广州市海珠区城市更新全生命周期规划与管理实践

曾艳婷

（广州市城市更新规划设计研究院有限公司，广东广州 510000）

1 研究背景

1.1 新时期下国家城市更新行动的战略引领

《国土资源“十三五”规划纲要》提出，缩减全国新增建设用地总量，提高存量建设用地供地比重。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。城市更新作为新时期城市建设的重要手段，成为全面推进新型城镇化建设的重要着力点。

1.2 新形势下广州城市更新发展的自我审视

广州属于国家新型城镇化综合试点地区，是全国探索以城市更新推进新型城镇化建设的前沿地区，经过多年的更新实践，已积累形成一套较为成熟的实操经验。随着城市更新深入推进，原有更新运作体系瓶颈渐显，阻碍广州进一步推动城市高质量发展。

城市更新运作问题分析如图1所示。

图1 城市更新运作问题分析

1.3 新征程下海珠城市更新运作的创新探索

海珠区作为广州传统中心城区，面对增量空间有限、存量空间过剩的新格局，亟须通过城市更新在有限的空间内寻找新的增长点，肩负建设“数字广州”的重大使命。海珠区围绕城市更新全生命周期运作开展各项实践工作，积极探索城市更新全生命周期运作路径，旨在打通“前期谋划-中期实施-后期监管”的各个环节，对城市更新运作体系进行再优化、再提升、再突破，探索协同更新的发展路径，构建普适性城市更新运作体系，推动海珠城市更新高质量发展，为同类城市更新工作提供参考。

2 总体思路

2.1 工作思路

规划提出“体检评估、总体谋划、规划实施、监督管理、反馈建议”的工作思路，形成城市更新运作体系，推动海珠区高质量发展。

2.2 技术路线

规划分为“基础研判、上位指引、规划实施、维护总结”4个板块。

体检评估通过五维城市体检和双向资源评估搭建研究基础；总体谋划通过政策顶层设计和规划高位谋划构建引领体系；规划实施通过编制片区策划和项目实施方案提出空间对策；监督管理及反馈建议通过项目进度跟踪、技术指标把控、实施成效评估、政策转化建议建立保障机制。

总体技术路线如图2所示。

图2 总体技术路线

3 规划主要内容

3.1 体检评估：搭建研究基础

（1）开展城市体检，研判关键问题，提供基础支撑。重点从历史文化、功能业态、配套设施、环境品质、安全韧性5个维度开展海珠区五维体检，了解群众真实需求，精准查找城市建设和发展过程中的城市问题，围绕发展目标，提出治理对策，将体检结果应用至城市更新工作，明确城市更新方向和重点，为城市更新高质量发展的运作体系提供基础支撑。

（2）开展系统评估，摸清资源本底，搭建研究基础。通过构建一套更新资源评价体系，从潜力、价值两个维度，对九类要素、N项因子进行评估分析。按照潜力优先、价值辅助的原则，科学识别可更新的空间资源本底，明确更新区域和类型，搭建城市更新运作的研究基础。

3.2 总体谋划：构建引领体系

（1）加强顶层设计，实现有效指导。通过制定规范性文件和技术性文件，统一成本核算、基础数据调查、产业导入等各方面的技术标准和实施规范，构建海珠区城市更新高质量发展体系，有效指导城市更新工作推进。

（2）坚持高位谋划，构建规划体系，制定空间指引。依据《海珠区城市更新专项规划大纲》，构建规划统筹和计划管控两级规划管控体系。在规划统筹层面，按照分区施策、分类指导、分时推进的策略，明确更新目标，制定空间指引。在计划管理层面，制定年度滚动实施的计划清单，建立刚性传导落实的指标体系，明确各环节进度安排及各层级传导要点，实现更新项目清单化管理。

3.3 规划实施：提出空间对策

（1）实行片区统筹，引导协调发展，统筹公共事业。以小洲村为例，梳理周边要素，以区域视角统筹海珠湿地、生物岛及小洲村的功能定位，明确小洲村发展定位目标，引导三者间的错位发展，实现功能互补；统筹集交通、生态、历史、防灾等多项城市更新重点工作，编制水陆交通建设、河涌环境治理、历史文化保护、综合防灾减灾等内容。

（2）编制实施方案，强化精细设计，促进持续发展。对建筑进行精细化梳理盘整，实行留改拆并举策略，对建筑进行保护、整治、抽疏更新改造；探索多途径资金筹措方式，如利用留用地支持微更新改造，实现项目资金平衡，推动城市更新发展可持续发展。

3.4 监督管理、反馈建议：建立保障机制

（1）加强管理监督，建设智慧系统，支撑高效运作。通过搭建数据共享、系统互通、部门联动的城市更新数字管理平台，加强规划编制与审批管理、实施监督业务的衔接，打破规建管理数据和业务脱节的壁垒，实现更新项目多部门实时监督管理，支撑城市更新工作高效率运作，打造科学规划、高效建设和优质运营的智慧城市。

（2）建立反馈机制，辅助编制管理，形成有机闭环。建立动态反馈调整机制，及时了解公众需求，优化指标体系，补齐机制短板，实现辅助编制、服务管理、总结推广等功能，形成城市更新工作体系的闭环运作，推动城市更新工作高标准、高质量、高效率运作。

4 规划成果

海珠区全生命周期“1+1+1+N”成果如图3所示。

图3 海珠区全生命周期“1+1+1+N”成果

（1）1份体检报告：《海珠区2020年城市自体检报告》。从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个方面对城市发展状况展开评价，建立城市体检工作指标体系，设置8个专项51个指标。综合分析结果，输出四大城市病及五大城市问题诊断要点，提出六大治理政策、行动建议。

（2）1个智慧系统：《城市更新全生命周期资源管理及智能策划决策支持平台项目》。系统平台建设项目充分利用数据调查成果、实景三维模型数据、规划成果数据、更新业务数据、规划设计模型数据等多源数据成果，构建服务于城市更新业务需要的数据体系，覆盖了维和三维数据统一入库、业务知识模型可视化构建、城市更新空间BI及专题配置、城市更新全生命周期管理及实景三维城市更新智能化策划决策支持应用。

（3）1个专项规划：《海珠区城市更新专项规划大纲（2018—2035年）》。通过梳理海珠区城市更新资源制定城市更新发展战略及目标，明确策略分区，划定重点更新片区及项目，有序推动重点区域与关键领域的城市更新，支撑海珠区城市更新在中长期内实现科学、和谐发展。

（4）多个实践项目：《石溪片区策划方案》《五凤片区策划方案》和《南箕片区策划方案》等。石溪片区位于海珠湾西侧，是珠江后航道重要节点，辐射整个海珠湾区域。通过石溪片区策划方案研究实践，落实公共服务设施大升级，促进多个重点市政项目加快推进，实现片区产业的现代化升级以及生态环境提升。为海珠湾片区高端产业集聚区建设、海珠区珠江后航道区域大发展打下基础。五凤（沙溪、五村、泰宁村）片区位于海珠区五凤地铁站西部，地处中大创新谷重点功能区。片区统筹承建4个公益建设项目，分别为中学校园综合改造提升工程和3个小学校园综合改造提升工程。通过打造集合科研、商务、时尚休闲等功能于一体的产城融合引领区，成为海珠区西部经济生活圈“宜居宜商”的典范。南箕片区位于海珠区西南部的广纸片区，未来拟通过释放城市更新用地形成高规格创新产业载体，融入海珠创新湾融合创新的现代都市生态，打造高品质经济生活示范区。

5 创新与特色

5.1 围绕城市更新全生命周期，构建规建管一体化管理平台。

通过构建规建管一体化管理平台，打通规划、建设、管理的数据壁垒，改变各阶段管理脱节的状况，支持城市管理需求在规划、建设的落实，以一张蓝图绘到底、干到底、管到底，推动科学规划、高效建设和优质运营的智慧城市建设。

5.2 贯彻城市更新工作全流程，创新公众参与的方法和模式。

通过创新公众参与的方法和模式，改变公众象征性参与的情况，引导各主体参与城市更新工作的各环节，促成各主体社会联系的建立与发展共识的达成，制定符合多方愿景的规划方案，实现城市更新工作公众深度、有效参与。

5.3 坚持以政府为主导，推动城市发展由表及里的内涵更新。

在价值取向上更关注多方利益平衡，在更新空间上更关注多维空间塑造，在综合利益上更关注效益循环再生，实现城市发展由表及里的内涵更新。

6 实践成效

6.1 规划成效

规划批复累计2个旧村改造项目、6个旧厂改造项目、22个旧城改造项目。转换出台8个规范性文件、3个技术性文件，有效指导城市更新规划编制、实施操作、监督管理等各方面工作开展。

6.2 实施成效

九项重点工作中，三旧改造有序推进159宗。其中，老旧小区微改造项目123宗、旧厂改造项目16宗、旧村改造项目20宗。三园整治成功关停整治物流园17家，超额完成2019年、2020年市级下达任务。更新改造过程中，高度重视历史建筑和古树名木的保护，充分征求专家和群众的意见。

6.3 社会反响

实现美丽指数和幸福指数“双提升”，城市更新获得市民高度认可，为海珠区发展带来重大改变，市民的幸福感、获得感、安全感不断提升。

7 结语

广州市城市更新利用全生命周期更好地搭建宏观规划到实施管理的有效连接，为更好地落实城市规划愿景进行探索，日后将基于此理念逐步完善更多的机制、路径，打造全国可复制样本。