泰国差异性身份证制度及其少数民族政策分析

周建新 王美莲

（1. 云南大学 西南边疆少数民族研究中心，云南·昆明 650091；2. 云南大学 民族学与社会学学院，云南·昆明 650091）

一、泰国身份证制度的由来

泰国公民身份证件最早出现于拉玛五世统治期间，根据1914年地方行政法法律条款第90条：“各县、司、局要为县内人民办理跨县经商身份证明文件”，当时的身份证明文件名称为“公民护照”。最初办理使用身份证明文件的目的是为了方便跨县经商者能证明自己的身份，以及作为战争时期辨别本国公民身份的凭据。1943年銮披汶政府时期，泰国政府颁布了第一部关于身份证制度的法律《身份证法1943》。该法律规定公民应拥有泰国身份证作为身份证明，但该法案仅执行于帕那空和吞武里（目前的曼谷） 地区。自1962年身份证法规定所有泰国人民必须持有国民身份证起，泰国身份证已更换了五代。

1996 年12月5日出现的第四代身份证与之前的三代身份证相比发生了很大的变化。由于注册身份证的每一个步骤均在计算机系统上操作，并且其外形形似信用卡，因此被称为“高科技身份证卡”。第四代身份证由塑料制成，弹性强，与国际标准尺寸（ISO宽度5.4厘米，长度8.6厘米，厚度0.76毫米） 一致，卡的两面均为白色，并带有蓝色图案。卡的正面为持卡人的照片和相关信息，用于记录持卡人的信息。第四代身份证的正面是13位数字的身份证号码、姓名、姓氏、出生日期、房屋登记号、血统、发卡日期、有效期、发卡官员的签名，证件背面印有“国立行政厅国民身份证”字样并嵌入了磁条。

表113位身份证号码的具体含义表[3]

二、身份证制度下的泰国少数民族身份解析

泰国政府对于少数民族没有统一的定义。因此，泰国政府对“少数民族”的定义一直没有很清晰明确的统一表述，学术界关于少数民族的定义，政府会借鉴使用，但官方也有自己的定义。

泰国政府对“少数民族”的定义一般包括两个群体，分别是少数群体和土著民族。少数群体，泰国政府指的是非法移民进入泰国的人群。土著民族，泰国政府指代原著民，主要包括泰国的山地居民，如：克伦族、苗族、瑶族、拉祜族、傈僳族、阿卡族、拉瓦族、克钦族、黄叶族；居住在海边的莫肯族、摸克楞族和尤绕老窝族。泰国国立行政厅民事登记处对“少数民族”的定义是指通过不同方式非法滞留泰国且存在身份状态差异的17个主要群体。2001年，泰国国立行政厅民事管理处和内政部制作、注册、记录和签发了17种少数民族身份证。

2006 年以前，泰国少数民族身份证用不同的颜色表示不同的民族群体，2006年，行政厅把所有颜色卡片更改为两侧粉红色的新卡，并重新定义为“没有泰国国籍的人士的身份证件”，但是每个人的姓名，识别号码和标记的数字保持不变。这些身份证件不享有与泰国公民相同的权利也不能成为泰国公民，除非通过申请取得泰国国籍之后，才能和泰国公民享受同等的福利。取得泰国国籍意味着能够享有该国公民的所有权利和权益，受到所有法律的保护。其中，取得泰国国籍是登记土地所有权必需的条件，因此，无国籍少数山民特别期盼能取得泰国国籍。目前泰国以泰人为主的公民身份证统一为蓝色，与“没有泰国国籍的人士的身份证”颜色不同，而那些所谓“没有泰国国籍的人士”大多却是泰国土著的少数民族。

三、从身份证差异看泰国少数民族政策

（一） 少数民族入籍政策

泰国山民大多从中国、老挝、缅甸、越南迁徙而来，一部分移居泰国已经数百年，一部分自20 世纪开始不断迁入。因为泰国山民居住地相对偏远、隔绝，在20世纪50年代前，大多数泰国山民村庄没有得到政府的有效管辖。1956年泰国第一次全国人口普查将泰国山民排除在外，因此他们成为了泰国的无国籍少数民族。

1965 年泰国《国籍法》允许出生在泰国境内的泰国山民获得公民资格，但要求父母双方均为泰国公民，政府制定了一系列政策对泰国山民进行注册登记，提供其成为泰国公民的机会，要求他们忠于国王、国家和遵守有关法律。1969至1970 年泰国进行了第一次泰国山民普查，在16个府普查了近12万人，1974年内政部将“山民”一词改为“泰国山民”，并制定了关于无国籍泰国山民获得泰国国籍的规定，但很多泰国山民无法证明在泰国生活的时间，因此被认为是非法移民。1985 至1988年的第二次泰国山民普查涵盖了18个府的近58万人，登记了很多泰国山民。此次人口普查，泰国政府承认很少一部分泰国山民是缅裔的身份，并把这群缅裔划分为外国人。此次调查后，政府开始发放泰国山民住户登记证和泰国山民身份证（通常称为蓝卡），突出强调其身份是居住在高地的泰国山民和其他少数民族。1999年，泰国开展了最全面的泰国山民调查，涉及近87.4万人，其中49.6万被登记为泰国公民，剩余的37.8万被划分成其他不同的群体。1999年开展泰国山民调查以来，泰国采取了更多的措施改善泰国山民的无国籍状况，2000年8月宣布所有在泰国出生、父母在1985年10月4日前进入泰国的泰国山民儿童有资格成为公民，这些父母可得到合法的移民身份。2005年1月，政府为解决无国籍人士、不确定身份的移民、无泰国国籍人士的身份问题，实施了“解决法律地位和权利问题的战略行动”，确保所有在泰国居住的人员都有适当的识别文件。该战略同样适用于无国籍泰国山民和其他少数民族，使得这两类群体能够更好地解决身份问题。2008 年泰国政府对《国籍法》和《民事登记法》进行再次修订，新国籍法承认在泰国非泰籍公民家庭中，出生于1992年2月26日之前的人员为泰国公民，此日期后出生的无国籍人员则需根据具体情况向泰政府提出成为泰国公民的申请。新民事登记法允许所有在泰国出生的孩子无论其父母身份合法与否，都可进行登记并获得出生证明，这对减少少数民族无国籍儿童数量是个重大突破。

（二） 少数民族医疗保险政策

泰国的医疗保险分为3类：公务员医疗福利计划、社会医疗保险制度和全民医疗保险（即“30铢计划”）。“30铢计划”覆盖人群是不包括已参与公务员医疗福利计划和社会医疗保险的人民。2001年1 月，实施“30铢治百病”的政策向国民承诺建立全民医疗保险制度，简称“30铢计划”。2002年泰国政府在全国范围内实施“30铢计划”，该计划实施后，2002年泰国人的健康保险参保率高达97%。2011 年参保率达到99.5%，但参保人群仅计算了拥有泰国国籍的人口，不包括没有泰国国籍的少数民族人群。

2010 年泰国政府批准设立关于非公民人群的健康基金，非公民包括正在证明法律身份者的少数民族和非法入境泰国的外籍劳工。2010年3月23日设立关于法律身份有争议人群的健康基金，用于保障正在证明其个人身份者、有资格成为永久居民和永久居住的外国人的健康保险。该健康保险共涉及457409人，人均预算为每年2067泰铢。该基金相当于与“30铢计划”平行的基金，由公共卫生部主管，法律身份有争议人群的基金几乎可以与全民健康保险基金相提并论。非法入境泰国的外籍劳工基金于2013年设立，该基金只针对从缅甸、老挝和柬埔寨这3个邻国非法入境的劳工，参保者必须每年支付1300泰铢的医疗保险，体检600泰铢，共计1900泰铢的费用。该基金相当于合法入境泰国的外籍劳工社会医疗保险基金。

非公民的两个健康保险基金将覆盖面扩大到所有没有国籍的边缘化人群。虽然泰国有两个非公民的健康保险基金，但是非公民仍然很少去使用，因为大多数无国籍人员居住在偏远地区，地理因素限制了使用该基金的机会。由于基金运行状况不佳，支出费用范围受到限制。虽然有权享受医疗费用的免费治疗，但基金并不能保障治疗期间除医疗费用之外的其他支出。

（三） 少数民族教育政策

泰国教育部认为，每个人都应该有机会接受发展个人和改善生活的教育，学习泰语和传统文化，做一个好公民。泰国政府于1992年1月28日通过决议，批准教育部为没有民事登记证明或没有泰国国籍的儿童提供教育。在不限制种族和语言的情况下，接纳无身份证明或无国籍的儿童，在录取和颁发教育证明的所有方面都与泰国国籍人员享受同等待遇。

2009 年，根据政府政策，将免费教育从最初的12 年扩大到15年。15年免费教育涵盖了从幼儿园到高中的所有课程，包括全国所有公立和私立的职业教育。教育提高了管理效率，弱势群体实现了教育机会的平等和公正。在这项15年免费教育政策中，学生的学费、课本费、文具费、校服费和课外活动费（包括野营、军训电脑课等） 5项费用由政府支付。无国籍的学生跟泰国的学生有同等的权利接受教育及享受15年免费教育。清迈大学政治学与公共管理学院喇维依丸·帕撒曼博士关于实行15年免费教育政策的研究结果显示：清迈1 区小学教育办公室共有92所学校，无国籍儿童进入60所学校，总共有4007名无国籍学生，并获得教育方面的公共服务在各方面与泰族儿童相同、平等。

研究结果显示，少数民族有同等机会接受教育，但接受高等教育对少数民族来说仍然困难。虽然1996年开始提供教育贷款，且于1998国家制定了教育贷款基金法，但是少数民族没有机会享受这个待遇。因《教育贷款基金法》第41条规定，符合申请贷款补助的学生的资格必须持有泰国国籍，这让很多无国籍少数民族学生没办法进入高等学校学习。

四、少数民族入籍后的发展

（一） 社会文化层面

20 世纪50年代以来，泰国政府针对山地居民所采取的主要措施是提高他们的经济收人和增加社会福利，使他们在生活上能达到和平地泰国人一样的生活水准，并且这项旨在增加山地居民经济收入的帮助，都以同化山地居民的政策为主要目的。通过政府的工作，少数民族的社会文化渐渐城市化，能接受高等教育。政府持续制定少数民族的发展政策，减少山地居民继续破坏森林，停止种植罂粟，停止破坏森林和水源的游耕游种行为。由于少数民族的社会文化跟山地自然环境密不可分，这些政策反而造成了少数民族被歧视和排斥，使得少数民族不敢显示自己少数民族的身份，对自己的文化产生自卑，认为自己的文化是落后的，导致少数民族的文化遭遇危机。同时因人口增长和城市化进程，身份未获得认可的少数民族地区出现了诸如毒品犯罪、人口贩运和其他社会问题。

泰国政府实施第七个国家经济和社会发展计划期间（1992—1996年），实施改善影响国家安全问题的政策和决议。关于山地居民的发展工作主要是深入山地居民常住地、调查并确定山地居民个人法律身份、发展山地经济、保护弱势群体、保护自然资源和环境、解决毒品问题。国家成立“解决山地部落和毒品种植的国家安全问题委员会”，由国家安全委员会办公室作为运营中心，并与民众救助厅、林业厅、土地开发厅、麻醉品办公室和第三军区合作执行。1993年3月23日，政府决议对高地社区基线进行调查，作为制定国家和地方“总体计划”的支撑。这期间泰国少数民族问题得到较快解决。

2002 年，泰国针对官僚主义现象进行改革，使得泰国少数民族的发展和管理工作发生了变化，重要的发展项目与普通发展项目合并实施，使得管理操作变得不够清晰，少数民族的特定问题得不到解决。泰国并没有专门为保障少数民族权益制定的法律，但联合国制定的国际条约《联合国土著人民权利宣言》 《关于管理一切形式种族歧视的国际公约》 等，在泰国发挥了积极作用。根据国际法原则，联合国公约和宣言对每个联合国成员国都具有约束力，泰国同样遵循联合国的人权保护和促进的相关宣言和公约。因此，泰国少数民族根据2007年《联合国土著人民权利宣言》团结起来，呼吁解决他们的国籍、法律身份地位、吸毒成瘾、失去土地、文化遭遇危机等问题。

在少数民族的呼吁下，2010年6月2日，泰国政府同意恢复居住在海边的少数民族生活方式的政策、方针。2010年8月3日，泰国政府制定关于恢复克伦族生活方式的政策准则。目前泰国少数民族正在推动土著民族法的立法工作，但是仍未获得国家的批准。

（二） 政治参与层面

在政治领域，泰国主体民族占据着领导地位。目前少数民族开始意识到在政治方面应享有的权利，开始慢慢参与到泰国的政治生活之中。他们使用自己的选举权，并报名进入到相关行政岗位，这些行政岗位包括普通行政职员以及其他重要岗位，如村庄的村长、区或地方行政官员、镇行政机关和众议院议员。根据欧噶·玛撒吉安、纳塔武·萨乌巴坦《山区部落民族的正式领导进程和地方政治参与现状——甘烹碧府空兰县空南莱镇少数民族案例研究》显示，少数民族都有权参与政治，但是政治核心的众议院议员还是非常少见。

2018 年，在未来前进党的带领下，少数民族参与到众议院的议员人数开始增多。新未来前进党虽然成立的时间很短，但是在泰国政坛产生了巨大的影响，为泰国政治开启新纪元，将劳工、LGBT、种族和残疾人的群体代表带到议会。未来前进党有一个种族网络工作组，种族代表议员包括清莱府的拉祜族和拉瓦族，清莱府、清迈、湄宏顺府、来兴府、乌泰他尼的克伦族、来兴府的苗族和泰雅伊族。2020年10月8日，在清莱府直辖县，由清莱的700多个民族代表组织会议，宣布即将成立民族力量党，后称为“泰国民族党”，民族党的8名副领导人来自阿卡、苗族、克伦族、瑶族和拉祜族等民族，其中一些人是纯朴的平地泰族人。然而，因条件不符合规定，泰国民族党成立不到两年便被解散。

目前，虽然有个别少数民族代表积极参与泰国基层的政治生活，但总体而言，少数民族群体仍较少参与政治，对政府缺乏信任，不履行投票权。例如来兴府的两个苗族村共有约600户居民，大约3000人，但没有一个人行使投票权利。

（三） 经济发展层面

泰国政府实施国民经济和社会发展计划，专注于发展农村地区，少数民族的土地用途随之发生变化，影响到少数民族的经济发展。国家颁布的社区森林法、野生动物保护法和国家公园法的规定，让少数民族可使用的土地面积变少，因此农作物的产量减少，这些法律的颁布影响了少数民族的传统劳作方式，制约了少数民族生活水平的提高。

泰国的土地法律和政策遵循保护土地的原则，但因涉及少数民族生活和谋生的土地和生活海域，因此对少数民族的生活造成相当大的影响。在严格实施土地法的保护区对少数民族生活影响最大，如：马尼居民的食物来源于班萨山脉的野生动物保护区，野生动物保护法的实施对马尼居民造成了严重影响；帕府和难府地区之间的黄叶族的季节性食物采摘受到保护区扩大的压力，因此黄叶族的生活受到很大影响；兵苏、武母辟没有土地使用权不能种植玉米、甘蔗和木薯，因此对他们的生活造成影响；莫肯族通过深海捕鱼维持生活，但海洋资源保护政策影响了莫肯族的生活，莫肯族渔民不得不在更大的渔船上打工；不断发展旅游业对三个土著渔民群体莫肯、摸克楞族和尤绕老窝族产生了相当大的影响，许多渔民不得不调整收入预期以适应季节性工作所雇佣工人的福利待遇，工人遇到停工时甚至会没有经济来源。来兴府的两个苗族村，进行耕种的土地和其他原本使用的土地被划为保护区，因此对他们的生活产生影响。少数民族地区交通发展滞后、不通电等原因都制约了当地的经济发展。许多少数民族使用的土地和住所位于受保护的国家森林中，因此少数民族不能开发土地资源。

五、泰国实施差异性身份证制度的基本逻辑及其产生的负面影响

（一） 身份证制度是近现代国家建构与社会治理的需要

近现代以来，西方关于民族国家建构的理念逐渐进入东南亚地区，泰国正是在这一时期通过模仿西方的一套模式，逐步将泰国建构为一个“民族国家”。斯科特指出：“欧洲早期的现代国家似乎都在努力将那些‘社会象形文字’加以理性化和标准化，从而使之成为更清晰、更便于管理的形式。社会简单化不仅导入了更精细的税收和兵役制度，而且极大地增强了国家的能力。”泰国身份证制度的出现，正是近现代民族国家建构过程中，一项出于对于人口精细化管理需要而实施的国民身份识别制度。

从1914年泰国地方行政法开始规定“各县、司、局要为县内人民办理跨县经商身份证明文件”，1943 年泰国《身份证法1943》 颁布，1962年身份证法规定所有泰国人民必须持有国民身份证，到目前的第五代身份证制度，都是泰国政府逐步完善国家社会治理的措施和手段之一。显然，要强化国家社会治理就必须完成对国民的清晰登记，进而确定国民身份。这不仅是近现代国家建构的需要，更是国家社会治理的需要。不过以泰国经验而言，它实施的是一种渐进的差异化的国民身份证制度。

（二） 先主体后少数是泰族优先的政策体现

泰国居住着多达61个少数民族，对这些群体没有统一的身份定义，学术界的定义较为明确，官方对这些群体的身份定义则比较混乱。政府有关少数民族的报告中未能清楚定义他们的身份，有时表述为土著泰国少数民族，有时表述为后来迁徙入境的少数民族，由此可见法律上的少数民族用词不同，反映出政府对少数民族不同阶段的认知和政策导向不同。

从泰国身份证实践的过程看，开始只是对泰国主体民族泰人进行登记发证，少数民族被排除在外。后来，才逐渐将少数民族纳入。这种纳入是差异性的对待，从早期将世居的少数民族排除在泰国公民之外，到后来不得不将其差异化纳入的过程来看，表面上，泰国的身份证制度似乎是先主体后少数的步骤，实质上是泰族优先的大民族主义和所谓一个民族一个国家的思想使然。

从泰国规定全泰国人民必须拥有国民身份证后，偏远地区的少数民族仍被遗漏，引发了一系列少数民族身份确认问题。出于近现代国家建构以及国家安全需要，解决少数民族身份问题无法回避，因此泰国不得不开始落实少数民族国籍，但处理少数民族国籍问题的过程十分复杂，造成少数民族长时间处于无国籍状态，导致少数民族不能享受泰国社会的种种福利。1953年以来，泰国开始针对少数民族的发展制定相关政策。边境安全问题、毁林问题、轮耕、人口增长率下降等问题较为严峻，因此泰国政府首先解决的是山地少数民族的发展问题。政府加紧山民的身份登记工作，以使他们成为泰国公民，并竭力发展山民的社会经济，加快山地民族成为遵守泰国法律的公民和经济上能自食其力的群体。当然，通过泰国政府的努力，泰国少数民族的身份逐步得到确认，社会地位得到提高，经济得到发展，社会福利得到增加，教育层次等方面也有所发展。无国籍的少数民族可以接受教育和享受医疗服务，并且少数民族慢慢参与到各个层级的政治活动中。

（三） 差异化身份证制度导致诸多事实上的不平等

虽然政府管理少数民族的政策不断发展变化，但泰国主体民族对少数民族依然带有偏见，对少数民族有所排斥和不接纳，这使得少数民族往往不敢显示自己的身份，以至于逐渐被泰族同化或者疏离了自己的文化，进而导致少数民族语言与文化的认同危机。同时，少数民族因为国籍问题解决迟缓而减少了参与政治活动的机会，少数民族的权益未能得到充分的保障。目前，为提升民族的社会地位以及发展经济，少数民族对参与国家政治的愿望有所增强，少数民族共同呼吁希望政府能通过一部土著民族法。泰国少数民族虽然不断推动土著民族法的制定，但该草案存在诸多问题。泰国法政大学社会学与人类学学院的于迪·木达威济先生对土著民族法的草案发表评论，认为该政策的民族群体定义不明确，土著民族法中关于“民族”的表述使用“少数民族”和“土著民族”两个词，这两个词不同的涵义使土著民族法中的群体概念产生理解的混乱。导致少数民族在泰国社会各个领域的不公正对待或者不充分参与的原因，毫无疑问都与泰国社会差异化身份证制度密切相关，而其背后隐含的是其民族政策制定的基本理念。

六、结语

泰国是东南亚各国中西化较早较为全面的国家，因此在其近现代国家化的过程中，通过学习和模仿西方经验形成了一套自己的多民族社会治理的理念和办法。但是，从去“暹罗”到立“泰国”的泰国近现代国家化过程看，其对外充满着“泛泰主义”的意识，对内处处彰显着“大泰主义”的思想和实践，因此，其差异性身份证制度及其相关政策实践有其自洽的历史逻辑。毫无疑问，泰国的差异性身份证制度实践及其经验对于其自身具有重要反思价值，而且其发展本身已经表现出“反思性监控”的行动逻辑，这一点对于他者也具有重要的参考意义。