林地保护利用规划新旧比较

贾云飞，王春海

(1.黑龙江省林业和草原调查规划设计院牡丹江院，黑龙江 牡丹江 157009；2.东北林业大学，哈尔滨 150040)

0 引言

新一轮林地保护利用规划(以下简称“新林保”)是我国第二轮编制林地保护利用规划，与上一轮林地保护利用规划(以下简称“原林保”)相比，其编制背景、定位、指标和要求等诸多方面存在不同，正确认知“新林保”、掌握“新林保”编制关键点、吸取“原林保”经验教训至关重要。赫尚丽等[1]结合东川区国土空间规划，总结上一轮林地保护利用规划实施情况和成效，分析新形势下林地和森林保护管理新要求，剖析林地保护管理中存在的问题，编制新一轮林地保护利用规划文本，为云南省大规模开展新一轮规划编制探索出技术方法。于建军[2]对林地保护利用规划的预期指标、主要任务和重点工程项目落实情况进行全面监测，定期进行林地保护利用规划成效监测评估，进而对林地保护利用规划进行适当合理调整，达到了科学、合理保护利用林地的目的。吴昊[3]对我国林地治理体系与治理能力建设的逻辑体系进行研究，阐述林地治理理念和治理能力内容，探讨构建系统完备、科学规范、运行有效的林地治理体系，提出了完善林地治理体系与提升治理能力的对策。统筹协调林地保护与利用的关系，充分发挥森林的生态效益、经济效益和社会效益，为经济社会可持续发展奠定坚实基础，是贯彻落实习近平生态文明思想，实施山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理总体战略的具体行动。鉴于此，文中结合黑龙江省上一轮林地保护利用规划，对新一轮林地保护利用规划定位、技术基础、特点和编制关键环节等方面进行论述，阐述观点，提出意见，以期为新一轮林地保护利用规划的编制奠定良好基础。

1 新林地保护定位

1.1 林地保护利用规划定位

林地保护利用规划定位是引导林地保护利用规划的指南针，其可明晰林地保护利用规划的立足点，理清相关联事物的相互关系，锚定林地保护利用的方向[4]，既决定林地保护利用规划的起点和终点，也决定从起点到终点采取的措施[5]。一个清晰、正确的定位，能够使林地保护利用更切合实际，更符合国家大政方针，让林地保护利用规划实现最终目标[6-8]。林地保护利用规划编制首先要确定林地保护利用规划定位，明确林地保护利用方向，紧紧围绕林地保护利用规划定位开展工作，掌握尺度，把握深浅，明确编制方向，采取切实可行的措施实现规划目标[9]，明确林地保护利用规划定位对编制林地保护利用规划具有极其重要的意义[10-11]。

1.2 新林地保护在国土空间规划中的定位

“原林保”为新中国成立以来第一次编制，是一个独立的林地保护利用规划体系。当时，全国正处于多规并存的局面，各种规划相互独立，存在口径不一致、内容相互重叠和地方规划不稳定等现象。虽然“原林保”有一些不足，但在林地有效保护与合理利用方面发挥了积极作用，为林业发展做出了积极贡献，同时也为林地保护利用管理探索出一条新路，为“新林保”编制积累了宝贵经验。

2015年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确规定，“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，包括总体规划、详细规划和“相关专项规划”“相关专项规划”是指在特定区域(流域)、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是“涉及空间利用的专项规划”“涉及空间利用的某一领域专项规划”，如交通、能源、水利、农业、信息和市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护和林业草原等“专项规划”，可以看出林业规划是相关专项规划以及相关专项规划在国土空间规划中的位置。

2020年7月1日实施的《中华人民共和国森林法》第二十六条明确规定，“县级以上人民政府林业主管部门可以结合本地实际，编制林地保护利用等相关专项规划”。《森林法》首次明确提出编制林地保护利用规划，并明确定位林地保护利用规划是相关专项规划。

2020年10月30日，国家林业和草原局在《关于印发〈新一轮林地保护利用规划编制工作方案〉和〈新一轮林地保护利用规划编制技术方案〉的通知》中，明确“新一轮林地保护利用规划属国土空间规划中的专项规划”。

综上不难看出，“新林保”是国土空间规划中的相关专项规划，与“原林保”定位截然不同，“新林保”立足于全国统一的国土空间规划体系之中，融入大环境，在大环境下体现林业行业特点，而“原林保”不受其他规划约束，是独行的，处处体现着行业特点，同时也显现出缺陷。

1.3 新林地保护在林地保护利用中的定位

《新一轮林地保护利用规划编制技术方案》明确规定，“新林保” 是林地保护利用规划的政策和总纲，是明确林地管理边界、落实林地用途管制、实现林地科学管理、提高林地保护利用效率的重要依据。该规定从纲领性和基础性作用2个层面进行表述，比“原林保”是指导我国未来十年林地保护利用工作的纲领性文件，是优化林地结构、提高林地利用效益、实现林地科学管理的基础和落实林地用途管制的重要依据更加确切、具体[12]。

1.4 新林地保护上下位的定位

林地保护利用规划分为国家、省、县三级。“新林保”对三级林地保护利用规划定位为：国家级林地保护利用规划是全国林地保护利用的政策和总纲，侧重战略性；省级林地保护利用规划是落实上位规划的目标和战略，提出下位规划的控制与引导，侧重协调性；县级林地保护利用规划是本级政府对上级规划要求的细化落实，侧重操作性。“原林保”对三级林地保护利用规划定位为：国家林地保护利用规划是指导我国未来10年林地保护利用工作的纲领性文件；省级林地保护利用规划强化战略性和政策性，重点确定本行政区域林地保护利用的目标、指标、任务和政策措施；县级林地保护利用规划是划定林地范围，进行功能区划，突出空间性、结构性和操作性，制定林地保护利用的具体措施。

对比可知二者差异：一是清晰度不同，“新林保”对国家、省、县三级林地保护利用规划定位清晰，分别明确了战略性、协调性、操作性。二是作用不同，“新林保”对省、县级定位发生改变，省级2轮林保是截然不同的2种定位，“新林保”改变“原林保”定位，注重承上启下的作用；“新林保”对县级林地保护利用规划定位进行微调，更注重具体落实。三是系统性不同，“新林保”三级规划系统性更强，是一个自上而下的系统，充分体现落实国家级林地保护利用规划纲要战略，纵向传导，将国家目标一直分解落实到县级，落到实处。

1.5 新林地保护各级规划定位关系

“新林保”属国土空间规划中的专项规划，是林地保护利用规划的政策和总纲，是明确林地管理边界、落实林地用途管制、实现林地科学管理、提高林地保护利用效率的重要依据，具有战略性、协调性和约束性。

“新林保”基础是国土空间规划，国土空间规划对“新林保”具有指导约束作用。

国家、省、县三级林地保护利用规划，上位规划对下位规划具有指导约束性，下位规划应根据上位规划编制，层层落实林地保护利用各项目标、任务、措施和管理政策，如图1所示。

图1 “新林保”各级规划定位关系Fig.1 Relationship of new forest protection

2 新林地保护技术基础

2.1 技术标准体系

“新林保”采用国土空间规划技术标准体系，执行《国土空间调查、规划、用途管制 用地用海分类指南(试行)》林地分类标准(以下简称“新分类”)，该标准是全国统一的，各行各业同一个标准，不重不漏，而“原林保”林地分类标准(以下简称“原分类”)是全国林业行业标准，与当时的土地利用总体规划在林地概念上不同，采取各自表述的形式。

“新林保”采用的林地分类标准与“原林保”的差异，解决了原林地保护存在的问题。林地“新分类”与“原分类”比较情况如图2所示。由图2可知，①乔木林地不包括森林沼泽、城镇和村庄范围内的绿化林地、铁路和公路征地范围内的林地、河流和沟渠的护堤林地、果树林地，“原分类”乔灌林地流向情况如图3所示。②灌木林地不包括灌丛沼泽、城镇和村庄范围内的绿化林地、铁路和公路征地范围内的林地、河流和沟渠的护堤林地、经济灌木林地，以及覆盖度大于等于30%小于40%的灌木林地(“新分类”灌木林地为灌木覆盖度大于等于40%，“原分类”灌木林地为灌木覆盖度大于等于30%)，“原分类”乔灌林地流向情况如图3所示。③“原分类”林地已经不属于林地，按“新分类”划入相应地类。④补充林地不是现状林地，是非林地部分的地类，是根据《自然资源部 国家林业和草原局关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知》精神确定的林地外用于造林的土地。

图2 林地“新分类”与“原分类”比较Fig.2 Comparison of new forest classification and original forest classification

图3 “原分类”乔灌林地流向Fig.3 Flow direction diagram of the original classification of tree and shrub plantation

2.2 基础信息平台

新林地保护立足于以第三次全国国土调查数据为基础形成的全国统一的国土空间基础信息平台，获取国土空间基础信息平台的相关信息作为基础，开展“新林保”编制工作。特别是以全国国土空间规划“一张图”为底板，形成林地保护利用规划用图，实现全国统一平台、统一底图的要求。

新林地保护避免了原森林资源管理“一张图”的行业局限性以及多规并存产生的弊端。新林地保护森林资源管理“一张图”是全国“一张图”同一框架下的一部分、一个片段，是内容细化、具有林业特色的全国“一张图”片段。“新林保”以全国“一张图”为底版，形成林业行业“一张图”。

3 新林地保护特点

3.1 林地本源特点彰显

林地是森林的载体，是森林物质生产和生态服务的根基，是森林资源资产的重要组成部分。林业发展离不开林地，林地的含义十分重要，“新林保”体现了林地本源的特点。

“新林保”林地标准内涵根据林地现状和作用可分为以下5种情形：①成林林地，指乔木林地、灌木林地；②未达到成林林地，指疏林地、未成林地；③待恢复成林(森林更新)林地，指迹地，即火烧迹地、采伐迹地；④需造林林地，指补充林地；⑤直接为更新造林提供苗木的林地，指苗圃地。

从以上5种情形可知，这些地类均与培育森林息息相关，是培育森林不可舍弃的，符合《森林法》对森林的定义，充分体现了林地是用来培育森林这一林地原本特性。同时消除了一些人认为林地只要是林业经营单位经营的土地全为林地的错误认识；在实践中消除“原林保”分类中的辅助林业用地等地类，纯洁了林地，增强了对林地经营目的的专一性、针对性。

3.2 林地管理边界稳定

国土空间规划是全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划战略性，对空间发展作出的科学布局、战略性系统安排[13]。各类土地按照统一标准统一界定，界线明确、作用明确、发展方向明确。林地同其他地类一样，不仅现状林地在第三次全国国土调查时对林地进行落实，之后进行现地核实，而且补充林地是国家林业和草原局统一界定分省到县，落到实处，现地核实。所有林地均进行现地核实，边界清晰，管理范围准确，克服了“原林保”数据不切合实际、不准确、难操作的问题[14]。这些林地在规划期内保持长期稳定，只是对个别使用林地进行微调。因此对稳定的林地，明确了林地边界和范围，保障了生态建设和林业发展空间，为林地保护、利用、管理以及有效遏制林地流失的奠定了坚实基础[15]。

3.3 规划全覆盖林地

林地保护利用规划覆盖程度指林地纳入到规划内面积的多少，覆盖程度大小体现林地管理程度高低，纳入林地保护利用规划内的林地管理程度较高，反之则管理程度较低，甚至疏于管理。

“原林保”在黑龙江省基本是以林业经营单位界线为准，界线以内纳入到林地保护利用规划中，界线以外未纳入林地保护利用规划，所以出现林保内(林地在林地保护利用规划内简称林保内，以下同)和林保外(林地在林地保护利用规划外简称林保外，以下同)林地之说，大多为个体林和集体林。林保内林地全部纳入到森林资源管理“一张图”和相应数据库中，林保外林地则未纳入其中，既没有图，也没有数，管理部门不掌握，同时出现一些在林保内造林的经营者，申请调出林保，达到不受监管、满足自己利益的目的。在林业基层单位，不少人认为林地保护利用规划确定林地界线仅为图上的一条线，这条线只是图上区分林保内、林保外的作用，是可以移动的，是可以调出的，造成了对林地保护利用规划的误解。

“新林保”规划范围的林地毫无遗漏地全部纳入到林地保护利用规划中，实行全覆盖，没有了林保内和林保外之说，进行统一规划，统一管理，消除错误认识，弥补管理漏洞，林地得以保护，能够真正发挥林地作用。

3.4 规划指标优化

规划指标是规划内容的具体化和数量表象形式[16]，根据属性不同可分为约束性指标与预期性指标。约束性指标指为实现规划目标，在规划期内不得突破或必须实现的指标，反映了林地保护利用规划最核心的管理意图，具有强制性。“新林保”在“原林保”的森林保有量、占用征收林地定额2个约束性指标基础上，将预期性指标的林地保有量升为约束性指标，约束性指标变成3个。预期性指标指按照经济社会发展和生态保护预期规划期内应实现的指标。“新林保”在“原林保”的林地保有量、林地生产率、重点公益林地比率和重点商品林地比率4个预期性指标基础上，更改为天然林保有量、林地生产力(林地生产率，新林保更名为林地生产力)、重点公益林地比率3个指标，林地保有量提升为约束性指标，取消了重点商品林地比率，增加了天然林保有量。

这样优化有2方面意义：一是增强了对林地保护，将林地保有量纳入到约束性指标，是刚性要求，是必须完成的指标，没有余地，强化了林地保护，为避免林地流失奠定了基础；二是增强了对天然林的保护，天然林是森林资源的主体和精华，是自然界中群落最稳定、生态功能最完备、生物多样性最丰富的陆地生态系统，是维护国土安全最重要的生态屏障。天然林是稀缺资源，加强保护十分重要。天然林列为预期性指标十分必要，体现了天然林保护、天然林停止商业性采伐、天然林修复等国家政策，增强了天然林有效保护力度。

3.5 增加时序安排

“新林保”在合理利用林地方面增加时序安排内容，填补了“原林保”的缺失，消除了只掌握总数的笼统管理、随意性过大、弹性过大的不足，细化了管理，增强了规划计划性、约束性。

合理安排时序，按照一定次序、一定用量、一定结构调整趋势，量化控制，合理供给林地，增强了林地合理利用水平。

4 新林地保护编制关键环节

4.1 落实国土空间规划

新林地保护属国土空间规划的专项规划，国土空间规划对其具有指导约束作用，“新林保”不得违背国土空间规划强制性内容，与国土空间规划保持一致性[17]。落实国土空间规划与林地相关指标及要求，规划范围与国土空间规划保持一致性，落靠林地地块，落实“三区三线”等内容，承接和传导国土空间规划与林地相关的综合部署[18]。

规划范围与国土空间规划保持一致性，要注意省级规划把黑龙江省管理的大兴安岭地区的加格达奇区和松岭区纳入规划，妥善处理好中国龙江森林工业集团有限公司的东京城、大海林林业局有限公司吉林界内经营部分。在“新林保”文本中，最后单列一章节，说明此区域规划情况，此章节全部内容不列入“新林保”中，只是便于经营单位管理和上级管理部门对其考核、检查、督查所需。

4.2 妥善解决经营界线

经营界线是林业基层单位经营范围，关系到林业经营单位发展[19-20]。各林业经营单位十分重视经营界线，由于历史原因，黑龙江省森工、农垦、地方存在着界线相互重叠现象，一直没有得到很好解决。“原林保”农垦是与地方一起编制的，掩盖了界线重叠问题，但实际存在的、森工单独编制的并没有与农垦、地方相接，在绘制黑龙江省规划图时，只是人为定个标准把图接上了，但实际工作中仍然是各说各的数，各用各的图。经营界线重叠影响经营管理，制约林业发展。

“新林保”的数、图是国土空间规划的一部分，必须在国土空间规划框架下一笔数、一张图，不能有重叠，所以“新林保”必须妥善解决经营界线重叠问题。准确界线不是短时间能解决的，应本着保持现状、利于发展的思路，确定一个“林保界线”。

“林保界线”是以具体林地地块为基本单元，逐块确定有争议地块，现在谁经营管理划归谁名下，“新林保”编制到谁名下，其界线在图上标识“林保界线”，在“新林保”文本内说明。这一界线不是最终确界，也不是以后确界依据。虽然是一个权宜之计，但是一个务实的解决办法，在争议地块没有解决前，既解决了重叠问题，又保持了现状，也没增加新矛盾。

4.3 测算与增设规划指标

4.3.1 规定指标重要性

规划指标测算不仅关系到指标能否实现，而且关系到林地保护利用规划编制成败，其受国土空间规划、上位林地保护利用规划指标限制。测算出数值既要符合实际，又要满足国土空间规划、上位林地保护利用规划指标要求。

4.3.2 规定指标测算应注意的问题

规定指标测算时，要考虑编制年到基准年实际发生值。

(1)林地保有量：注意占用林地定额面积和核实补充林地面积。

(2)森林保有量：注意规划期的成林面积要与规划期造林面积相匹配；特别注意占用森林面积要根据以前占用林地资料进行测算，确定占用森林面积与占用林地面积比例。

(3)占用林地定额面积：按批准的《黑龙江省“十四五”期间占用林地定额报告》规定面积执行。

(4)天然林保有量：注意占用林地定额天然林面积，同森林保有量的方法进行测算；规划期可演变成天然林面积，现实林分起源为人工林，天然林组成不足50%，在规划期内，通过人工干预或天然演替可成为天然林林分的面积。

(5)重点公益林的比率：重点公益林包括国家公益林和省级公益林，黑龙江省没有界定省级公益林，只是地方公益林。根据新全国林地保护利用规划纲要分配黑龙江省的重点公益林地比率指标，确定是否包括省级公益林面积，如果包括，还要界定省级公益林，将省级公益林落到实处。

(6)林地生产力：注意占用林地和过熟林蓄积速减问题。占用林地蓄积速减问题，根据以往占用林地蓄积资料，测算平均单位面积占用林地缩减蓄积量或利用回归法等其他方法测算；过熟林蓄积速减问题，首先确定在规划期内哪些过熟林枯死，然后根据监测样地、森林资源规划设计调查等以往资料，确定不同林分类型的缩减蓄积。

4.3.3 增设指标

规划指标可根据当地实际情况进行增设。为满足需求，黑龙江省可增加一个预期指标，即重点公益林面积，这样能够对于重点公益林有一个直观控制，保持重点公益林面积稳定，增强重点公益林面积管理力度。

4.4 优化省级林地功能分区

林地保护利用规划功能区，反映不同区域林地生产力和生态功能差异，为实行科学有效的林地保护利用提供基础和依据。

原林保按照自然条件、林地经营沿革、发展方向和经营措施相对一致的原则，依据黑龙江省林业三级区划，将黑龙江省(除大兴安岭以外)划分为14个林地保护利用区域：①松嫩平原西部沙化半干旱防风固沙农牧防护林区；②扎龙沼泽湿地丹顶鹤国家级自然保护区；③松嫩平原中部农田防护林区；④松嫩平原东部丘陵水土保持林区；⑤小兴安岭北坡水源涵养一般用材林区；⑥五大连池一般用材风景林区；⑦长白山北部完达山西部一般用材水土保持林区；⑧长白山北部完达山中部一般用材水土保持林区；⑨长白山北部张广才岭老爷岭一般用材水土保持林区；⑩长白山北部太平岭水源涵养国防林区；三江平原西部农田防护林区；三江平原东部沼泽湿地农田防护林区；三江平原南部兴凯湖低平原农田防护林区；兴凯湖湖泊湿地国家级自然保护区。

经过10年的发展，这样的区划对于现今黑龙江省林业发展已经不合时宜，需进一步优化，才能满足黑龙江省林业发展所需。

“新林保”功能区优化要坚持综合考虑以下原则：①注重自然条件；②依据中国、黑龙江省林业区划；③落实国土空间规划成果；④延续原林保功能区划；⑤便于实施。

依据“新林保”功能优化原则，黑龙江省区划为7个林地保护利用功能区：①大兴安岭保育区，包括大兴安岭山脉全境；②小兴安岭保育区，包括小兴安岭山脉全境；③张广才岭——老爷岭保育区，包括张广才岭山脉、老爷岭山脉、完达山山脉全境；④三江平原农田防护林区，包括三江平原区域；⑤松嫩平原农牧防护林区，包括除松嫩沙地及周边沙化区域外的松嫩平原区域；⑥松嫩沙地、沙化生态防护区，包括松嫩沙地及周边沙化区域；⑦边境国防林带区，国境线20 km以内的林地。

4.5 接轨林业重点工程

林业重点工程是实现生态保护与修复的载体，同时也是“新林保”实现目标的重要载体，“新林保”必须落实好林业重点工程。

要接轨《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》的东北森林带生态保护和修复重大工程、北方防沙带生态保护和修复重大工程、自然保护地建设及野生动植物保护重大工程，以及省、县确定的林业重点工程，发挥林业重点工程骨架作用，积极推进林地生态保护，实现林地提质增效。

4.6 把握时空关系

“新林保”规划基准年为2020年，规划期限为15 a，即2021—2035年，其中近期目标为2025年，远期目标为2035年。

“新林保”在目标设定和空间布置时，要充分探究不同期限目标与空间、时间、项目之间关系，确定合适的实施路径，保障近期的时效性和落地性，远期的前瞻性和永久管控性。要坚持近实远虚原则。近期目标，分编制年到基准年、编制年到近期目标年，第一段时间已经完成，对发生变化的，据实落地，作为规划期目标值部分；第二段剩余时间，要保障目标实现为基本底线。远期目标，在规划期内合理进行时序安排，采取前重后轻的安排，前段足量安排，后期适量安排，这样避免遇到不利情况，完不成目标，更便于整体调控。

5 结语

新林地保护要全面贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，融入国家、省和区域发展战略，贯彻林业方针政策，落实森林法等法律法规，发展现代林业，建设生态文明，坚持节约资源和保护生态环境基本国策，在国土空间规划的统领下，编制好林地保护利用规划，充分发挥林地生态效益、经济效益和社会效益，为经济社会可持续发展奠定基础，为2035年生态环境的根本好转、美丽中国目标基本实现奠定基础。

“新林保”在国土空间规划战略引领和刚性管控下，坚持底线思维，立足林地资源禀赋和林地承载能力，把每一寸林地规划清楚，落到实处，科学使用林地，精准提升林地质量，充分发挥林地生态效益、社会效益和经济效益，为基本实现社会主义现代化、生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现打下坚实基础。把新林保编制成能用、管用、好用的林地保护利用规划。