“一户一宅”面临的现实困境及对策建议——基于云南省文山州的思考

窦家德

住房是人类生存的必需品，农村宅基地制度的核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利，“一户一宅”是农村宅基地制度的基本特征之一。一户农民只能拥有一处在规定面积之内的宅基地，是“一户一宅”制度的主要内涵。但在实际农村中，确实存在着“一户多宅”“有户无宅”等“户”“宅”不均现象，既损害了农民权益，又造成了宅基地的浪费。如何贯彻好“一户一宅”制度已经成为了当前地方政府及职能部门的重要任务。本文以云南省文山壮族苗族自治州为例，进行分析探讨。

“一户一宅”制度执行中存在的问题

对“一户一宅”制度了解不够。一方面，在农村实际生活中，农民群众对“一户一宅”的了解还不足，甚至还存在相当多的误解，政策宣传依然有待深入。另一方面，部分农村干部对“一户一宅”制度的认识存在误区，一个比较普遍的误解是“只要户口在农村的农户，就有权利拥有一宅”。

村镇建设规划不完善，管理机制不健全。文山州部分乡（镇）制定了一些简单的村镇规划，但这些规划大多缺乏整体、长远考虑，效果不明显。由于规划建设未能合理确定农村居民点数量和布局，农民建房选址还是考量哪里地势好、“风水好”，存在随意建房、占用耕地外扩、村内老宅基地闲置等问题。村级源头管控力量薄弱，大部分县乡建立村级宅基地协管员队伍未落到实处，对违法问题及时发现、执法处置还没有形成持续稳定运行的常态工作机制。在乡村振兴的新形势下，村镇基础设施建设需要占地，公共事业需要占地，农村新增人口需要划批新宅基地。在不占用耕地的前提下，这些过时的规划已经远远适应不了当前乡村建设需要。

村级宅基地协管员、组级信息员没有落实到位。宅基地协管员、信息员作用的发挥是做好农村宅基地联审联批联管工作的基础，在政策宣传、申请人资格审查、宅基地现场勘察、审核公示及违法查处等基础工作中都离不开协管员和信息员。而现实情况是因基层工作繁杂、财政没有安排相应的经费，致使全州部分村（社区）至今还没有指定专职（或兼职）的农村宅基地协管员和信息员，加上村组干部有不愿意得罪人、怕惹事、怕担责的思想，存在对农户申请糊涂签字、敷衍应付的情况。

宅基地退出机制不完善。由于农民进城等原因，导致部分农村出现宅基地闲置。这些闲置宅基地主要有三种类型：一是随着经济发展，部分农民在城镇购买了住宅，虽然户口还在农村，但实际生活居住在城镇，这部分农民在农村的住宅使用率不高，很多时候都是空置的。二是部分农户因为继承等原因在农村有多处住宅，但主要生活居住在一处，其余的住宅使用率也比较低。三是部分农户住宅因为年久失修，成了危旧房，农户因无钱拆旧建新，长期租住在别处，这些农户的住宅使用率也比较低。但是，由于缺少有效的退出机制，这些闲置宅基地无法得到合理处置。

贯彻落实“一户一宅”制度的对策建议

建立宅基地的信息登记系统。要全面落实“一户一宅”制度，做好全州宅基地现状的摸底调查，建立宅基地信息登记系统是关键。通过登记农户数、户内人口数、宅基地宗数、农户与宅基地之间的关系等，并对相关数据定期进行维护和更新，方便有关部门全面了解和掌握各地宅基地基础情况，提高对农民建房审批的核查效率。

制定可操作性强的村庄规划。村庄规划的编制应当坚持节约用地的原则，在规定的用地规模以内进行规划，从规划源头提高宅基地的利用率。村庄规划的制定还应当从农村的实际出发，充分考虑村庄的特色和今后的发展，既要满足农民建房的现实需求，又要兼顾村庄的长远发展。通过制定科学合理的村庄规划，能减少村庄发展无序化，避免村庄发展“空心”化，提高宅基地的利用水平，促进“一户一宅”制度的落实。

盘活利用闲置宅基地和农房。支持和鼓励村集体和农村村民盘活利用闲置宅基地和农房，对于不适合用于农民建房的闲置宅基地，应当结合村庄规划，确定合适的用途，如通过农村土地综合整治等途径复垦，增加耕地面积。利用好闲置的宅基地不仅可以增加农民建房的土地，促进“一户一宅”制度的落实，还能减轻新增宅基地供给压力。

加强对宅基地利用过程的监管。一是打击违法建房行为。处置违法建房行为应当立足于“早”。要及时发现违法建房行为，做到“早发现”；要能尽快处置违法建房行为，做到“早处置”。“早发现”有利于后续的“早处置”，“早处置”有利于拆除和整改违法建筑，减少执法阻力，提高违法建房处置效能。二是监督农民建房的关键环节。在农民建房过程中，发生在群众身边的村干部腐败行为，会严重影响“一户一宅”制度的落实。要严厉打击发生在农村基层组织的相关腐败行为，通过监督农民建房申请、核查、选位等关键环节，注意防止个别村干部弄虚作假，刻意隐瞒农户真实情况，骗取批准。在农民建房审批时必须坚持公开公平公正，通过严格落实审批公示，让每个农户的基本情况都接受群众监督，让权力在阳光下运行，减少腐败发生的可能。通过加强关键环节的监督，规范农村基层组织的行为，打击可能出现的腐败行为，为“一户一宅”制度保驾护航。

建立健全农村闲置宅基地的退出机制。一是建立有偿退出机制，对符合条件的有意向放弃宅基地使用权的农户，引导他们自愿退出宅基地，由村集体和政府共同进行适当补偿。二是建立“挂账”机制，对有其他住宅但不愿放弃宅基地使用权的农户，可通过协调，先有偿拆除危旧房，采取“挂账”形式，等这些农户有条件建新房时再重新提出建房申请，按规划选择合适的新宅基地重建新房，这样有助于提高农村宅基地的利用率。