陇西县宅基地“三权分置”实现路径刍议

吴 钢

2020年，甘肃省陇西县被列入新一轮宅基地制度改革试点县。在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的背景下，探讨脱贫地区宅基地“三权分置”实现路径具有重要的现实意义。

落实宅基地的集体所有权

2021年底，甘肃省基本完成了农村集体产权制度改革阶段性任务，各村均成立了股份经济合作社，为宅基地日常管理奠定了坚实的基础。2022年1月，甘肃省临夏州出台《关于稳步推进村级集体经济组织与村民委员会“政经分离”改革试点工作的指导意见》，在全省各地率先迈出了强化集体经济组织职能和进一步落实宅基地集体所有权的步伐。各地应尽快适应农村集体产权制度改革后的新变化，明确村集体经济组织是农村宅基地管理的主体，名正言顺地把管理职责履行起来，全面落实宅基地审批管理和日常监管要求，稳慎开展闲置宅基地盘活利用；明确村集体经济组织作为村级规划落实主体，在宅基地流转、分配、抵押等环节，履行好所有者职责。同时，充分利用各类政策机遇，盘活集体闲置资源，大力发展壮大集体经济，加强和落实宅基地集体所有权。另外，从健全权能行使机制的法律层面看，建议国家尽快制定出台农村集体经济组织法，健全集体经济组织特殊法人治理机制，落实集体经济组织对包括农村宅基地在内的集体资源资产的收益、处分权能。

保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权

陇西县在首轮宅基地制度改革中探索保障宅基地资格权，保障集体经济组织内部成员户有所居，按户享有首次无偿分配本集体所有土地建造住宅及其生活附属设施。宅基地资格权包含三层含义，一是宅基地资格权必须以集体经济组织成员身份为前提；二是宅基地资格权必须按户享有并实现户有所居；三是首次无偿获得，长期使用。宅基地资格权认定或取得必然要以农村集体经济组织成员的身份确认为前提。但是，应当明晰集体成员身份确认与享有宅基地资格权两者之间的差异。集体成员身份确认的是作为自然人的成员资格权，而宅基地资格权是在集体成员身份确认基础上的以户为单位的宅基地权利。

如何确定和保障农民的宅基地资格权和房屋财产权？对陇西县而言，第一，根据农村宅基地管理实际，宜以行政村为层级确定和保障农民宅基地资格权。第二，根据农村经济发展和城镇化推进而出现的人户分离、人居分离情况，宅基地资格权和房屋财产权的取得和保障也应该与时俱进，探索多种实现形式。第三，建立农村宅基地资格权证登记备案制度。村级集体经济组织根据县政府制定的《农村宅基地资格权证认定登记管理办法》，制定实施细则，通过集体民主议事方式对农户资格权进行认定，包括对退伍军人、大学生、返乡创业人员等特殊人群的资格权认定，由村民（集体成员）会议或村民（集体成员）代表会议表决同意后确定。具有资格权的农户可以无偿取得本集体分配的宅基地，有条件的村庄和符合条件的农户也可通过竞价、流转、退出、置换等方式实现宅基地资格权或落实户有所居。第四，固化农户资格权。有两种方式，一是以村集体经济组织名义为成员颁发成员宅基地资格权证；二是以村集体经济组织名义建立成员宅基地资格权登记簿，并报乡镇人民政府备案。

适度放活闲置宅基地和农民房屋使用权

放活闲置宅基地使用权承载了优化资源配置和保障农民财产权利的功能，其价值需要通过流转交易才能实现。当前对西部脱贫地区而言，由于自然地理、资源禀赋和经济区位的限制，适度放活宅基地使用权，在制度和措施上必须结合地区实际，不能完全照搬照抄东部发达地区的经验和做法。

出台政策，打好管理基础。要紧密结合本地实际，对区域内的宅基地流转范围、流转条件、流转方式、流转程序、流转收益使用等出台具体的管理（实施）办法，推进闲置宅基地使用权规范有序流转，使其流转有路、流转有序、流转有利。

依托政策，盘活闲置宅基地。

因地制宜，积极争取乡村振兴项目及配套政策，引导符合条件的农户自愿有偿退出闲置宅基地，依托可利用的城乡建设增减挂和集体经营性建设用地入市政策，疏、导、管结合，统筹发挥宅基地生活、生产和生态功能，推动闲置宅基地退出和盘活利用，增加农民和村集体的经济收入。

创新模式，规范宅基地流程程序。探索宅基地流转“合同+备案登记+使用权证”管理模式。出让人与受让人必须签订规范的流转合同，并经村集体经济组织、乡镇政府备案登记或鉴证；为维护流转受让人的合法权利及融资抵押需求，出让人所在集体经济组织应配合为受让人办理宅基地使用权证，为宅基地（流转）合法所有人、经营人通过金融部门抵押贷款提供便利。