中国共产党西部大开发重大举措研究

杨 旭 何山河 黎 岩

（1. 贵州民族大学，贵州·贵阳 550025；2. 中央民族大学，北京 100081）

2020 年，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出：“强化举措推进西部大开发形成新格局，是党中央、国务院从全局出发，顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。”当前，西部大开发已进入加速发展阶段，西部地区也呈现出区域经济可持续性更加突出、社会空间开放性愈加彰显、区域规划逐渐立体化、生态效益考量比重不断增多等特征。因此，对西部大开发实施的背景、过程、成效及经验的梳理，对新时代西部区域形成新格局具有重要参考意义。

一、中国共产党西部大开发重大举措的提出背景

早在新世纪西部大开发战略实施之前，我国已在西部地区进行了两次开发。第一次西部开发在20 世纪50年代，新中国成立不久便面临东西部区域经济社会发展不平衡的历史遗留问题。据1952 年的统计，广东、福建、浙江、江苏、山东、河北、辽宁、上海、天津、北京等沿海“七省三市”的工业总产值约占全国的73%，钢铁工业80%在沿海地区，而西部地区几乎没有重工业基础。国家通过实施第一个五年计划，初步改变了西部地区的产业结构，结束了西部地区没有工业的历史。第二次西部开发是20世纪60至70年代的“三线建设”，西部地区兴建了一批工业基地并初步形成了铁路交通格局，带动了攀枝花、六盘水、十堰等一批新兴城市的崛起。虽然这两次西部开发都对西部地区的产业发展产生了作用，但由于依靠的是计划体制下的投资转移，这两次开发对西部地区的发展影响有限。

改革开放以后，东部沿海地区依托良好的发展基础和国家政策支持，率先发展起来。而西部地区受制于发展环境，与东部地区的发展差距逐渐拉大。因此，缩小区域发展差距，促进东西部各族人民共同富裕便成为亟待解决的重大问题。1978 年以后，邓小平同志通过对武汉、深圳、厦门、上海等地的大量考察，首次将自己对沿海和内地间的区域关系思考概括为“两个大局”。而在1992年的南巡讲话中，邓小平同志进一步指出有条件的地方先发展起来，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕的构想。随后，社会主义市场体制确立，国民经济实现了蓬勃发展。基于此，1999年中央提出实施西部大开发战略。

20 世纪末，我国经济总量已经达到相当规模，比较完整的工业体系和国民经济体系已建立，为新世纪西部大开发的实施创造了物质条件：“二十多年的改革开放和发展，使我国的生产力水平迈上了一个大台阶……社会主义市场经济体制初步建立……全方位对外开放格局基本形成，开放型经济迅速发展，对外经济关系发生了重大变化。我们已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体上达到了小康水平，开始实施第三步战略部署。”

二、中国共产党西部大开发重大举措的实施过程

根据中央部署，西部大开发战略分为奠定基础阶段（2001-2010年）、加速发展阶段（2010-2030 年） 和全面推进现代化阶段（2031-2050年）。

（一） 奠定基础阶段（2001-2010年）

在奠定基础阶段，西部大开发的建设重点主要是夯实发展基础。为此，党和国家不断出台各类政策文件，为西部大开发提供了政策保障。2000 年，中央提出要加快西部地区改革和扩大对内对外开放步伐，并提出到21世纪中叶建成新西部的目标。在政策上，综合了相关主管部门的意见，研究决定了相关政策细则和实施举措。之后，相继印发了《“十五”西部开发总体规划》 （2002年）、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》 （2004年）、《2005年西部开发工作要点》（2005年）、《关于加强东西互动 深入推进西部大开发的意见》 （2007年） 等文件，批复了《西部大开发“十一五”规划》 （2007年），从整体上阐述了西部大开发的任务、目的、原则和措施。

在实践方面，生态环境保护、基础设施建设、产业结构优化、重点区域规划、科教文卫发展等内容成为这一阶段的靶点，各类举措均以改善西部地区的发展条件为内容。基于此，党和国家在西部地区建设了大批基础性工程项目，如天然林资源保护工程（2000年）、都江堰紫坪铺水利枢纽工程和青藏铁路（2001年）、西气东输工程（2002年）、实施《退耕还林条例》 （2003年）、溪洛渡电站（2005年）、成都至都江堰铁路（2008年），等等。2008年以后，西部大开发战略逐渐从早期的宏观政策性规划向具体的区域性规划过渡，如2009 年国务院正式批准《关中-天水经济区发展规划》、2010年国务院批复我国内陆第一个国家级开发开放新区重庆两江新区等规划便反映了这种变化，这也意味着西部大开发战略逐步进入新阶段。

（二） 加速发展阶段（2010-2030年）

“区域之间在资金、信息、技术、劳务、商品等方面的联系、交流与渗透，是形成区域经济联系的主要动因。”进入加速发展阶段以后，西部大开发更加强调区域联动转型：一方面，西部地区已具备一定基础，各类大型工程项目在保障西部经济社会发展的同时，也激活了当地的产能；另一方面，西部地区更加注重深化开放，以创新、协调、绿色、开放、共享为内容的发展实践举措不断推陈出新，以省域联动为主要形式、以供需结构改革为内容、以东西部市场互通为驱动的新西部正在形成。随着西部地区开放格局的深入推进，逐渐形成了成渝地区、关中-天水地区、广西北部湾地区、呼（和浩特） 包（头） 银（川）榆（林）、新疆天山北坡、兰（州） 西（宁） 格（尔木）、陕甘宁、滇中、黔中、宁夏沿黄地区等新兴经济区，西部地区与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区的一体化进程也随之加快。

如果说新世纪头10年西部大开发的重点是改善西部地区发展条件的话，那么，加速发展阶段的西部大开发既注重区域差距的缩小，更注重西部各省区间的协作。随着我国成为世界第二大经济体，西部地区迫切需要加快沿边区域开放、促进各类生产要素流通、激发西部地区发展活力。2014 年，我国经济进入新常态，但西部地区发展中的不平衡、不协调、不可持续、产业创新能力不足、农业基础薄弱、城乡差距较大等问题依然存在。因此，培育区域经济实力，推进西部各地的开放进程成为西部大开发的突破点，如国务院对贵州提出按照“黔中带动、黔北提升、两翼跨越、协调推进”的原则，构建区域协调发展新格局；2012年9月，宁夏设立内陆开放型经济实验区，这是内陆地区第一个对外开放试验区，也是全国首个以省域为单位的内陆试验区；2014年，国务院批复陕西设立西咸新区、批复贵州成立贵安新区；2016年8月，国务院发布同意设立贵州内陆开放型经济试验区的批复。

此外，西部地区还通过“一带一路”加强与世界各国的互动。2013年以来，“一带一路”的提出进一步提升了西部地区在空间、产业、资源等方面的价值，西部地区逐渐成为世界经济发展的新兴增长极。在此背景下，国家相继出台各类规划支持西部各地融入“一带一路”经济圈，如《西部大开发“十三五”规划》 （2017年） 提出促进西部大开发与“一带一路”建设、长江经济带发展紧密衔接、相互支撑，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局；2018年，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出以西部、东北、中部、东部4大板块为基础，促进区域间相互融通补充的战略设计；2019年， 《西部陆海新通道总体规划》提出“加快西部陆海新通道建设，对于充分发挥西部地区连接‘一带’和‘一路’的纽带作用，深化陆海双向开放，强化措施推进西部大开发形成新格局，推动区域经济高质量发展，具有重大现实意义和深远历史意义”；2020年， 《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》出台，要求积极参与和融入“一带一路”建设、强化开放大通道建设、构建内陆多层次开放平台、加快沿边地区开放发展、发展高水平开放型经济、拓展区际互动合作，明确提出支持新疆、重庆、四川、陕西、甘肃、贵州、青海、内蒙古、云南等省区市的联动发展。之后，各省区也相继出台了各自的实施办法，如内蒙古出台《内蒙古自治区党委自治区人民政府关于新时代推进西部大开发形成新格局的实施意见》；甘肃出台《中共甘肃省委甘肃省人民政府贯彻落实中央关于新时代推进西部大开发形成新格局决策部署的实施意见》；云南出台《中共云南省委云南省人民政府关于新时代推进西部大开发形成新格局的实施意见》；广西、青海、新疆等省区也分别制定了相应的方案和措施。而在2022年，国务院再次针对贵州出台《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》。可见，加速发展阶段的西部大开发更加强调各省区的产业结构优化和区域的对外开放，通过加强区域互通合作，切实解决区域内部发展的不平衡、不协调、不可持续问题。

总之，从新世纪初期的奠定基础到当前的加速发展，西部大开发的内容愈加立体化。当前，我国正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，推进西部新格局，积极融入“一带一路”经济圈，加快区域空间整合和产业模式转型，是新时代西部大开发形成新格局的题中之义。

三、中国共产党西部大开发重大举措的实施成效

西部大开发的实施改善了西部地区的硬件环境，各民族广泛交往、全面交流、深度交融的关系格局进一步形成，经济条件和发展环境不断改善，为西部地区的后续发力创造了良好的条件。

（一） 基础建设不断完善

西部地区发展环境的复杂性决定了硬件建设相对东部地区需要更多的人力、物力、财力。因此，西部地区的经济发展必先加强基础设施建设。相关研究显示：西部大开发以来，由于基础设施建设的投入与逐步完善，西部地区的经济也形成了飞跃式增长。2000年后，青藏铁路、西气东输以及各类水利基础设施和能源项目工程的建设对东西部区域社会产生了深远影响：青藏铁路增强了青藏高原的可进入性，增强了西藏、青海与内陆地区的空间联动和资源互通，在打破区位封闭的同时，改善了当地各族人民的生活；西气东输的建成，加速了东西部地区由煤炭向天然气的产能转换升级，盘活了西部地区的能源产业，缓解了东部沿海地区的资源压力，推动了我国的能源革命；各类水利枢纽、水资源工程、专项水利工程、网络工程等项目，奠定了东西部各民族在经济增长、生态环保、社会民生等方面的基础。

（二） 经济增长稳步推进

进入新世纪以后，随着西部大开发战略的推进，经济产业结构不断调整。一方面，由于东西部市场化的加速，西部地区大、中、小城市的圈层结构以及城乡关系也在政策导向和经济发展的作用下不断调整；另一方面，各类资源要素的流通以及新兴产业的崛起又加速了区域增长极的形成，西部地区的经济增长水平逐渐提升，如贵州将大扶贫、大数据、大生态作为3大战略行动，地区生产总值从1999年的907亿元增长到2019年的16769.34亿元，20年间增长了15862.34亿元。在西部大开发实施的过程中，经济增长促进了产业模式和营商环境的升级，加快了西部地区的人力资本聚集。其中，西南地区凭借较高的经济水平与良好的资源禀赋实现了发展，西北地区通过教育资源的倾斜与医疗水平的提升实现了发展。在经济生产总值方面，西部地区2000年为16655亿元，而2021 年则达到239710亿元。各种迹象表明，西部大开发在促进西部区域经济社会发展方面是有效的。

（三） 生态环境恢复良好

生态质量关系中华民族的长远未来，是中华民族伟大复兴的生态保障。鉴于20世纪我国早期工业化对自然生态造成的影响，西部大开发将生态环境保护作为基础和重点，通过政策宣传、封山育林、退耕还林还草、湿地修复、石漠化治理等措施，将生态文明建设落到实处，将“绿水青山就是金山银山”作为统领，形成“生态+经济”“生态+政治”“生态+文化”“生态+社会”的发展机制，创新性地走出了中国特色的生态文明之路，在丰富了产业内涵的同时也增强了产业发展的可持续能力。以贵州为例，作为西部地区第一个入选首批国家生态文明试验区的省份，贵州在西部大开发之初就将生态环境保护和治理作为重点，通过在全国率先出台首个省级层面的生态文明地方性法规、全国首个省级层面的生态环境损害赔偿磋商的规范性文件等举措，有效改善了贵州生态环境质量。从贵州生态文明建设的成效来看，2021 年全省森林覆盖率达62.12%，全省98.69%的石漠化地区得到有效治理，9个中心城市空气质量优良天数占比98%，主要河流出境断面水质优良率达100%。

（四） 区域开放持续深入

西部大开发以来，西部地区的社会发展水平不断提升，区位空间逐步从边缘向中心转型，在资源流通和场域互嵌中不断促使区域间形成点、线、面、体的地缘网络空间。值得注意的是，在西部大开发进程中，“一带一路”战略在空间布局上打破了西部地区传统的内向型发展模式，建设联通“一带一路”邻国及国内沿线省、区、市，实施内外双循环的市场体系，形成东西联动发展的新局面。在区域内联外通的作用下，西部地区战略重要性愈发彰显，边缘封闭的区位劣势逐步改善，各省、区、市积极融入“一带一路”经济圈，西部地区的地缘新格局进一步形成。

（五） 民族关系持续深化

西部地区民族众多，且西部边疆地区与邻国民族在生产生活方面的交往又增加了区域发展的复杂性。在资源方面，西部民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区、贫困地区，各类资源的发掘利用和民生问题的解决对于提高各民族的生产生活质量，满足各族人民的获得感、幸福感、安全感，推进各民族地区繁荣发展，铸牢中华民族共同体意识具有重要价值。早在“一五”计划时期，毛泽东同志在《论十大关系》中就曾对我国东西部地区的民族关系有过深刻论述：“我们说中国地大物博，人口众多，实际上是汉族‘人口众多’，少数民族‘地大物博’……我们必须搞好汉族和少数民族的关系，巩固各民族的团结，来共同努力于建设伟大的社会主义祖国。”随着新世纪以来西部大开发战略的实施，西部地区各族人民的生产生活水平较之过去有了明显的提高，为各民族的交往交流交融创造了条件，各民族原有生活空间不断变动，城乡一体化建设加快了城乡人口互动。数据显示：1999年，我国城镇人口43748 万人、农村人口82038万人，而在2019年，城镇人口84843万人，农村人口55162万人。20年间，我国城镇人口增加了41095万人，农村人口减少26876 万人。目前，东西部各民族已进入跨区域大流动的活跃期，区域间的空间格局、人口构成、民族分布等也随之出现新特点，区域耦合程度逐渐增强，在经济生计方式、文化交往互动、区域发展共享、社会空间互通等方面的联系持续深化。

四、中国共产党西部大开发重大举措的实施经验

当前，西部大开发战略正处于加速发展阶段，西部地区发展不平衡不充分问题依然突出。经济新常态与发展新形势要求西部地区深入推进改革开放的力度，在推进新时代西部大开发形成新格局的过程中鉴往知来，继续前行。

（一） 西部大开发是中华民族伟大复兴的重要国家战略

全球化时代，我国与世界的联系愈加紧密，国内区域的协调发展和区域发展水平成为我国参与世界经济的重要前提，坚持走独立自主的和平发展之路是全球化背景下中华民族伟大复兴的关键。20 世纪末，正值我国人均国民生产总值达到小康之际，同时，受亚洲金融危机以及世界经济结构调整的影响，无论是国内市场还是国际市场都面临如何有效激活需求，推进市场深入发展的问题。通过西部大开发战略，我国东、中、西部区域的发展不平衡问题得到了改善，保持了国内市场的稳定。事实证明，任何一个现代国家的崛起都离不开区域规划、资源整合、制度保障等方面的协调统筹。党和国家对西部地区的战略设计，改变了西部地区的地缘劣势，西部地区发展成效显著，东西部区域市场的协同性和耦合性进一步增强，为我国在风云变幻的国际环境中和平崛起以及中华民族的伟大复兴创造了条件。

（二） 西部大开发是我国民族发展、社会稳定、国家安全的战略举措

当前，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，西部少数民族和民族地区的发展质量关系到西部地区的社会稳定和民生诉求。西部地区的发展不仅关系西部区域经济社会的现代化，更关系我国各族人民全面建成小康社会。截至2021年2 月，包括西部各省区在内的现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，消除了绝对贫困。贫困问题的解决增进了社会稳定，而随着国家对西部边疆地区的持续投入，作为内陆“桥头堡”的西部边疆地区与中心地区的市场联系不断增强，直接促进了边疆国防的巩固与建设。可见，西部大开发是我国践行国家安全的必要举措，推进西部边疆地区的军民融合发展有利于民族团结和促进西部产业发展，提升边疆各族人民的国家认同，巩固国防安全。总体来看，西部地区地理环境的复杂性和发展内容的多样性决定了我国区域的、民族的发展不平衡不充分问题必须做好统筹规划、合理布局、持续发力，而西部大开发也因此成为我国促进民族发展、巩固社会稳定、保障国家安全、提升抗风险能力的重要战略实践。

（三） 国家主导，东西合力，西部奋进是西部大开发的基本路径

西部大开发战略是我国和平崛起、中华民族伟大复兴的国家战略的重要组成部分，必须通过国家力量的统筹运作才能保障成效。我国西部地区地广人稀、资源富集、文化多元，且是连接欧亚大陆的桥梁，在地缘区位上具有重要的战略优势。在西部区域经济社会转型过程中，西部地区必须乘势而为，以国家战略为驱动引领，发挥东西部两翼驱动的优势，培育西部地区的“造血”机制。西部地区应坚持激活区域资源要素，发挥好市场和政府的作用，推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的纵深发展，将西部地区所形成的制造群聚集区域、物流走廊区域、生态涵养区域等建设成国内经济发展的战略支点，使西部地区不断从点、线、面等方面强化域内结构建设，在区域综合实力的培育中不断实现跨越发展。

（四） 对外对内开放，市场互通，生产要素流动是西部大开发的关键条件

西部地区的发展首要前提是市场空间的拓展，在实践新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程中，不断深化西部地区的开放格局，结合兴边富民、对口支援与“一带一路”等布局规划是建立健全西部市场体系的关键。西部地区长期处于边缘地带，开放程度不深，产业结构不合理且效率不高，资本积累速度缓慢，产业发展滞后。因此，扩大市场格局，持续推进商品、资金、技术、人员等生产要素的流通是西部地区形成发展新格局的关键。在理论上，西部大开发不仅是对改革开放东西部“两个大局”的体现，同时也是对中国特色社会主义道路的有力诠释；在实践中，以国家为主导的区域发展战略推动了东、中、西部区域互动与联通，使西部地区从边缘向中心转型。特别是进入新时代以后，我国大力推进陆海内外联动、东西双向互济的新格局，进一步释放西部地区的发展潜能。因此，以市场为引领，深化东西部地区的互通与协作，积极融入“一带一路”区域经济圈，打造西部地区产业集群，践行共商、共建、共享的发展机制是新时代我国深入推进西部地区开新局、闯新路、创新绩的关键之举。

（五） 基础设施建设和生态环境建设是西部大开发的重要目标

西部大开发战略环境建设可分为硬环境和软环境两个方面。其中，硬环境表现为各类基础设施的投入和建设。进入新世纪以来，以青藏铁路、西气东输、西电东送等大型项目工程为抓手，各地兴建了各种基础性工程项目，形成了区域、省、州（市）、县、乡、村的基建网络，这些项目在改善西部地区经济社会发展条件的同时，也加快了东西部的互联互通。而软环境则主要是以区域发展环境的提升为主，从2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》提出改善投资的软环境至今，中央一直将“促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调”作为西部地区软环境建设的重要内容。因为我国早期发展的前车之鉴，西部地区更加注重生态环境、营商环境、开放环境、创新环境的营建。今天，生态文明建设已成为我国国家发展的重要内容，将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，以创新、协调、绿色、开放、共享为导向，避免以牺牲环境为代价的破坏式开发，为新时代东西部区域协同发展的生态治理实践积累了宝贵经验。

（六） 优化政策组合是西部大开发战略实践的重要保障

西部大开发涉及东西部地区的协调发展问题，在实践中离不开各种政策的优化和组合。进入新世纪以来，西部地区以其巨大发展潜力和区位优势，成为我国区域协调发展的新兴增长极，但区域发展环境的复杂性决定了西部地区在持续推进发展格局的过程中必然还将面临各种风险和困境，这些问题的解决必须通过政策的优化和组合来实现。西部大开发战略实施伊始，国家计委、国家经贸委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、财政部、国土资源部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、文化部、国家林业局等多家部门便参与其中，各部门基于各自的专业职能出台了各类政策，这些政策相互耦合，对西部大开发形成了有力支撑，保障了西部大开发的实践。西部大开发的实践表明，以国家为主导的政策优化和组合是西部大开发战略持续推进的政策动力。

五、结语

西部大开发战略是我国进入新世纪以来的一项重要的历史性工程。回首西部大开发战略实施以来的举措经验，它改善了西部地区的发展环境，夯实了西部地区的发展基础，推进了东西部区域经济社会的耦合互嵌，为我国区域社会的发展和统一市场的建设创造了良好条件。新时代，东西部区域间还存在一定差距，发展的不平衡不充分问题依然不同程度存在，西部地区仍需以深入推进高质量发展为目标，强化地方、区域、国家的互动互促，不断推进西部大开发形成新格局、再创新佳绩，助力中华民族伟大复兴。