中国老龄社会背景下老年人力资源开发研究

李 晶 罗晓晖

（中国老龄科学研究中心，北京 100088）

一、开发老年人力资源的必要性与现实意义

按照联合国的标准，一个国家或地区中60岁及以上人口占总人口比例达到10%，或65岁及以上人口占总人口比例达到7%，就成为人口老龄化社会。从程度来分，65岁及以上人口占总人口的比例超过7%属于轻度老龄化，达到14%属于中度老龄化，超过20%则属于重度老龄化。2000年中国第五次人口普查数据显示，当年我国60岁及以上的老年人数量为1.26亿，占全国总人口比例的10%，达到人口老龄化社会标准。由此，2000年成为我国由成年型社会进入老龄化社会的跨越之年。进入21世纪，我国的人口老龄化发展迅速。根据国家统计局数据，至2021年末，我国60岁及以上人口为2.67亿，占全国总人口比例的18.9%；65岁及以上人口为2.01亿，占全国总人口比例的14.2%。根据联合国的划分标准，当65岁及以上人口比例超过14%的时候，就从老龄化社会进入到老龄社会，或者说从轻度老龄化社会进入中度老龄化社会。最新人口数据显示，现在我国已经进入老龄社会阶段，或中度老龄化社会。

1. 我国人口结构正悄然发生着变化

新中国成立后我国有三次人口出生高峰，对应着后来的三次人口老龄化浪潮。其中，1962年至1975年是我国的第二次人口出生高峰。相应地，在2022年至2035年间，我国将迎来第二次人口老龄化浪潮。可以预期，未来十几年将是我国人口老龄化水平的快速增长期。

在老年人口数量迅速增长的同时，我国15～59岁的劳动年龄人口大幅下降。根据最近两次人口普查数据，从2010年至2020年，我国0～14岁少儿人口和60岁及以上老年人口比重分别上升了1.35和5.44个百分点，而15～59岁劳动年龄人口比重则下降了6.79个百分点。开发老年人力资源可以缓解劳动年龄人口减少对经济发展带来的负面影响，对于保持国家经济社会平稳发展具有积极作用。

2. 人口老龄化的认知与应对经历了从消极到积极的转变

自第二次世界大战后，人口老龄化由发达国家蔓延为全球趋势，国际社会对于人口老龄化的观念经历了从消极到积极的转变。其中，“生产性老龄化”观点的提出对于转变老年人的消极形象具有重要意义。在此之前，老年人因健康衰退和退出劳动岗位等原因被视为社会负担，而“生产性老龄化”观点开始注重老年人的社会参与，具有积极看待老年人的视角。“生产性老龄化”既强调老年人参与经济领域的活动，也强调老年人在社会服务和家庭照顾中的贡献。2002年，世界卫生组织提出“积极老龄化政策框架”，并确立了积极老龄化的三个支柱为：健康、参与和保障。这里的“参与”是指相关部门根据个人的能力、需要和喜好，支持老年人参与社会经济、文化和精神活动（邬沧萍，2016）。“积极老龄化”的参与概念进一步拓展了“生产性老龄化”的内涵，在强调老年人有能力参与社会经济各领域活动的同时，认为继续参与社会是老年人的基本权利，并强调老年人在社会经济、文化和公共事务等领域的参与对于经济社会发展具有重要意义。

“积极老龄化政策框架”凸显了老年人作为行为主体的地位和权利。在老龄化程度越来越高的社会中，老年人无疑是社会的重要组成部分，是重要的参与者、共享者和建设者。无论在发达国家还是在发展中国家，对老年人主体性的认识都经历了一个过程。与西方较重视个体老化不同，我国对老龄问题的认识始终具有较强的集体取向，相关社会政策对于老龄问题的解读更加偏重较为宏观的整体层面，老年群体常常被客体化为被抚养人口，老年人的差异性和个体性常常被淹没在群体刻板印象中。在积极老龄化政策框架的影响以及以人为本的科学发展观的推进下，国家更加重视个体老化问题，老年人需求和老年人作为行为主体的主动性和能动性受到越来越多的关注。

3. 老年人期待更多社会参与

老年人参与经济社会生活，表现出老年人多方面的需要。一是基本生存需要，很多老年人就业是由于收入较低。老年人通过工作可以增加收入、提高生活品质、减少老年贫困。二是促进健康、延缓衰老、减少孤独感。大部分退出工作岗位的老年人在低龄老年阶段仍然具有巨大潜力，继续参与适宜的活动对于保持身心健康具有正向作用。三是提高老年人的价值感，令老年人觉得自己仍然“有用”。认为自己“有用”是非常重要的自我价值肯定，一些老年人因为被认为“没用”而产生悲观情绪（李晶，2019）。总的来说，社会参与可以增加收入、促进健康、增强自我认同，有益于老年人保持更好的生活水平和精神状态。

二、老年人力资源开发的可能性

随着我国人口老龄化程度不断加深，国家更加重视人口老龄化问题。从社会政策层面看，2019年，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。2020年，党的十九届五中全会将实施积极应对人口老龄化上升为国家战略。2021年，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出完善养老服务体系等积极应对人口老龄化的举措。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》，这是继2000年中央第一个老龄工作文件后再次出台加强老龄工作的文件，对我国推进老龄工作进行了全面部署。其中，开发老年人力资源被列为一项重要任务。2022年2月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出鼓励老年人继续发挥作用。从社会层面看，产业结构的调整、劳动生产方式的变化、社会治理模式的发展等，也在一定程度上增加了老年人从业和参与社会事务的可能性。尤其是服务业的迅速发展，包括养老服务业的巨大需求和发展空间，将吸纳大量低龄、有活力的老年人参与。

从老年群体看，老年人力资源开发的人口学条件主要体现在以下三个方面。

1. 我国低龄老年人占比较大

人口学通常将个人的老年期分为低龄（60～69岁）、中龄（70～79岁）和高龄（80岁及以上）三个阶段，相应地将老年人群体分为低龄老年人、中龄老年人和高龄老年人三部分。虽然我国老年人数量庞大，但以低龄老年人为主。根据第七次人口普查数据，我国60～69岁的低龄老年人口占老年人总数的56%，人数约有1.5亿。出生于20世纪50年代的“新老年”群体，以及开始进入老年阶段的“60后”，青壮年时期恰逢国家经济快速发展、生活水平大幅提高的时代，与出生于新中国建立之前的早一辈老年人相比，他们的健康状况更好，受教育程度更高，社会保障待遇更优，收入水平较高，社会参与意愿也更加强烈。

2. 老年人受教育程度提高

受教育程度是老年人力资源质量的体现。根据2010年第六次和2020年第七次人口普查数据，15岁及以上人口的平均受教育年限由2010年的9.08年，提高到2020年的9.91年；每10万人中拥有大学文化程度的人数，2010年为8 930人，2020年上升为15 467人；每10万人中拥有高中文化程度的人数，2010年为14 032人，2020年上升为15 088人；而仅拥有初中文化程度和小学文化程度的人数都有所下降；文盲率则由2010年的4.08%下降为2020年的2.67%。在老年人群体中，年龄越低的老年人受教育水平越高，且低龄老年人受教育水平随时间推移呈现上升趋势。2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，城市老年人中，60～64岁的人约有半数（49.9%）接受过初中及以上教育，65～69岁的人中有43.1%的人接受过初中及以上教育，而85岁及以上的人中仅有21.3%接受过初中及以上教育；农村老年人中，60～64岁、65～69岁和85岁及以上接受过初中及以上教育的老年人的比例分别是23.9%、15.4%和3.1%（全国老龄工作委员会办公室，2018）。与2000年相比（中国老龄科学研究中心，2003），老年人受教育程度大幅提升。从图1可以看出，从2000年到2015年，我国城市中65～69岁老年人中接受过初中及以上教育的所占比例上升了3.7个百分点，农村60～64岁及65～69岁老年人中接受过初中及以上教育的所占比例分别提高了11.7和8.9个百分点。可以预期，未来老年人整体受教育程度还将不断提高，低龄老年人尤其显著，这也预示老年人力资本质量还将继续提升。

图1 2000年和2015年我国城乡低龄老年人接受过初中及以上教育的比例（%）①

3. 老年人健康状况整体改善

健康状况是决定老年人能否继续工作的基本条件。总体来看，我国老年人的健康状况在持续改善，突出体现在居民人均预期寿命逐年提升。新中国成立时我国人均预期寿命只有39岁，至2020年我国居民人均预期寿命达到77.9岁。健康自评是个体对自身健康状况的主观评价，是测量老年人健康状况的一个常用工具。对比2010年第三次中国城乡老年人口状况追踪调查和2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，2010年，有27.9%的城市老年人自评健康状况为“好”，2015年大幅上升至37.7%；这一比例在农村则从21.0%上升至27.7%。这显示出我国老年人的健康水平整体在提高。随着经济社会发展和人们健康素养的提高，我国老年人的健康水平还有很大的提升空间。

三、老年人力资源的实际利用状况

秉承积极老龄化的参与理念，老年人力资源的开发利用既包括经济领域的参与，还包括社会文化、公共事务等领域的参与。2021年中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》中将鼓励老年人继续发挥作用列为一项重要任务，其中既包括老年人就业，还包括老年人参与志愿服务以及老年人在家庭教育等方面发挥作用。对我国老年人的社会参与研究也显示，志愿服务和家庭照顾是老年人参与的重要领域。

1. 老年人实际就业状况

伴随我国老年人口总量快速增长，老年在业人口的数量也在快速增长。根据全国人口普查数据和人口抽样调查数据，60岁及以上老年在业人口总数，1990年为2 768.5万人，2015年达到5 957万人，25年间增加了3 188.5万人。但老年人口在业率总体呈下降趋势。在业老年人占老年人总数的比重，1990年为29%，2000年上升到33%，2010年下滑至30%，2015年降为27%（党俊武，2018）。一方面，这一趋势显示，由于我国社会保障制度逐步完善，城乡居民养老保险制度基本建立，老年人整体收入水平提高，为增加收入而就业的老年人数量有所减少；另一方面，部分老年人力资源转入非经济领域，如志愿服务、家庭照顾等领域。

从性别来看，男性老年人的在业率高于女性老年人，但性别差距逐年缩小。根据全国人口普查数据和人口抽样调查数据，1990年男性老年人在业率为21.1%，2015年下降为16.5%，而女性老年人的在业率从1990年的7.5%，上升到2015年的10.4%（党俊武，2018）。女性老年人在业率的提高，一方面显示出女性老年人的就业意愿提高，另一方面也反映出女性老年人的就业机会增加。

综合来看，我国老年人收入水平仍然不高，尤其是农村老年人的保障性收入占总收入的比例较低，很多人仍然希望从事以经济收益为目标的工作。但目前我国缺乏老年人就业的信息渠道和服务平台，加上家庭照顾的需求和压力增大，实际上抑制了老年人继续就业的可能性。

2. 老年人志愿服务参与率

1991年联合国大会通过的《联合国老年人原则》中提出“独立、参与、照顾、自我充实和尊严”五项原则，其中“参与”的内容包括：老年人应能寻求和发展为社会服务的机会，并以志愿者身份担任与其兴趣和能力相称的职务②。我国政府始终重视发挥老年人的积极作用。早在1984年召开第一次全国老龄工作会议时，就将老龄工作的目标概括为“五个老有”，即老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，其中的“老有所为”就是鼓励老年人继续为社会做贡献的倡导。但因为当时我国的人口老龄化问题还不突出，这一倡导主要是针对老年群体中的高端人才而发出的。“银龄行动”是我国开展最早、规模最大的老年志愿服务项目。2003年全国老龄办通过试点在全国倡导并组织开展“老年知识分子援助西部大开发行动”，即银龄行动，参加者主要是70岁以下、身体健康、愿意为西部做贡献的离退休老医生、老教师、老科技工作者和老文艺工作者等老年知识分子。随着我国人口老龄化进程推进，老年人整体受教育程度和健康状况提高，以及社会治理模式的转变，越来越多的老年人有能力、有意愿、有途径参与公共事务和公益事业，老年志愿者数量越来越多。

我国老年人的公益活动参与率是比较高的。2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，全国近一半的老年人参加了公益活动。城市老年人更多参加维护社区社会治安、社区卫生环境、文化科技推广等活动，农村老年人更多参加协助调解邻里纠纷、帮助邻里、关心教育下一代等活动。60～69岁的低龄老年人参加公益活动的比例较高，超过半数。文化程度越高、健康状况越好的老年人，参与公益活动比例越高（党俊武，2018）。

近年来，在政策引导下开展的社区层面的互助养老实践中，更多老年人作为志愿者参与其中。互助养老建立在老年人互帮互助的基础上，通常是低龄老年人为社区内的高龄老年人提供服务。一些地方积极推进邻里互助养老点的建设，如上海的老年人睦邻点、山东的邻里互助点等，都达到了较高的覆盖率。基于农村社会化养老服务供给不足的现状，目前互助养老最主要在农村社区推广，大部分以互助幸福院的形式开展。在社会照料资源不足的情况下，互助养老的实质是发动老年志愿者从事养老服务的一种实践。

总体来看，我国老年人参与志愿服务的比例较高，但大多以自发的非正式形式为主，随机性较强。由于缺少正式的老年志愿组织和相关机构，老年志愿服务的可持续性难以保证，老年志愿者的相应权益也无法得到保障。

3. 老年人家庭照顾参与状况

按照照顾对象的不同，老年人的家庭照顾可分为三类：第一类是隔代照顾，指祖父母照顾孙辈；第二类是配偶照顾，指老年夫妇间的彼此照顾；第三类是老老照顾，指中低龄老年人照顾高龄父母。

我国第三次生育高峰在1981年至1994年，其原因是在第二次人口出生高峰中出生的人群进入了婚育期。当时也是我国计划生育政策严格实施的时期，独生子女家庭成为普遍的家庭模式。与多子女家庭相比，独生子女家庭中的孩子获得了父母甚至全家的关注，形成了许多新的社会问题。独生子女家庭中的亲子联系和彼此依赖较强，即使在子女结婚生育后，不少父母仍然较深地参与子女的家庭生活，最主要就体现在隔代照顾上。而未来父母的养老和照顾，也责无旁贷地落在子女肩上。当前我国的社会保障制度和福利服务体系还不健全，利用家庭资源就成为一个最可靠稳妥的选择。“新老年”群体退休后，相当一部分人的精力和财力主要投入到子女的小家庭，特别是照顾孙辈中。2014年中国家庭发展追踪调查数据显示，母亲承担0～5岁儿童日常生活照料的比例最高，祖父母或外祖父母紧随其后，达到37.8%（国家卫生计生委家庭司，2016）。根据2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，30.7%的老年人有经济困难的子女，其中34.7%的老年人会为困难子女提供经济支持；65.0%的老年人会为子女提供生活帮助，包括帮子女照看家、做家务、照顾孙子女、做农活等。分城乡来看，城市老年人为子女提供经济支持的比例为44.5%，高于农村的26.6%。农村70.5%的老年人为子女提供生活帮助，高于城市的60.0%（党俊武，2018）。

研究显示，从20世纪90年代开始，我国家庭养老的照料模式就以同代人的相互照料为主，辅之以子女对老年人的代际照顾（王梅，夏传玲，1994；王来华，约瑟夫·施耐德，2000）。2000年进入人口老龄化社会后，老年人数量逐年增长，我国失能、半失能老年人数迅速增加。根据2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，从需要照料且得到照料的老年人的主要照护者构成来看，配偶的比例最高（43.5%），远远超过儿子（28.6%）、女儿（10.5%）、儿媳（10.0%）和女婿（0.3%）（全国老龄工作委员会办公室，2018）。

随着老龄化程度加深，高龄化成为发展趋势，由两代老年人组成的家庭越来越多。这种类型的家庭一般被称为“纯老户”，照顾模式则被称为“老老照护”。在这些家庭中，通常是较年轻的老人和他们的高龄父母同住，并承担照顾责任。也有的低龄老人不与高龄父母同住，但年轻的老人也承担照顾父母的工作。根据中国老年社会追踪调查（CLASS）2014年数据，全国老年人中有8.9%的人需要照料自己或配偶的父母。年龄越低的老年人需要照顾父母的越多，60～64岁老年人需要照料父母的比例为20.4%；65～69岁的老年人次之，占8.5%；70岁及以上较少，只有1.6%（黄国桂，杜鹏，陈功，2017）。随着老龄化程度加深，高龄老人越来越多，低龄老人照顾高龄老人的现象将越来越普遍。

在老年人继续发挥作用的三个主要领域中，老年人在家庭照顾中的参与最多。不仅使家人得到所需要的照顾和关怀，更弥补了当前社会养老服务和托幼服务的不足，缓解了人口老龄化带来的社会压力。

四、影响老年人力资源开发的主要制约因素

虽然我国老年人在继续就业、志愿服务和家庭照顾等方面已经有了不同程度的参与，但相对我国老年人力资源的巨大储备来说，可进一步挖掘的空间仍然巨大。目前在观念、政策和服务层面仍然存在一些制约因素，抑制了老年人力资源的进一步开发利用。

1. 观念误区尚未厘清

关于老年人力资源的观念误区，主要有两个大的方面。一个方面与老年人力资源投入的领域相关，认为只有进入经济领域的就业范畴才被考虑为人力资源的开发和利用。按照这一观点，老年人退出劳动力市场后就被视为被抚养人口，因而被视为经济发展的负担。这种观点仅聚焦老年人作为劳动力对于经济增长的贡献，是一种把老年人力资源视为生产要素的狭隘观念。

另一个方面则与老年人就业的成效和社会影响相关，一是认为老年人的劳动生产率较低，二是认为老年人就业会挤占年轻人的就业机会。针对第一点，发达国家的经验和大量研究都表明，老年人仍然掌握较好的工作技能，有较强的工作能力，鼓励更多老年人从业有利于缓解年轻劳动力短缺的困境。针对第二点，研究并未发现老年人就业与年轻人就业之间的必然矛盾。如经济合作与发展组织（OECD）分析了25个成员国的历史数据，没有发现老年人就业会挤占年轻人就业机会的证据（封婷，2018）。从当前我国老年人就业情况看，在很多年轻人不愿进入的行业里有较多中老年从业者，如服务和照顾等方面的工作。从长远发展看，老年人与年轻人在受教育程度、知识结构等方面存在较大差异，所从事的岗位有所不同。随着新技术发展，劳动力市场将形成新的业态分布，不同年龄群体就业并不会产生必然冲突。

2. 法律保障和政策支持缺位

由于相关法律法规的缺位，进入劳动力市场的老年人在获得劳务报酬、工伤赔偿等方面缺乏保障，老年人权益受损的风险较大。再就业老年人与用人单位之间的关系没有明确的法律规定，按照现在的司法解释，二者之间的关系被界定为劳务关系而非劳动关系。无法建立正式的劳动关系，意味着老年人在获得劳务报酬、工伤赔偿等方面的权益无法明确，增加了老年人和用工单位双方的风险。

虽然我国的《老年人权益保障法》明确规定老年人“有参与社会发展和共享发展成果的权利”，且“国家为老年人发展创造条件”，鼓励老年人在自愿和量力的情况下从事文化教育、科学技术、生产经营和社会公益等方面的活动，但始终以鼓励和倡导为主，缺乏真正能够落地的可操作性措施。对于用人的企业和公益活动组织方，也缺乏聘用和招募老年人的激励政策及配套细化措施。

3. 配套服务尚不健全

目前我国为老年人社会参与提供的配套服务尚不健全。一是缺少老年人参与经济社会活动的信息平台和渠道。无论是劳动就业市场，还是社会公益活动，参与信息和渠道都比较缺乏。目前老年人再就业或参与志愿服务，主要通过自己的社会关系来获取。老年人难以了解劳动力市场或社会公益活动对老年人力资源的需求，同时需求方对老年人力资源的供给状况也缺乏了解，难以找到合适的老年就业人员或参与者。二是缺乏老年职业技能培训服务。现在我国的老年教育机构主要以休闲、娱乐、养生、保健等内容为主，缺乏系统的职业指导或培训方面的课程设置。由于老年人很难获得所需要的生产劳动和志愿服务技能培训，他们作为人力资源的开发利用也受到了很大限制。

五、老年人力资源开发的政策建议

虽然我国老龄化程度较高，老年人口数量庞大，但低龄老年人占到一半以上，潜藏着巨大的老年人口红利。为促进老年人在继续就业、志愿服务和家庭照顾等领域有更广泛深入的参与，充分开发利用老年人力资源，还应进一步完善相关法律法规和政策措施，建设年龄友好的社会参与环境。

1. 完善退休制度

在人口老龄化迅速发展的背景下，完善退休制度已经到了十分紧迫的阶段。我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要中提出，“逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用”。2021年中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》中指出，鼓励老年人继续发挥作用，把老有所为同老有所养结合起来，充分发挥低龄老年人的作用。

完善退休制度可从补救性和前瞻性两个方面着手。首先是完善现有制度规定，包括解决普遍存在的提前退休问题，以及保障大龄劳动者就业权利的问题。渐进式延迟退休政策的操作目标应该是提高劳动参与率而不是调整法定退休年龄，即鼓励年龄偏大的劳动年龄人口保持就业状态而不是急于退出工作岗位（蔡昉，2020）。这是完善退休制度的补救性方面。其次是制定具有前瞻性的延迟退休政策。人口老龄化是全球人口发展的普遍趋势。发达国家较早进入人口老龄化社会，劳动力减少和退休金支付存在压力的问题早已显现，因此，他们早就开始制定延迟退休、上调养老金领取年龄、对雇佣高龄者的企业进行奖励等政策。我国现在的退休制度是20世纪50年代制定的，现在人均预期寿命提高了20～30岁，继续沿用六、七十年前的退休规定显然已经不合适。加快制定出台弹性退休制度，建立鼓励延迟退休的养老金领取机制，既能缓解养老金压力，又能充分利用老年人力资源。

2. 完善老年劳动立法

随着人口老龄化程度不断提高，劳动年龄人口减少让传统人口红利逐渐消失。充分开发老年人力资源为保持经济活力提供了另一条路径，但目前我国关于退休人员再就业的法律还存在不少空白。建议修改现行的《劳动法》《劳动合同法》，明确再就业老年人与用人单位之间的关系为劳动关系，用人单位与老年人签订劳动合同，在获得劳动报酬、工伤保险、职业病防治、最低工资保障等方面给予老年人与其他年龄群体同等的保障。完善现行法律法规中的相关规定，如对于大龄劳动者在录用和解雇等方面的规定、提前退休的相关规定，并为在就业过程中合法权益受到侵害的老年人提供法律援助服务。

3. 完善家庭支持政策

我国老年人承担了大量的家庭照顾工作，包括中低龄老人照顾高龄父母、老年人照顾失能配偶、祖父母照顾孙子女，以及照顾其他生活不能自理的家人等。家庭的无偿照顾分担了社会照顾成本，缓解了年轻人的就业压力和生活压力，对社会经济发展有积极贡献。对于被照料者而言，家庭成员提供的照顾更加个性化，能更好地满足被照顾者对于亲情、安全感等多方面的需要。

低生育率是导致人口老龄化的主要原因之一。根据第七次人口普查数据，2020年中国的总和生育率是1.3，远低于2.1的替代水平，已经陷入了“低生育率陷阱”，未来想要提高生育率实现人口增长是非常困难的。为应对日益严峻的老龄化形势，国家全面调整生育政策，2016年实施全面二孩政策，2021年又提出实施三孩生育政策及配套支持措施。在当前社会保障和服务体系尚不完善的情况下，隔代照顾的获得性成为育龄夫妇生育决策的重要依据之一。因此，应完善家庭支持政策，对包括老年人在内的家庭照顾者给予相应的经济补贴和其他支持，如发放照护津贴，提供技能培训，为主要照护者提供喘息服务等。

4. 健全老年志愿服务政策法规

除了家庭照顾，志愿服务是老年人实际参与最多的领域。虽然我国老年人参与志愿服务的人数较多，但大多为非正式活动。目前只有少量较正式的老年志愿组织，主要依托各级政府部门和基层社区搭建的志愿服务平台。老年志愿服务在宣传倡导、教育培训、参与路径、权益维护等方面存在不充分、不规范等问题，需要加大政策支持和规范力度。如建立老年志愿者组织并进行规范化管理，健全老年志愿者的补贴标准和权益维护等政策法规。

5. 健全老年人力资源公共服务

在健全相关法律法规的基础上，进一步制定完善支持老年人社会参与的细化措施和办法，健全老年人力资源公共服务。如建设老年人力资源信息服务平台，为有继续就业和参与公益活动意愿的老年人提供政策咨询、岗位资讯等，为用人单位和活动组织方提供相关老年人力资源信息；为老年人社会参与提供指导和培训，对于社会亟需或短缺人员的培训给予一定的培训补贴，按照需求方要求推荐和培训有特定技能的老年参与者；利用已有的居家养老服务站点，在社区层面建立老年人力资源信息中心，低成本拓展为老服务内容。

6. 发挥老年教育体系作用

世界卫生组织将“终身学习”列为与“健康、参与、保障”并列的“积极老龄化”政策框架的第四大支柱（丹尼斯·雷赫扎尼·卡恩斯，2018），而老年教育不仅是终身教育的最后环节，也是实现终身学习的重要方式。在老年教育体系中，应加强老年期的职业规划教育，满足老年人再就业和其他社会参与需求。开展与社会需求紧密衔接的后职业教育，帮助有继续工作意愿的老年人提升职业技能。在老年教育体系中增加志愿服务、隔代教育等方面的内容，帮助从事志愿服务和家庭照顾的老年人拓展知识和提升能力。

7. 建设年龄友好的参与环境

在健全和完善相关政策和法律法规的基础上，建设年龄友好的社会参与环境对于促进老年人力资源开发同样重要。包括：促成代际平等、年龄平等的社会文化氛围；建设良好的政策支持环境，包括通过税收优惠或补贴等激励政策，鼓励企业招聘有就业意愿的老年人；发展适合老年人的灵活工作方式，包括弹性工作、兼职工作、远程工作等；建设年龄友好的出行和参与环境，包括出行安全、适老设施、紧急救援等，增强老年人的安全感和舒适感；打造更加包容的数字化环境，减少数字鸿沟对于老年人参与的阻碍等。

注释

①数据来源：2000年中国城乡老年人口状况一次性抽样调查、2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查。

②《联合国老年人原则》，2022年4月19日，https://www.un.org/chinese/esa/ageing/principle.htm。