门，例如互联网信息归属网信部门，电话、短信、应用程序等归属工信部门，户外广告、派发传单等的广告宣传归属市场监管部门，电视、电台等归属电视广播管理部门等等，不利于统一监管。从很多案件中可以发现，在其非法集资活动发展扩大的过程中，大多采用了以上一种或多种宣传推广方式，以更多更快地将非法集资的宣传信息触达各界群众，最大程度获取更多的集资参与人。

3.主动发现案件线索难

当前，各地公安机关、地方金融监管、银保监部门，立足本辖区实际，主动对接相关部门和基层镇街社区等，积极协作配合，加强信息共享和情报互通，开展非法集资情报线索研判，取得了一些成效，相对超前地发现了许多初期非法集资的苗头线索，及早进行了整治处置。另外，一些地方发布了举报奖励办法，鼓励检举、举报非法集资。但在实际中，只有案外人才有可能举报，大多数非法集资人、非法集资协助人和非法集资参与人，在暴雷案发之前，基本属于利益共同体的情形，因为彼此都能从中获利，因而此时内溃内讧而导致报案举报的概率相对较小，只有案外人出于义愤或为了举报奖励才会去主动检举举报。另外，许多非法集资案件相对隐蔽，并没有明目张胆出现在大街小巷，涉案公司在大众看来，也是一家正常经营的企业而已，或者利用公司网站、通讯群组、自行开发APP等工具或平台隐蔽进行，只有到暴雷发案后，大众才恍然发现原来这家公司进行非法集资。诸如此类情形较为普遍，也给早发现早处置设置了障碍。

三、治理非法集资犯罪的对策建议

非法集资犯罪治理是一项复杂的系统性、社会性、法律性的综合工程，特别是当前的非法集资涉及境内和境外、法律和社会、经济和金融、线上和线下、传统和现代等多维度、多领域，防范、打击、处置和维稳等方面工作更应该统筹考虑、综合谋划、系统设计，制定大方案，打好组合拳，坚持全面战、立体战、持久战。

(一)加强非法集资规律研究

要有效地做好非法集资防范打击处置工作，首先要深入研究、深刻认识非法集资的规律性特征，深刻把握其规律本质，然后才能精准施策。要加强对当前非法集资形势、特点和规律研究，深入研究其资金特征、信息特征、名称特征、广告特征、刑民交叉问题、涉稳情形等，研究制定对策，进而从法律规范、工作机制和科学技术等层面加强非法集资风险的防范处置。建议国务院处置非法集资部际联席会议牵头部门，组织相关部门对全国非法集资问题专门立项研究，地方各级防范和处置非法集资工作机制牵头部门会同相关部门对本辖区非法集资进行立项研究，形成研究报告，制定对策措施，提出立法修法、机制完善等工作建议，为党委政府和人大立法、部门工作提供参考和支持。政法委、公安、检察院、法院、银保监、人民银行、工信部、网信办、市场监管等部门，也应结合各自职责和职能优势，对非法集资进行立项研究，研究非法集资在各自管辖范围内的行为规律特征，提出建议，探索创新工作措施，为非法集资治理提供经验借鉴。另外，非法集资既是复杂的法律问题，也是复杂的社会问题。同时政府职能部门也应广泛动员各界力量，加强与法学会、高校、各智囊研究机构等的密切协作，发挥研究机构的知识优势，共同研究应对非法集资的良法善策。另外也可以通过举办论文评选、课题研究、论坛等方式广开言路，征求好的意见建议。

(二)健全完善非法集资治理相关规范

非法集资违法犯罪治理涉及刑事、民事、行政、维稳等诸多方面的复杂问题，相互交织、错综复杂。相对应的，关于非法集资防范、打击、处置、维稳等各方面，在法治层面，亟需进一步完善刑法、民法、司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、条线部门规范性文件、部门联席会议、部门协作协调机制等多层次、全方位完善法律规范治理体系。

1. 刑法层面，扩大刑法的处罚范围

实践中大多仅仅对主要人员定罪处刑，对帮助犯处罚较少，应有的震慑作用没有得到充分发挥，建议进一步扩大刑法的处罚范围，扩大打击范围，将更多非法集资协助人列为共犯，处以刑罚。从司法判例来看，依托互联网实施的非法集资犯罪案件中，除去公司总部高管、主要负责组织、领导、指挥者及主要负责实施的骨干人员之外，追究刑事责任的相对较少，这部分漏网之鱼包括以下人员：一是公司内部下属的分支机构负责人、业务人员；二是公司外部提供广告服务、宣传推广、代言人等；三是为网站、APP等提供网络后台技术服务、软件研发维护的公司和人员等；四是为资金流转隐匿、转移等提供非法金融服务的地下钱庄、公司及个人等。对于上述人员，明知他人进行非法集资的，而为非法集资犯罪提供帮助支持的，或者列为非法集资犯罪共犯，或者认定为帮助信息网络犯罪活动罪，或者认定为掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪或者洗钱罪，根据《刑法修正案(十一)》对洗钱罪的新规定，非法集资犯罪分子实施掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的，是一种自洗钱行为，同样涉嫌洗钱罪，可以以洗钱罪定罪处罚，与非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪数罪并罚。

针对上述非法集资协助人，可以参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条之规定，“提供下列服务的单位和个人，应当认定为刑法第二百八十六条之一第一款规定的‘网络服务提供者’：(一)网络接入、域名注册解析等信息网络接入、计算、存储、传输服务；(二)信息发布、搜索引擎、即时通讯、网络支付、网络预约、网络购物、网络游戏、网络直播、网站建设、安全防护、广告推广、应用商店等信息网络应用服务”，对知道或应当知道他人从事非法集资犯罪，而提供网络服务的单位和个人，依法以帮助信息网络犯罪活动罪论处；如果事先通谋，共同合意实施非法集资的，则以非法集资犯罪共犯论处。

另外，针对非法集资犯罪的帮助犯、从犯及衍生涉及的相关帮助性犯罪行为，出台司法解释或两高一部规范性文件，对相关犯罪所涉嫌疑人、被告人的追责范围、追责情形、认罪认罚、从重从轻减轻、不予起诉、定罪免罚等做相关细化规定。

建议将《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》第九条“关于涉案财物追缴处置问题”第四项规定：“退赔集资参与人的损失一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财产的执行”，修改为“退赔集资参与人的损失一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财产的执行。对于善意的民事债权人，其合法的民事债务受法律保护，清偿优先于退赔集资参与人的损失”，以更合法合理地保护善意相对人的合法债权，有利于保护市场主体合理的信赖利益，有利于维护稳定可预期的市场交易秩序。

2.法规规范层面，要进一步细化，增强可操作性和实效性

《条例》分为总则、防范、处置、法律责任、附则共五部分，从工作机制、预防监测、行政处置、法律责任等方面作了明确规定，建议进一步研究制定出台部门规章、地方性法规及规范性文件等，由中国人民银行、银保监会、市场监管总局、网信办、工信部等相关职能部委，就商事主体注册登记、网络广告、街面广告、可疑资金监测报告、应用软件、短信、社交软件、通信群组等的监管监测，及处置非法集资违法犯罪案件中的涉案企业托管、集资参与人资金的追缴、转换资产的查封扣押冻结处置、网贷平台借款人借款的清收等重要问题，制定专门的部门规章等规范性文件，明确各责任主体的权利和义务，将各部门、各市场主体的职责予以明确，将非法集资防范处置工作予以法治化、制度化、常态化，使《条例》的宏观设计落到实处、落到法治轨道上，进一步具体化、可操作化。

《条例》规定联席会议应当建立健全全国非法集资监测预警体系，推动建设国家监测预警平台。行业主管部门、监管部门应当强化日常监督管理，负责本行业、领域非法集资的风险排查和监测预警。明确各级政府、行业主管部门、监管部门职责分工，在市场主体登记、互联网管理、广告和资金监测等方面完善防范机制等。具体到实践中，还需要国务院处置非法集资牵头部门、参与部门和地方各级政府各部门出台相关法规和文件，联动各方力量，用好我国社会治安综合治理的优势，用好大数据等最新技术，有力有效地抓好《条例》相关规定的落实。要在深入研究非法集资行为表现、资金流转、信息内容等规律特点的基础上，有的放矢，针对性的设计构建更为完善有效的防范打击处置维稳相关工作机制，进而通过部门规章、规范性文件、地方法规、联席会议、协作机制等形式，将非法集资防范处置工作的机制、平台、办法和责任单位、责任追究等予以法治化、制度化、规范化，在此基础上形成从法律、司法解释、行政法规、部门规章到部门和地方政府文件、部门协作机制的，从中央到基层、从政府到社会，自上而下、贯通一体，从宏观到微观，覆盖非法集资各环节、各方面、全方位、综合性的规范和机制体系。

(三)完善刑事打击机制

传统意义上，通常来讲刑事打击主要是公安、检察院、法院的职责。但是大多数非法集资犯罪案件涉及企业经营、刑民交叉、人员就业、资产处置，维护稳定、金融风险等，是一个复杂的系统性工程，绝非一抓了之、一判了之的相对简单问题，这也是非法集资之所以棘手的关键所在。

1.公检法机关加强刑事打击协作沟通

当前非法集资与传销常常相伴相生，很多案件以传销的运作方式进行非法集资，在犯罪案件立案侦查前，公检法三机关要加强沟通研究，准确认定罪名，因为此间涉及定性不同则资金处置存在巨大差异的问题，依据现有规定认定为非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪，都会涉及到追缴违法所得、向集资参与人退赔的问题[5]；若认定为传销犯罪，则组织领导者追究刑事责任的同时，依据《禁止传销条例》第24条规定没收非法财物，没收违法所得，有本条例第7条规定的行为，参加传销的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，可以处2000元以下的罚款，因此也就不存在退赔的问题。另外，由于互联网金融创新活跃，法律规范相对滞后跟进不及时，导致对非法集资的认定、罪与非罪等疑难问题较为突出，都需要公检法加强配合制约。要建立公检法打击非法集资重点案件联席会议制度，在案件定性、侦查取证、财产保全、涉案资产甄别、资产处置、羁押必要性审查等方面环节保持密切协作，同时与处置非法集资牵头部门、金融监管等相关职能部门等保持密切协同，坚持统一组织指挥、统一资产处置、分别立案侦查、分别起诉审判，分别维稳处置的原则，确保案件侦查取证、起诉审判、对涉案人员和涉案财产采取强制措施、资产处置、资产追缴退赔清偿等各项工作顺利进行。

2.加强两法衔接依法妥善处置

司法案例中，许多非法集资嫌疑单位在非法集资的同时，存在企业生产经营，资金互通互用来往频繁，存在合法财产与违法所得混同的情况，在立案打击、侦查取证的同时，严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，同时需要兼顾维护正常经营，防止出现因打击犯罪导致企业破产工人失业等问题出现。必须坚持在党委、政府统一领导下，处置非法集资牵头部门会同有关参与职能部门做好案前风险评估，制定稳妥处置预案，对于实体企业，要保护企业正常生产经营，做好接管、托管经营等应急措施，同时，主动与企业沟通分析帮助其规范经营，恢复造血功能，帮助企业加大资金回笼力度，保障兑付工作顺利进行。建议办理重大非法集资案件时，要坚持在党委政府领导下，处置非法集资牵头部门组织充分评估涉稳风险，对涉案公司及关联企业可能因侦办处置工作引发的风险进行研究预判，制定应对应急预案，确保将案件侦办涉稳风险降至最小，最大限度维护合法企业的正常经营。对于企业负责人采取取保候审、监视居住措施足以防止发生社会危险性的，审慎适用羁押性强制措施；采取非羁押性强制措施不足以防止社会危险性的，则考虑政府接管或委托管理团队托管代管企业经营，有效防止案件侦办造成合法企业的正常经营停滞甚至破产的情况发生。

(四)突出抓好追缴退赔工作

特别是要突出抓好集资参与人超出本金的获利资金和利用集资资金对外放贷的资金这两类资金的追缴问题。2019 年，《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》对“集资参与人”进行了定义，但未对“集资参与人”的法律地位予以明确。《条例》第二十五条第三款规定，因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。非法集资涉稳问题的主要原因在于挽损率普遍偏低，大量涉稳问题当事人主要是因为自身损失较大，与此同时又有大量人员从中获利退出，因此受损群体希望通过上访、发帖等方式，以期获得更多退赔减少个人损失，纯粹获利者在非法集资案件中涉稳的则相对较少。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第5条对涉案财物的追缴范围作了明确界定。《条例》又对资金清退范围作了进一步的明确和扩大，第25条规定非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。第26条明确清退集资资金来源包括非法集资资金的收益或者转换的其他资产及其收益，在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益，及可以作为清退集资资金的其他资产。该条文，第一，明确将集资收益纳入清退范围，也即明确了集资参与人不得获利的基本原则；第二，非法集资协助人，不管是否明知是参与非法集资，除正常工资之外的返点、佣金、提成等都一律纳入清退范围，退赔受损的集资参与人；第三，广告经营者、广告发布者、代言人的代言费、及所谓代理销售集资产品的代理费也一并纳入清退范围，如果证明明知或应当知道其从事非法集资的，还可能需要承担刑事和民事赔偿责任。某某公安分局2020年12月31日，发布的《警方通告》，明确指出依据司法解释规定非法集资参与人获取高于本金收益的均属非法所得，要求必须全部退缴。2021年北京市朝阳区金融纠纷调解中心发布一则《关于要求P2P网贷机构广告代言人配合落实风险化解责任的公告》，要求代言人尽快配合网贷平台清退工作等等都是在此方面有益的尝试。

有一点需要注意，《条例》虽然规定了非法集资人、非法集资协助人获利、集资收益、代言费、广告费等应当清退，规定了处置非法集资牵头部门采取行政处罚措施，有关部门建立信用记录，并将其信用记录纳入全国信用信息共享平台，但对于获利集资参与人未自行主动或全额清退的情况下，《条例》并未授权相关部门可以采取的清退措施、惩罚规则等做出规定。笔者建议，对于涉嫌非法集资犯罪的，由侦查机关在侦查阶段发布警方通告，敦促集资参与人的利息、分红等获利回报主动交回，对于没有主动交回或未全额交回的，在审判阶段，由法院作出判决裁定等文书要求集资参与人交回利息、分红，文书履行期限内未履行的，依法纳入限制高消费范围。恶意逃避执行的，列为失信被执行人，以此促使获利集资参与人履行法定义务；对于未涉嫌非法集资犯罪的，处置非法集资牵头部门依据《条例》规定，查明集资参与人集资获利情况，组织成立非法集资资产收缴清退工作组，参照检察公益诉讼模式，或者证券代表人诉讼模式，向非法集资案发地法院提起诉讼，请求获利集资参与人交回获利资金，经法院判决裁定敦促集资参与人执行，视履行情况决定是否采取限制高消费或纳入失信被执行人范畴。在对集资参与人的损失退赔当中制定比较好的政策，按损失比例兑付。对于利用集资资金对外放贷的情况，借款人与集资参与人的身份、地位具有一定相似性，因此借款人所借资金的追缴也可参照上述模式和路径开展。

(五)构建非法集资监测体系

《条例》第8条规定联席会议应当建立健全全国非法集资监测预警体系，推动建设国家监测预警平台，鉴于当前非法集资案件特别是利用互联网实施的非法集资案件，大多跨越多个省份甚至于遍布全国各地，具有明显的互联网时代的无界性特征，并大多依托于自建网站、自营APP发展集资参与人，通过网络、电视、短信渠道等推送涉非广告，利用社交软件、通讯群组、贴吧论坛等搭建联络交流平台，利用银行账户、第三方支付进行资金流转，因此建议建立全国非法集资监测预警体系，应该由国家处置非法集资牵头部门牵头组织，参照社会治安综合治理体系，在中央层面纳入中国人民银行、国务院金融监督管理机构、外汇管理部门、互联网信息内容管理部门、电信主管部门、市场监督管理部门、广播电视主管部门、公安机关等相关职能部门，在基层则应纳入镇街政府、基层自治组织和社会团体等单位，从而构建形成自上而下的监测预警工作体系，并组织加快推进建设国家监测预警平台，根据非法集资研究成果，建构非法集资监测模型，对各级各职能部门的信息资源和录入信息进行实时共享。利用大数据、云计算等先进技术进行动态监测分析研判，对涉嫌非法集资的线索，及时推送到处置非法集资牵头部门进行依法开展调查核实。其中，信息和资金是非法集资监测的两项重点。

1.加强信息动态监测

信息化、大数据条件下，针对互联网信息的动态监测在非法集资防范和案发后维稳预警中十分重要，主要体现在：一是日常防范监测，立足于早发现早处置，二是案发暴雷后的维稳监测，立足于防止次生危害事件发生。《条例》第十条规定处置非法集资牵头部门会同互联网信息内容管理部门、电信主管部门加强对涉嫌非法集资的互联网信息和网站、移动应用程序等互联网应用的监测。第九条、第十一条也分别对企业名称、涉非广告等监测作了规定。从大量非法集资案例及涉稳情况来看，信息监测的对象重点在公司名称、广告宣传、应用程序、通信群组、可疑网站、社交软件、贴吧论坛等，网信部门、电信部门、市场监管部门要结合各自职能进行动态监测。市场监督管理部门在公司企业设立之初，在源头上重点监测管控名称中或经营范围中包含“金融”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”等字样的公司企业，及涉嫌非法集资的广告宣传，进行重点关注跟进监测；电信部门重点监控各类涉嫌非法集资的APP等应用程序，制定相关部门规章、规则或规范文件，对实体企业等设定防范非法集资的重要职责，对涉嫌非法集资重点关注，做好监管工作，发现非法集资问题及时上报依法处理；互联网信息内容管理部门重点监测加强对涉嫌非法集资的互联网信息和网站，等等。另外，强化预警维稳工作中，维稳重点在于及时信息通报、动态监测监控、超前发现苗头、及时介入化解、果断现场处置五个方面。

2.加强资金流动规律研究和动态监测

一是加强资金规律研究，深入研究P2P网贷、资金池、私募基金、虚拟币投资、养老金融等各种形式的非法集资案件中资金的流动特征，发现并归纳、提炼非法集资资金流动的类型、规律，这是进行资金监测的基础。二是根据对资金流动的研究成果，结合网络科学技术，有针对性地研究开发互联网非法集资资金监测模型。三是建立制度机制，建议在中央层面由央行或银保监会组织加强非法集资资金常态监测。参照《金融机构大额和可疑交易报告办法》和央行设立反洗钱监测分析中心的做法，鉴于非法集资资金流动特征与反洗钱、反恐融资在监测重点、资金特征规律的差异明显，建议央行或银保监会制定出台《非法集资可疑资金交易监测报告办法》的部门规章等规范性文件，并设立非法集资资金监测分析中心。建立非法集资可疑交易报告制度，明确第三方支付和银行等金融机构加强非法集资资金监测，对涉嫌非法集资的资金流动及时报告，对第三方支付和银行等金融机构报送的可疑交易进行核查分析，并推送相关金融监管机构核实，或移送公安机关立案侦查，从非法集资萌芽期入手开展防范，力求在初始阶段发现查处，最大限度降低防范、打击、处置非法集资的经济成本和社会成本。