开放大学中公私合作伙伴关系模式的应用研究

李恒广 魏学智

（北京开放大学，北京 100081）

高等教育融资是指高等教育所需的全部资金和来源，融资方式包括：财政拨款、学费收入、合作办学、科研转化、债券、社会捐资等等。现阶段，我国高等教育融资的主要方式是财政拨款。按照公共产品理论，高等教育虽然有公益性的一面，但也具有排他性和竞争性一面，应该属于准公共产品，甚至是私人产品 （江娟，肖吴，2017）。 准公共产品或私人产品需要借助市场竞价机制获取可持续的、有品质的产品或服务，不能单依靠政府财政包揽所有供给问题。实际上，仅仅靠财政拨款已远远无法满足高校公用经费和人员经费支出，资金缺口规模不断扩大（郭甲男，2019）。为纾解办学资金压力，前述学费收入、合作办学、科研转化、债券、社会捐资等融资方式，都或多或少地为我国高等教育所采用。近些年还出现了融资模式的新形态——公私合作伙伴关系（Public—Private—Partnership, PPP），值得高等院校的管理者给予关注。

PPP模式一般是指公共部门（政府或政府代表）通过竞争性准入或特许经营方式吸纳社会资本参与合作项目，并通过组建项目运营管理法人来运营管理该合作项目，以此提高相关公共产品和服务的效率、品质的一种融资模式。PPP模式在教育领域的应用受到我国政策的鼓励和支持，国务院在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）中的第十二条指出：“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源……养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与 ”。受益于政府政策支持，PPP模式在我国高等教育中屡被应用，已成规模。例如：哈尔滨职业教育实训基地PPP项目、济源职业技术学院高新校区PPP项目、南昌健康职业技术学院PPP项目、烟台大学科教园区PPP项目，等等，甚至高职院校对于PPP模式的发展应用已成为职业教育的新趋势（王强，2021）。

一、开放大学融资现状

（一）现阶段开放大学的融资方式

在我国高等教育领域，开放大学属于远程教育，学者普遍认为远程教育属于准公共产品，需要各方进行成本分担（李锋亮，王亮，2021）。开放大学普遍不像普通高等院校一样享有学历教育生均拨款，融资的较大部分要靠学费收入来覆盖，一旦遇上生源困境，开放大学的办学资金压力尤为彰显。2020年，上海开放大学预算支出总额为46 376万元，其中：财政拨款支出预算31 527万元，差额部分依靠事业收入、事业单位经营收入、其他收入合计来解决，而“事业收入”项占到11 379万，基本是学费收入。处于经济发达地区、享有优渥政策待遇的上海开放大学尚且如此，更遑论其他开放大学。故而，开放大学更需要多渠道融资才可能解决办学资金压力。

下面将以北京、上海、广东、江苏、湖北、广西六地开放大学为例，说明开放大学融资现状。前四地是我国经济发达地区，也是教育发达地区，其地域内开放大学面临的融资环境相对宽松，经济活动活跃，个案较有代表性和说服力，外加湖北、广西两地开放大学融资状况作补充，应当能窥见我国开放大学融资基本面貌。另外，通过解析开放大学的融资数据，可知每年部门预算中的一般公共预算财政拨款、事业收入等是常态化的，而银行贷款、社会捐资、合作办学等融资则是非常态化的。对于常态化的融资数据，试以上述六地开放大学2021年部门预算数据表示（见表1）；对于非常态化的融资数据，则列举近3年来六地开放大学在银行贷款、社会捐资、合作办学等方面的融资状况（见表2）。为示谨慎，对于没有官方确切数据来源的非常态化融资，表2中仅以“有”表明该融资方式发生，事项无持续性的，注明时间；事项有持续性的，如合作办学，则不便注明时间。

如表1、表2所示，从融资频率、资金额度来看，我国开放大学的融资方式主要是一般公共预算财政拨款和学费收入两类常态化方式。非常态化融资方式里，近3年来，银行贷款只涉及1家开放大学，即世界银行对广西开放大学扶贫示范项目的贷款；社会捐资只涉及3家开放大学，且融资额度小；专项债只涉及2家开放大学；合作办学囿于开放教育政策，局限于几家有独立办学权的开放大学，无法作为可复制性的融资方式推广。另外，作为普通高等院校融资手段的科研转化、PPP模式等在上述列表中没有出现。

表1 北京、上海等地开放大学2021年部门预算数据（万元）

表2 北京、上海等地开放大学近3年非常态化融资状况（万元）

（二）开放大学现有融资方式存在的主要问题

1. 融资额度偏低

开放大学融资额度相比其他高等院校普遍较低，以财政拨款为例，从公开数据来看，各省高等教育财政拨款若以额度排名，开放大学接收的一般公共预算财政拨款，普遍在本地区高等教育相关经费排名中处于末尾。2021年北京开放大学接收的一般公共预算财政拨款约为1.29亿元，比北京市属普通高等院校平均水平的三分之一还低，差距巨大。

提升开放大学融资额度的最佳策略是实现生均拨款，大幅度增加财政拨款额度，但各开放大学一直以来呼唤的学历教育生均拨款待遇迟迟得不到落实。2020年教育部印发《国家开放大学综合改革方案》（教职成〔2020〕6号），提出推动省级人民政府建立开放大学学历教育生均拨款制度，但至今不见效果。开放大学处于高等教育的边缘地带，在提倡科技创新、大国工匠的新时代背景下，政府无疑会将财政资金向研究型大学和高职类院校倾斜，期望政府增加财政性经费从而解决开放大学办学资金问题并非良策，甚至可谓是空中楼阁。

从银行贷款、专项债、社会捐资、科研转化、合作办学等方面较大幅提升开放大学的融资额度，其可行性也小。其一，为规避政府债务风险，高校向银行直接贷款融资的窗口，基本已被政策堵死。专项债对政府和高校而言虽然为政策允许，但专项债纳入政府当年债务限额，而且债券发行还受政府信用、利率、项目效益等条件制约，受批条件苛刻。更为重要的是作为债务，专项债只是降低了高校融资成本，并没有分摊债务风险，也缺乏专业的项目运营管理团队介入，因此，专项债或可以作为开放大学的融资方式，但并非优选项。其二，社会捐资虽早已是英美国家高等教育融资办学的常用手段，美国高等教育中仅捐赠性的来源就占到学校全部资金来源的8%左右（马宁，张月乔，2005），但我国教育领域社会捐资整体尚处兴起阶段，社会捐资集中在知名高校，鉴于相对式微的社会知名度和影响力，开放大学较难获得有实力的社会资本的青睐。另外，就科研转化而言，受政府对开放大学的办学定位、经费投入等因素制约，开放大学在功能定位和学科发展上存在着结构性缺陷，依靠科研技术融资造血缺乏现实基础。其三，合作办学需要开放大学自身有独立的办学自主权，以便自主地在专业、课程等建设中体现校企融通，实现共赢。不具有独立办学权的开放大学开展合作办学不太现实，而有独立办学权的开放大学只有寥寥数家，因此依靠合作办学融资具有较大局限性。

2. 融资创新性不够

开放大学自身缺乏创新性融资勇气，抱陈守旧，对传统的融资方式有较强的路径依赖。例如：在普通高等院校屡屡应用的PPP模式，在开放大学的应用寥寥无几。从财政部政府和社会资本合作中心网站管理库项目栏内，可查的仅有2019年莆田市市直学校教育包工程PPP项目子项目之一——福建广播电视大学（现福建开放大学）莆田分校迁建工程，只此一例。这也从侧面反映了开放大学尚缺少专业人员进行融资方案策划、融资资源整合，在金融或资本领域缺乏号召力和牵引力。

开放大学要破解融资困境，既然不能只依靠财政拨款，也无法从银行贷款、专项债、社会捐资、科研转化、合作办学等方式中找到突破口，那只能从融资创新着手，遴选更为合适的融资方式。鉴于PPP模式作为普通高等院校融资方式已颇具规模，他山之石可以攻玉，有必要对其进行深入分析，甄别PPP模式在开放大学是否具有可适性。

二、开放大学引入PPP模式的可适性分析

（一）普通高等院校PPP模式应用的SWOT分析

表3 普通高等院校PPP模式的SWOT分析

因同属高等教育序列，开放大学与普通高等院校在办学主旨、举办主体、管理架构、专业课程等方面存在类似，融资项目的应用场景也类似，PPP模式应用从普通高等院校迁移到开放大学，逻辑是自洽的。对PPP模式在普通高等院校的作用反思越充分，就越能为开放大学提供可靠的经验借鉴。用企业战略分析方法——SWOT分析法对普通高等院校PPP模式进行系统分析，如上页表3所示。

事物都有正反两方面，对普通高等院校PPP模式的优势和机会，开放大学可以充分借鉴和利用，对该模式存在的劣势和威胁要及早应对并做好风险管理。

（二）开放大学引入PPP模式的融资政策分析

目前，我国将涉及健康、养老、教育等基本公共服务均等化领域内有一定收益的公益性项目归属为PPP模式应用的重点、优先领域。目的在于用政府部分投入，撬动更多的社会资本投资相关公益性项目，以便更好地满足人民群众日益增长的健康、养老、教育等方面的需求。2020年来，受新冠肺炎疫情影响，政府减税加大，征税减少，维持过往对社会公益性事业财政支持的力度，倍加困难，运用PPP模式为财政纾困就显得尤为迫切。开放大学作为各地承担学习型社会构建的重要力量，在社区教育、老年大学、学历教育等多方面提供公共服务，扮演主要供给角色，完全符合我国融资政策提倡的PPP模式应用的重点、优先领域。

（三）融资困域下开放大学引入PPP模式的现实需求分析

相比专项债、社会捐资等融资方式，PPP模式的核心竞争力在于：一是能分摊项目主体成本，降低主体信用风险；二是能为项目主体引入先进管理方法和技术手段。PPP模式对开放大学的发展有较强的现实意义：其一，通过PPP模式引入社会资本进入开放大学，能吸引社会资金来分摊办学成本，缩短基建、信息平台、专业、课程资源等的开发周期，助力开放大学办学提质增效；其二，PPP模式在治理理念上体现了“公开”“公平”“竞争”等精神，在管理流程、评价论证、风险控制等机制方面，耦合共振效应明显，可操作性强。引入PPP模式不仅仅是纾解资金难题的有力措施，也是对开放大学办学理念的一次洗礼升华。PPP模式囊括的各类行之有效、历经市场检验的机制，可为开放大学办学治理所借鉴，协助开放大学开展教育服务供给侧改革，优化供给结构甚至内部生态。

三、PPP模式在开放大学领域的应用

PPP模式的常见操作大致有：BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、DBFOT（设计—建设—融资—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）等等。在我国高等教育PPP项目融资里，常见的是BOT，BOT在我国通常被称为“特许经营权”，指的是针对某个项目的运行，政府与私营企业达成共识，签订特许经营权协议，并且授权协议方在规定时间内可以融资和经营特定的公共基础设施，允许签约方通过向提供服务的客户手中收取部分费用或者出售产品来偿还贷款，进而达到回收资本并且赚取利润的效果（杨敬峰，2020）。该模式在高等院校的应用场景多数为新校区及实训基地建设，少数应用在信息化、整体运营方面。借鉴普通高等院校的应用经验，PPP模式可应用到开放大学的以下场景。

（一）开放大学基础设施PPP项目

1. 普通高等院校基础设施PPP项目的模式与启示

普通高等院校的教学楼、实训楼等基础设施PPP项目较多，BOT运营方式占据主导。如浙江农林大学暨阳学院教师公寓项目（BOT）、东营科技职业学院迁建工程项目（BOT）、四川健康职业学院项目（BOT，全部由社会资本方出资）、扬州大学广陵学院搬迁PPP项目（BOT）等。其中，扬州大学广陵学院搬迁PPP项目总投资额近17亿，扬州市邗江区授权区国有资产监督管理部门为实施主体，负责合作中政府方的事务，授权邗江区城市建设发展有限公司作为政府方出资代表与中选的社会资本按照1∶9的股权比例，出资设立PPP项目公司，并规定在增加注册资本时依旧按照持股比例增加出资。项目特许经营期为12年（含2年建设期），回报机制采用“使用者付费+政府方的可行性缺口补贴”，由此，扬州大学广陵学院运营收益如何，对于参股社会资本影响颇大。

正如前文有关普通高等院校PPP模式的SWOT分析所述，普通高等院校基础设施PPP项目所需投资额度都是巨大的，但通过积极的项目推介和谨慎的择优选择，依然可以找到合适的社会资本方。也可以从注册资本金、融资能力、工程总承包资质、信誉要求等方面来设置参投标门槛。项目允许联合体投标的，还需对联合体做额外要求。政府财政支持是普通高等院校PPP项目成功的根本保障，灵活的财政支持政策甚至可以利用奖惩机制来刺激社会资本长周期地持续投入建设，并最终使项目获得成功；第三方专业机构全周期的介入是项目规范性、科学性的必然要求，通过第三方专业机构的物有所值评价报告及执行过程中的监管，保障了项目绩效考核、建设周期、回报机制、风险分摊等内容的科学合理性；合作共赢是项目开展的基本目标，共赢是PPP项目生命力所在，任何情况下的一方受益另一方受损，都会削弱项目的生命力。这里，公共部门尤其要恪守秉持友好政策的承诺，要尊重社会资本获得合理报酬的意愿。

2. 开放大学基础设施PPP项目模式选择及基本流程

开放大学基础设施PPP项目可以直接参照普通高等院校的相关案例，遵循一般规制，再考虑项目的经济合理性，便可匹配具体运营路径来实施。鉴于BOT运营方式在普通高等院校基础设施PPP项目中的广泛存在，选择BOT更为可取。以开放大学新校区建设PPP项目为例，结合普通高等院校的相关经验，选择采用BOT的基本路径应是：①项目识别：开放大学根据新校区基础设施建设需求，向政府提起PPP项目申请。政府经谨慎评估后同意开放大学新校区项目建设，并聘请专业第三方机构开展物有所值评价及严格的财政承受能力论证；②项目准备：需要编制新校区建设项目实施方案。按照政策要求，项目实施方案应包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构等；③项目采购：一般用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本参加新校区建设。项目采购阶段的主要目的是确定适合的社会资本方，应根据项目需要来确定社会资本资质门槛，并把好预审关口；④项目执行：开放大学（或政府指定其他代表）与社会资本签署协议，设立项目公司并授权项目公司在一定时限内建设、运营新校区项目，开放大学派代表参与运营和监管；⑤项目移交：待期限届满后，社会资本再将该新校区项目按技术、环保、安全等标准完整移交开放大学。

当然，开放大学对已有基础设施进行改造，且涉及金额较大的，也可采用ROT操作，基本流程与BOT一致，最终PPP项目所有权也归开放大学所有。

（二）开放大学教育信息化PPP项目

1. 教育信息化PPP项目的模式与启示

我国教育信息化PPP项目起自“三通两平台”（宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通；建设教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台）要求之后，主要锚定建设区域统一教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台。例如：江苏省宿迁中心城区教育信息化（BOT）、山东省泰安市泰山区教育信息化PPP项目（BOT）等，这些项目也多采用BOT运营方式，将区域内下至基础教育上至中高等教育，都统一打包集约化处理。单一高等院校就教育信息化独立申请PPP项目的比较少见，主要原因是高等院校服务对象基本是本校在校师生，在数据信息和数据处理的需求上，一般教育信息化政府采购项目或者通过纳入区域统一的教育信息化PPP项目内就可以满足。

教育信息化PPP项目需求主体都是公办学校，所以相应的优劣势、机会、风险、实施流程等与前述普通高等院校基础设施PPP项目类似，不同之处在于：一是教育信息化PPP项目要求建设周期相对短，有的甚至规定只有一两年时间；二是投资额度相对较少，以江苏省宿迁中心城区教育信息化项目（BOT）为例，其囊括了区域内几所普通高等院校在内的222所公办学校，投资额为2亿多元；三是教育信息化项目尤其关注信息技术迭代更新及项目维护升级，要将项目需求与技术开发有机结合。

2. 开放大学教育信息化PPP项目模式选择及基本流程

近些年，开放大学的公共服务职能不断拓展，从社区教育、老年大学到家庭教育、职业教育等等，不一而足。与传统普通高等院校不同，开放大学早已不再是只服务本校师生学历教育的办学单位，而是变成以服务全体市民终身教育为目标，以多层次多业态教育为载体的教育公共服务综合体。其面临的服务对象及相应的数据信息和数据处理工作是巨量且复杂的，对教育信息平台中新技术应用、技术指标的要求，远非普通高等院校抑或其他公办学校所能比拟。从这个意义上来说，开放大学有独立申请教育信息化PPP项目的必要。

以浙江省丽水市人口健康信息化历程为例，浙江省丽水市人口健康信息化PPP项目采用BOT模式，运盛（上海）医疗科技股份有限公司成为丽水市人口健康信息化PPP项目的社会资本合作方，与丽水市国有出资人——丽水市城市建设投资有限责任公司共同组建项目公司，以“项目投资、开发和运营一体化+政府购买服务”的运作方式来实施该PPP项目（刘照普，2017）。 要建成几百万人口健康数据的信息化平台，丽水市人口健康信息化PPP项目整体投资需近1.8亿元，若单由政府财政承担，财政压力非常大。通过BOT模式，实际上，11年的项目服务期（含3年建设期），丽水市政府出资不足预算控制价的10%，通过10年特许经营期间每年仅支付100多万的购买服务费，便实现了全市人口健康信息化工程。合作资本方则通过强大的运营管理能力也实现了项目预期回报。

开放大学教育信息化平台建设，其服务对象数量、复杂程度较之丽水市人口健康信息化平台更多、更高。2020年教育部印发的《国家开放大学综合改革方案》明确提出：“要建立服务全民终身学习的在线教育平台，依靠5G、人工智能、虚拟现实、区块链、大数据、云计算等新技术，加快建设服务全民终身学习的在线教育平台，构建纵向贯通、横向融通的学习网络，支撑信息技术与教育教学的深度融合，促进开放教育的数字化、智能化、终身化、融合化，提高教育现代化水平”。目前，开放大学的教育信息化平台尚不能支撑全民个性化、全生命周期的学习需求，要打造一个满足海量学习个体个性化学习需求、纵向贯通全生命周期、横向融通学历与非学历，又能实现5G、人工智能、虚拟现实、区块链等最先科技技术应用的信息化平台，其复杂程度和所需费用、耗时，绝非传统在线教育平台可以比拟，也不是一般在线平台开发公司能胜任的。

因此，为实现开放大学教育公共服务职能，为平滑政府财政预算支出，建成“数字化、智能化、终身化、融合化”的教育信息化平台，开放大学有必要选择PPP模式开展教育信息化建设。政府或开放大学通过分年支付购买服务来平滑支出，减轻财政资金压力；政府或开放大学也可以根据相应平台在学历教育及非学历教育应用的收益情况，给予社会资本每年一定的服务费，来兑现对社会资本的承诺。

基于BOT运营方式在教育信息化领域存在更为广泛、表现更为成熟的现状，若没有特殊原由，开放大学也宜选择BOT开展自己的教育信息化建设，实施流程及相关注意事项同基础设施PPP项目基本一致。需要特别注意的是，项目所用信息技术生命周期应与开发周期、项目需求相匹配。科技发展日新月异，今日的新技术新应用，可能转眼就成昨日黄花，如何在项目完结后，依然能通过技术升级或其他手段保持教育信息化平台的技术先进性、可用性、可负担性，需谨慎考虑。

（三）开放大学整体运营PPP项目

1. 普通高等院校整体运营PPP项目的反思

普通高等院校整体运营类PPP项目较少，这种机制超越了基础设施（硬件）和信息化（软件）的边缘，是集办学理念、教学管理、人、物、信息一体的合作模式。山东省高新区职业学校项目就是整体运营PPP项目（于光辉，张秋敏，2019），四川省科技职业学院与鼎利教育集团合办的鼎利学院项目（BOT）也是整体运营PPP项目。现有普通高等院校整体运营PPP项目，整体减轻了相关院校的融资压力，在实训实习、专业课程、师资队伍、招生就业以及产业导入等方面对相关院校起到了积极作用，但也存在不容忽视的问题：一是共建容易，共管难。合作双方往往对合作过于乐观，特别是如果双方没有校企合作经验，更是如此。实际上，社会资本深度介入办学，双方的理念、利益冲突在具体办学管理过程中可能会与日俱增，会有长时间的磨合期，如果对合作办学困难预估不足，合作将难以跨越磨合期。二是教育政策隐性风险不容忽视。现存的普通高等院校整体运营PPP项目基本都属于职业教育，这与我国现行教育政策鼓励职业教育创新融资以及职业教育的人才培养模式不无关联，也与职业院校一般是大专学历层次，由属地审批管理有关。对于拥有本科及以上办学权的高校，能否在本科层次开展整体运营PPP项目，虽然教育部没有明令禁止，但从独立学院最近的转设和撤销政策导向来看，并不乐观，其中潜藏的政策风险不容忽视。三是专业学术权有被侵蚀危险。通过社会资本引进师资、课程、实训条件等，虽然有可能较大地提升了高等院校的人才培养能力，但如果一味依靠社会资本资源，高等院校自己不借此契机培养自己的师资队伍，那很可能导致专业学术话语权被社会资本掌握，最后沦落到离开了社会资本便无法办学的境地，导致办学权的变相转移。

当然，对于普通高等院校整体运营类PPP项目的反思，并不是否定该模式的应用，恰恰相反，是为了吸取教训，更好地发挥PPP模式在我国高等教育中的作用。

2. 开放大学合作办学水平的跃升——PPP模式

所谓“校企一体化”就是开放大学与企业、行业多重要素融合，共同组建新的合作办学实体，并由该办学实体来实现合作双方共同的人才培养目标的合作办学形式。近些年，各开放大学积极适应社会发展需要，由原来的学历补偿教育者向学习型城市建设者、学历与非学历互促融通者转型，在办学定位、教育模式上出现了一些新变化、新趋势。一些有自主办学权的开放大学将“校企一体化”合作办学模式作为落实学历教育与非学历教育改革创新及相互融通的实践前沿，例如：上海开放大学的航空运输学院、江苏开放大学的京东电商学院、北京开放大学的赛普体育学院等等，这些“校企一体化”办学新实践、新模式在一定程度上突破了原办学体制窠臼，为开放大学转型发展带来了新业态、新活力。

“校企一体化”合作办学，实质就是开放大学向社会引进资金、课程、人才、标准的系列过程，这与倡导公私合作的PPP模式在本质上是一致的，但PPP模式更规范、更专业。校企合作PPP模式本质上不是一种融资模式而是项目组织模式，是传统校企合作模式的升级与提炼（刘洪海，2019）。可以说，以PPP模式合作办学是“校企一体化”合作办学向纵深层次发展的表征。开放大学现有的“校企一体化”合作办学实践，为将来开展PPP模式合作办学在经验、理念、制度等方面做了预备，利于解决“共管难”的问题，为该模式在开放大学生根、发芽创造了适宜的土壤。

“校企一体化”合作办学与PPP模式在形式上也有着天然的相似性，都需要合作双方签署合作办学协议来明确各自的权利和义务，都需要共同组建一个合作办学实体来运营管理合作项目。不同的是：第一，“校企一体化”合作办学里，开放大学作为甲方是基于其民事主体地位自然形成的，而PPP模式里，开放大学作为甲方则需要政府授权；第二，“校企一体化”合作办学实体未必有能独立承担法律责任的法人资质，校企双方也不一定有股权契约，而PPP模式下，合作项目运营管理人一般为具有独立民事主体地位的法人，合作双方常以股权契约来表达参与、控制度；第三，各开放大学“校企一体化”合作办学机制因认知程度、办学定位等不同而各异，反观PPP模式，则有政府明确固化的立项论证、风险评价、绩效激励等标准机制。

从目前开放大学“校企一体化”合作办学实体的发起、形成、运行情况看，尚存在以下弊端：一是合作办学论证不专业、不严谨，对政策环境、人才需求、专业发展、组织实施等还有待科学、严格的论证。二是合作办学发起颇有偶然性，常是需求和资源的偶发、临时对接，缺前瞻性、规划性，因此，在合作对象选择上也是随机的，非公开择优选择。三是合作办学机制不健全，风险评估、绩效激励等机制在开放大学合作办学里还存在瑕疵或缺位。四是合作办学治理主体存在“多龙治水”现象，校方、企业方直接插手合作办学项目的具体运营管理，组建的合作办学实体没有自治自由，财权、事权不能自决，单纯沦为执行工具。

上述弊端，在以PPP模式开展开放大学“校企一体化”合作办学的背景下，就能在很大程度上被消弭。首先，按照我国PPP相关政策规定，PPP项目的立项、准备、执行等各阶段都需要经专业第三方的评价、论证。作为项目发起人，在向政府申请项目立项前，开放大学不得不认真预先研判、规划合作办学的必要性和可行性，甚至有必要邀请专业第三方参加合作办学的可行性分析。如此，合作办学的经济、技术等可行性论证方面，专业化程度更高，论证更科学，这就避免了合作办学论证不足；其次，PPP模式要求以公开、公平的竞争性策略寻找合适的社会资本方。合作办学PPP项目将在政府规定的平台上公示，公开向社会征询资本合作方，这样就能避免开放大学在合作方选择上的偶发性、随机性，有更大可能性遴选到优质的、合作意愿强的合作对象；第三，PPP模式有严格的、标准化的风险评估、绩效激励等机制，这些机制自然地嵌入开放大学“校企一体化”合作办学中，有利于建立健全统一标准的合作办学机制，提升开放大学合作办学效能。此外，在PPP模式背景下，以“项目运营管理人”的形式，将组建的“校企一体化”合作办学实体法人化，开放大学、社会资本方只是以股权持有或其他形式实现自己对合作办学的间接参与，而直接运营管理机构，则是组建的合作办学实体。如此，不再“多龙治水”，校企合作办学治理主体从“多元”向“一元”转变，合作双方从前台走向幕后，从直接干预项目运营管理转为为项目运营管理提供资金、政策等支持，做好项目监管，扮演好服务者、监督者角色。组建的合作办学实体作为独立法人，其办学业务自决权得到尊重，能够根据办学业务需要独立行使财权、事权，这无疑提高了合作办学议事、决事、执事的效率。

拥有自主办学权的开放大学有专本科办学权，将“校企一体化”上升为PPP模式，有政府背书也有利于化解潜在的教育政策风险。

3.“共管难”的解决办法——PPP项目运营管理机构选择

解决类似普通高等院校整体运营PPP项目“共管难”问题，关键是搭建合适的运营管理机构，并给予充分合理的授权。我国对PPP项目运营管理机构并没有框定必须为哪一类民事主体，但从PPP模式应用实践看，通常为公司法人。在开放大学强调开放包容、倡导体制机制创新的今天，在整体运营PPP项目下，以公司法人作为开放大学“校企一体化”合作办学运营管理机构，充分授权、独立运行，未尝不可一试。

以江苏省南京大地工程勘察院为例，大地工程勘察院的人、财、物是由江苏省煤炭地质局长江集团工程勘察院的人、财、物和南京工程高等职业学校地质系工程地质勘察技术专业的教师、学生和实验实训仪器设备及预算经费组成；实行股份制，独立运行，独立核算，江苏省煤炭地质局占股份的49% ，学校占51% ，实现共同组织管理，共同承担责任，达到真正意义上的产教融合和深度校企合作（张益飞，2014）。 作为“校企一体化”合作办学实体，南京大地工程勘察院就是以股权结构为基础，用公司机制来运营管理，并最终取得了较好的社会效益和经济效益。由此可见，公司化运营管理“校企一体化”合作办学是完全可以实现校企双方共赢的。

开放大学与合作资本方也可约定以“民办非企业单位”法人形式运营管理“校企一体化”合作办学。其优势是有助于减少社会对合作办学趋利化的疑虑，劣势是“民办非企业单位”在运作机制上没有公司成熟，另外，按民政部现行相关规定，“民办非企业单位”合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二，这对社会资本要求更高，可能会打击部分社会资本参与合作办学的积极性。

“校企一体化”合作PPP模式下，具体采用BOT、ROT或其他形式，要根据作为甲方的开放大学（政府也可指定其他机构为甲方）现有资源的可用度和社会资本方的实力来确定。具体实施路径与前述基础设施BOT实施路径类似，不再赘述。

无论以BOT或其他操作模式来开展合作办学项目，以何种法人形式来运营管理“校企一体化”合作办学，开放大学都需要处理好教育公益性与资本趋利性的矛盾。合作双方应该本着诚信原则，通过明确、具体、可操作的协议条款来规制双方权利义务，开放大学在协议中必须坚持“办学权在我，人才培养优先，双方互利共赢”的理念，有张有弛，既要在宏观政策上履行教学教务监督职责，又要给予组建的合作办学实体充分的自治权，调动社会资本积极参与办学。

四、PPP模式下开放大学融资衍生风险与应对

PPP模式在普通高等院校应用成功与否，风险识别与控制起着决定性作用。风险包括教育政策风险、成本控制风险、专业能力不足风险、社会或市场需求风险等，对这些风险没有识别或者虽然识别但没有合理的分担，易导致风险失控，往往会致使PPP项目停顿甚至失败。

PPP模式在普通高等院校发生的风险，同样可能在开放大学出现。开放大学PPP模式中衍生的风险里，显性风险主要是契约明示的法律责任；隐性风险有政策否定性评价、社会资本的机会主义和趋利性、舆情及道德风险等等。

要规避和控制开放大学PPP项目风险，应做到：首先，建立风险识别机制。风险能被明确界定和衡量，条件成熟时建立风险预警模型，在准入、执行等全周期内开展社会资本信用减损、市场环境恶化等预警；其次，建构风险分散机制。将风险管控划分为多个板块或单元，并根据政府部门和社会资本的实际情况，对风险管控权进行合理分配（徐佩玉，2020）。项目设计、建造、运营维护等商业风险由社会资本承当，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担；再次，强化审计监督工作。聘请专业第三方在项目识别阶段起至项目完结，全程跟踪审计监督，为项目提供专业可靠的意见和建议，为项目定性、定量分析提供最优化的分析工具和专家意见。根据普通高等院校相关经验，PPP项目的成功还需要有支持师生参与项目过程监督，做好项目实施管理人的赋权等实施策略，这也是更宽泛意义上的风险控制，开放大学需做好相关实施策略的设计。