中国制度型开放的历程、 特点与战略选择

魏 浩 卢紫薇 刘 缘

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》 提出, 全面提高对外开放水平, 推进贸易和投资自由化便利化,持续深化商品和要素流动型开放, 稳步拓展规则、规制、 管理、 标准等制度型开放。 制度型开放是我国推动高水平对外开放的重要标志, 是党中央根据国内外政治经济环境变化以及发展趋势做出的重大判断, 是中国经济发展步入新时代的内在要求。 本文首先对制度型开放的发展历程进行了回顾, 分析了中国制度型开放的特点。 其次, 重点分析了主要发达经济体制度型开放的经验, 最后提出了中国推进制度型开放的政策建议。

一、 中国制度型开放的发展历程

尽管我国于2018 年才首次提出“制度型开放”的概念, 但实际上, 不论是入世前的改革开放起步,还是入世后多方面引入、 遵守并学习国际通行规则,均是我国制度型开放的早期探索与实践。 2013 年之后, 伴随经济的快速发展, 我国逐渐拥有了制度供给的能力, 以“一带一路” 倡议为代表, 开始尝试提供制度性国际公共产品, 从而使得我国的制度型开放有了更加丰富的内涵。

(一) 加入WTO 之前(1978—2001 年): 初步探索和有序调整

1978 年党的十一届三中全会召开后, 中国开启社会主义现代化建设新时期, 进入了改革开放的历史新阶段。 作为主动打开国门的重要一步, 1986 年中国正式向关税与贸易总协定(GATT) 申请恢复缔约方地位, 自此开启了长达15 年的复关和入世谈判①1995 年, 世界贸易组织取代关税与贸易总协定, 中国的复关谈判转为入世谈判。。 在这个过程中, 中国通过主动开放逐渐融入国际经济关系, 渐进实施了一系列贸易投资自由化举措。 在商品贸易领域, 1994 年《对外贸易法》 的出台为中国贸易政策制定和施行奠定了法治基石,促进了中国贸易政策取向开始向“贸易中性” 逐步转变(盛斌和高疆, 2018)。 与此同时, 中国主动减让关税, 加速推进贸易自由化。 1992 年年底, 中国关税总水平为43.2%, 经过1992 年和1993 年两次大幅削减关税, 至1995 年年初, 关税总水平已降至35.6% (屠新泉和娄承蓉, 2018)。 在外贸经营权方面, 中国取消进口清单等指令性出口计划和出口财政补贴, 并逐步放开外贸经营权, 允许各类企业参与进出口业务。 在外资准入和服务业对外开放方面, 中国在吸收30 余个国家立法智慧的基础上,自1979 年相继出台“外资三法” 和《外汇管理暂行条例》 等, 不断加强对在华外资企业合法权益的保护。 更重要的是, 1983 年至1991 年, 仅中央层面发布的涉外经济法规就达200 余项, 从而引入市场经济的基本概念和基础制度框架(谢伏瞻等, 2021)。

(二) 加入WTO 之后(2001—2012 年): 主动对接和渐进开放

自2001 年年底入世以来, 中国以自由贸易理念为指引全面学习和执行多边贸易规则, 切实履行入世承诺, 扩大市场准入, 实实在在地促进了中国社会主义市场经济体制的完善与巩固(屠新泉, 2005)。 首先, 大规模清理或修订法律法规。 入世后, 为了使国内经贸法律制度契合多边规则, 中国分别在中央和地方两个层面清理了2300 余项法律法规和部门规章和19 万余项地方性政策法规, 涉及对外贸易、 国际投资、 知识产权保护和内外资企业管理等多个方面 (中华人民共和国国务院新闻办公室, 2018)。 其次, 切实履行货物贸易开放承诺。 中国大幅削减进口关税并减少非关税壁垒。 截至2010 年, 中国货物贸易降税承诺全部履行完毕, 关税总水平由2001 年的15.3%降至2010 年的9.8% (中华人民共和国国务院新闻办公室, 2018)。 中国按入世承诺全部取消了进口配额和进口许可证等非关税措施, 于2004 年取消了外贸经营审批制, 全面实行备案登记制。 再次, 切实履行服务贸易开放承诺。 入世以来, 中国不断扩大服务业开放范围, 截至2007 年, 在WTO 分类的160 个服务贸易分部门中, 中国已开放了100 个, 服务贸易方面的WTO 承诺已履行完毕。 同时, 中国逐步降低服务业的外资准入门槛, 越来越多的外国服务企业得以进入中国市场开展生产经营活动。

(三) 后WTO 时代(2012 年至今): 深度融入和创新引领

在对外开放进程中, 中国逐渐认识到完全代表西方价值观念和利益诉求的全球治理模式的不足,开始由以开放促改革、 促发展转向开放即是改革、改革亦是开放的制度型开放。 从外部情况来看, 中国积极贡献“中国方案”, 于2012 年和2013 年分别提出“人类命运共同体” 理念和“一带一路” 倡议。 从国内来看, 中国持续推进“放管服” 改革,大量推出行之有效的惠企政策并以制度、 规章等形式加以固化, 以清单形式不断明确政府行为边界,优化市场营商环境, 全面提升中国市场规则的吸引力和竞争力。

同时, 中国积极对接国际市场规则体系, 开始进行自由贸易试验区探索, 这是中国顺应全球化发展新趋势、 积极推进更高质量对外开放的主动作为。2013 年9 月, 中国首个自由贸易试验区——中国(上海) 自由贸易试验区正式成立, 与之相伴的是,外商投资准入“负面清单” 的字样首次在中国官方文件中出现。 2022 年1 月1 日起, 中国开始实施2021 年版外商投资准入负面清单和自由贸易试验区外商投资准入负面清单, 这两项清单已分别缩减至31 条和27 条。 另外, 2021 年7 月26 日, 《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021 年版) 》 正式公布, 这是中国首份跨境服务贸易领域的负面清单, 是中国服务贸易管理模式的重大突破。 自由贸易试验区作为中国改革开放高地,真正做到了开放与改革互促共进。

总的来看, 中国正在不断加速推进制度型开放进程, 并在该过程中有效破除阻碍各类生产要素在我国自由流通的体制机制障碍, 增强对全球要素尤其是优质要素的吸引力, 培育参与和引领国际经济合作新优势, 从而促进经济高质量发展, 以制度开放提升全球经济治理地位和规则重构话语权。

二、 中国制度型开放的特点

(一) 全方位开放

从经济学角度来看, 制度设计的目的就在于以最小的社会成本实现最大的社会收益。 以往我国服务于商品和要素流动型开放的碎片化体系是难以实现该目标的, 因为制度实施与调整本身就需要极大的成本。 例如, 改革开放以来, 我国陆续设计发布了外商投资政策、 出口退税政策、 进口管理政策、关税政策等, 这些政策多是局部目标导向, 彼此互成体系, 且与我国的产业政策、 企业管理政策等相互独立。 新时代下的制度型开放, 已经不仅仅局限于贸易、 货币、 投资等与对外经济活动直接相关的宏观经济政策, 而是已细化和拓展至国内宏观政策体系的方方面面, 如劳工标准、 环境规制、 知识产权保护等。 它更加强调规则意识, 更加注重规则、标准等领域的全方位开放, 需要更加全面、 系统、协同的制度措施。 这要求我国修改完善现有法律法规, 形成与国际先进规则相衔接的更高水平的国内制度体系。

(二) 开放范围向边境内延伸

当前全球化与区域一体化并存。 以往WTO 框架下的商品和要素流动型开放侧重于商品和资本、 劳动力、 技术等要素的边境上自由流动, WTO 的权力范围也更多集中于关税和非关税措施的管理, 并未延伸至各国国内, 对各国内部规则体系的协调与匹配并未做出特别要求。 但是, 在《美墨加协定》 (USMCA)、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 (CPTPP) 等超大型自由贸易协定的影响下, 国际规则正在革新,由以规范商品、 服务、 投资等边境行为为主的传统贸易规则向新一轮经贸规则转移, 逐步涵盖知识产权、竞争政策等边境后措施, 力图实现各区域贸易网络内的制度规则一体化。 这种转变的根源部分在于, 在碎片化的国际分工格局中, 各国国内的竞争政策、 产业政策、 引资政策、 劳工政策等均会直接或间接地影响微观主体的市场经济活动, 从而对其他国家的经济发展产生影响。

(三) 国际规则与国内规则双向互动

制度型开放是制度输入和制度输出的有机结合,这使得我国现阶段对外开放表现出国际规则与国内规则双向互动的特点。 制度型开放的根本目的, 不仅在于通过制度引入和制度学习实现国内外规则体系的衔接, 更重要的是为全球经济治理供给一定制度性产品, 弥补和修正传统制度体系的不足, 主导形成更加有效的全球经济治理体系。 通过制度型开放, 相关部门可对现行国内规则制度体系与国际先进体系进行对比, 挑选出其中适合我国国情且行之有效的部分加以引入应用, 学习借鉴国外做法中的合理元素进行革新, 使开放制度和体系日益国际化, 从而实现以开放促改革。 在以制度输入提升本国制度体系先进性、 国际化的基础上, 积极探索5G、 电子商务、 移动支付等具有优势的新兴领域行业标准, 争取将国内规则上升为国际通行规则, 加强全球治理体系建设, 为其他国家制度体系的调整提供经验。

三、 发达经济体重要领域制度型开放的主要经验

20 世纪以来的经济全球化由发达经济体主导, 因此发达经济体的制度型开放也走在中国的前面。 受国家安全、 发展战略、 地缘政治、 产业发展水平等因素影响, 世界主要发达经济体的制度型开放各有侧重,使全球经贸规则呈现竞争性、 碎片化的发展趋势。

(一) 货物贸易开放的经验

理论上, 自由贸易是收益最大且成本最小的贸易形式, 任何贸易限制措施都不利于本国和他国的长期健康发展。 美国于20 世纪不断走强, 逐步占据世界经济主导地位, 重要原因之一是美国在多个重要历史时期坚持贸易自由化和经济全球化, 并以立法形式强化外贸管理(见表1)。 进入21 世纪后, 基于跨境电子商务蓬勃发展的背景, 美国愈发重视海关监管, 提高了贸易自由化便利化要求。 以《跨太平洋伙伴关系协定》 (TPP) 为例, 由美国主导的TPP 强调提高海关程序的透明度, 加强海关领域协定内预裁定和海关合作, 并基于WTO 《卫生与植物卫生措施协定》 制定了更为严格的卫生与检疫标准。 总的来看,美国的贸易政策始终服务于国家利益, 政策目标与国家战略相一致, 从而推动世界经济朝着有利于维护和强化美国主导地位的自由化方向发展。

欧盟也在贸易自由化、 便利化方面做出了多种制度创新。 欧盟注重贸易安全与贸易便利的平衡,重视对内开放和对外开放的并行发展。 从对内开放来看, 欧盟出台了“单一行政文件” (SAD) 制度、“简化程序的单一授权/集中清关” (SASP/Centralized Clearance) 制度等一系列海关制度, 用以规范成员国各行其是的海关管理体制, 使欧盟各成员国海关清关文件格式得以统一、 标准化以及互认(焦晓松等, 2021)。 目前, SAD 和SASP 制度不仅适用于欧盟各成员国之间的贸易, 也已拓展至非欧盟国家货物在欧盟境内的流转, 在进出口、 仓储、 运输等多环节得到了广泛应用。

从对外开放来看, 2008 年欧盟通过《现代海关法典》, 为欧盟境内共同海关规则的实施提供了法治保障。 《现代海关法典》 首次引入“经认证的经营者”(Authorized Economic Operator, AEO) 概念, 使AEO资格认证标准在欧盟境内得以统一和通用。 《现代海关法典》 中还提出了“单一窗口” 和“一站式平台” 制度。 “单一窗口” 指外贸企业可将通关所需材料统一递交至境内任意的单一联络点, “一站式平台” 指各类通关检查将由所涉及部门同时同地“一站式” 进行。 这极大地简化了货物贸易通关程序。 另外, 为更好实现互联互通, 2007 年欧盟开始进行电子海关系统以及配套法律法规改革, 并建立统一的风险评估体系(吴敏, 2010)。 上述AEO 制度、 国际贸易“单一窗口”、 电子海关系统等贸易便利化经验已在全球范围内得以广泛应用和完善,是欧盟“制度出口” 的典型代表。

表1 推进自由贸易的部分美国总统及其主要措施

在亚洲地区, 作为全球贸易和投资开放度最高的国家之一, 新加坡率先将信息网络技术应用到国际贸易领域, 在法律体系建设和海关监管系统建设方面均走在世界前列。 新加坡于20 世纪60 年代先后颁布《自由贸易区法》 和《自由贸易区条例》, 对自由贸易区功能建设、 日常监管和区内主体的交易行为做出制度安排, 逐渐形成了国家顶层设计与自由贸易区自主管理的双重体系。 此外, 新加坡拥有高效便利的海关监管系统, 例如, 首次从事贸易的新加坡企业只需通过国际贸易监管系统提交一份通关申请表即可完成所有通关手续; 在位贸易企业则可依托新加坡全国统一“单一窗口” (TradeNet) 在10 分钟内完成入关申请并获得批复。 这些措施均有助于降低外贸企业参与国际贸易活动的交易成本, 提高贸易便利化水平。

(二) 国际投资开放的经验

由跨国公司主导的国际直接投资是经济全球化进程深化的另一主要力量之一。 伴随跨国公司海外投资规模的迅速攀升, 美欧等国通过产业转移实现了产业链的全球布局, 逐渐形成了以产业内分工与产品内分工为主的水平型全球生产分工体系和以公司内贸易为主的国际贸易模式, 从而使产业链、 价值链上的关键节点成为各国政府和各跨国公司的争夺重点(张韦恺镝和黄旭平, 2021)。 这种变化也直接影响了各国国际投资管理政策和国际投资协定谈判重点的转变。

美国的双边投资协定(BITs) 和诸边经贸协议共同构成了美国在国际投资方面的利益诉求。 美国双边投资协定2012 范本(BIT2012 范本) 是美国在国际投资规则领域的最新意志体现。 例如, 基于超国民待遇诉求, BIT2012 范本设置了无前提的投资者—国家争端解决(ISDS) 机制, 并将投资准入前待遇问题也纳入其中; 为保障美国投资者权益,BIT2012 范本规定缔约国应允许外国投资者将投资本金和收益自由汇回本国或转移至第三国(刘政,2019)。 对于投资自由化、 便利化, 美国在全球范围内率先实施准入前国民待遇加负面清单管理制度, 且负面清单的设置通常有明确的立法依据。 当前, 美国与别国签订的自由贸易协定和BITs, 对于外商投资的国民待遇无一例外地使用了负面清单模式; 美国力推的“新一代投资规则” 也是以负面清单为基础。

欧盟强调市场交易公平, 为此不断弱化投资保护。 自2016 年欧盟和加拿大正式签署《欧加综合经济贸易协定》 (CETA) 起, 欧盟开始在自由贸易协定中包含投资章节, 并强调平等准入、 公平竞争等相关条款。 特别地, 欧盟是竞争中立原则国际推广的主要力量。 竞争中立原则最初由澳大利亚于20 世纪70 年代提出, 旨在推进本国企业间的公平竞争(张琳和东艳, 2015)。 其后被欧洲共同体迅速引入, 用于建设区内任意所有权企业公平竞争的欧洲统一大市场。 针对投资争端解决, 欧盟在CETA 的投资章节、 《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》 (TTIP)和《欧盟—越南自由贸易协定》 (EVFTA) 中均提出构建国际投资仲裁法庭(ICS), 并提倡以ICS 为基础重建多边国际投资法庭体制, 以取代当前广受质疑的ISDS 机制。 相较于现有的国际争端解决体系, ICS 以两审终审的司法模式取代一裁终局的仲裁模式, 内含程序清晰完备的上诉机制, 具有更高的透明度, 并设定了较高的法官遴选标准和行为要求。

在国际投资争端解决方面, 新加坡也积极参与规则构建。 新加坡将自身定位为解决跨国投资争端的中立国, 先后针对调解、 仲裁和诉讼方式建立“一站式” 国际争端解决平台, 已逐渐发展为亚洲乃至全球的国际争端解决中心。 在建设过程中, 新加坡基于国际通行规则和诸多国家的实践经验进行制度设计, 并组建了国际化的调解员、 仲裁员和法官队伍, 为国际商事纠纷提供专业法律服务和政策建议。 同时, 新加坡注重调解、 仲裁和诉讼程序在争端解决中的融合互补。 例如, 新加坡创造性地构建了“仲裁—调解—仲裁” 制度, 有利于实现调解与仲裁程序之间的衔接与转换(中国南海研究院课题组, 2019)。

(三) 服务业开放的经验

服务贸易是国际贸易的重要组成部分, 现已成为全球自由贸易与经济增长的新引擎。 服务业则是服务贸易的产业基础。 美国是全球第一大跨境服务贸易进出口国, 并主导形成了《服务贸易总协定》(GATS) 和有关跨境服务贸易规则的多边法律体系, 极大地推动了美国和全球服务贸易的繁荣发展(卢静, 2014)。 从美国的服务业和服务贸易开放进程来看, 主要做法和经验如下:

第一, 美国服务业开放成效与其营商环境建设密切相关。 根据各服务行业发展的实际需要, 美国政府部门持续完善营商环境, 减少行政干预, 消除歧视性壁垒。 目前, 除邮政运营外, 美国联邦政府在OECD 服务贸易限制指数(Services Trade Restrictiveness Index, STRI) 评价体系的22 个主要服务行业中均不存在国有企业; 美国的影视、 法律、 建筑设计、 公路货运、 工程咨询等行业在竞争壁垒方面已不存在或极少存在限制措施; 美国的计算机服务业设置有较严格的外资审查额外条件, 但相比其他国家而言开放水平依然较高(刘涛, 2021)。

第二, 鉴于服务业的强异质性特征, 美国针对不同服务行业的开放推进政策有所不同。 例如, 针对咨询、 运输等行业, 近年来主要通过降低准入壁垒和加强公平竞争的方式推进开放; 而对于法律、影视等行业, 则主要通过进一步破除从业者流动壁垒的方式深化开放(刘涛, 2021)。

第三, 美国政府部门对其服务业开放发挥了极大的扶持和引导作用。 隶属于美国商务部的国际贸易署下设美国商业服务局(United States Commercial Service, USCS), 专职服务贸易促进事项, 其在美国境内外共设逾220 间办公室, 雇佣逾1400 名贸易专员, 帮助美国服务业企业破除监管壁垒、 解决不公平竞争问题, 并为其提供所需的海外信息和资金支持, 为服务出口商将竞争优势转化为出口实绩创造条件(周密, 2021)。 总的来说, 美国极度重视服务贸易发展和服务业对外开放, 形成了财政支持与商业运作相结合的模式, 并依托发达的服务贸易大力推行其主导的服务贸易新规则, 进一步为其服务贸易自由化发展创造良好的国际环境。

(四) 数字贸易开放的经验

建立和完善数字贸易发展的制度框架是新一轮国际经贸规则谈判的前沿议题, 也是亟待推进的WTO 改革中最重要的新兴议题之一。 目前, 全球数字贸易和数据流通共识规则尚未形成, 美欧日等西方强国纷纷提出符合本国利益诉求的数字贸易规则,相关数字贸易主张对比见表2。 这是21 世纪全球数字贸易治理的高标准典范, 对WTO 和区域贸易协定的数字贸易规则谈判均具有借鉴意义。 但是, 其过高的标准在一定程度上会加剧全球“数字鸿沟”,以数字壁垒阻碍发展中国家和新兴经济体的数字经济发展。

美国是数字经济大国, 也是数字贸易强国。2020 年美国在全球数字经济总量中的占比高达41.71%, 中国则约为16.43% (中国信息通信研究院, 2021), 美国在全球数字价值链分工中处于中高端地位, 掌握着全球数字贸易市场话语权和规则制定权。 对于跨境数据流动, 为最大化本国贸易利益, 美国坚定支持数据跨境自由流动, 通过主导国际或区域性组织大力倡导加强跨境数据流动自由化,并签订诸边贸易协定与别国互通数据流动权限。 但同时, 美国又严格限制涉及技术、 个人信息等敏感数据的跨境流动。 对于数字产品贸易, 美国主张通过减免关税和给予各国数字产品非歧视待遇来促进全球数字贸易的自由化发展。 自1997 年生效的《全球电子商务框架》 起, 美国就极力主张对电子传输的数字内容免征关税(王唯薇, 2021), 但认可各国针对数字产品和服务征收国内税费的权力(周念利和吴希贤, 2020)。

欧式规则是当前全球数字贸易规则体系的另一大主体。 由于在价值理念和管理目标等方面存在根本差异, 美欧在跨境数据流动、 数字税收、 消费者隐私保护等方面具有较大分歧。 对于跨境数据流动,欧盟主张基于隐私保护的有限制流动, 对内强调各成员国之间数据自由转移, 力促统一数字市场的形成; 对外则依托于“充分性协议” 进行严格管控,尤其是从欧盟境内向境外的数据传输, 唯有经过充分性认定的国家与欧盟进行跨境数据转移不受限制(于晓和叶申南, 2021)。 对于数字税, 2018 年, 欧盟委员会提议对全球年收入额逾7.5 亿欧元, 并且在欧盟境内年收入额逾5000 万欧元的互联网企业征收3%的临时税, 但这一提案遭到美国强烈反对和反击(熊鸿儒等, 2021)。 对于个人信息保护, 欧盟建立了以《一般数据保护条例》 (GDPR) 为基础的高水平法律体系来保护个人隐私, 消除了个人数据在欧盟境内流转、 存储、 处理的地域限制, 是个人数据保护的高标准典范。

在亚洲地区, 日本的跨境数据流动治理走在各国前列, 为中国构建数字经济治理体系提供了诸多可借鉴的经验。 一方面, 日本持续推进跨境数据流动规范体系建设。 2000 年以后, 日本先后出台了《官民数据活用推进基本法》 《个人信息保护法》《跨境数据流动指南》 等政策法规, 对境内外数据流动做出明确规范(张博卿, 2019)。 2019 年6 月的G20 大阪峰会上, 时任首相安倍晋三提出建立跨境数据自由流动的“数据流动圈”, 力推其基于信任的数据自由流动理念(陈海彬和王诺亚, 2021)。另一方面, 日本积极利用和吸收民间力量参与数据流动治理, 改变了数据跨境流动的粗放状态, 提升了跨境数据传输的透明性, 已经基本形成包括政府、数据运营商、 国内外企业、 数据银行等在内的多主体共治的数据流通市场。

(五) 知识产权保护的经验

知识产权保护是对劳动者的智力劳动成果及其收益的基本保障, 是激励创新的重要手段。 日本在知识产权保护领域取得了令人瞩目的成绩, 其成功经验值得我国学习借鉴。 一方面, 围绕“知识产权立国” 目标建立相配套的法律制度体系。 自2002 年3 月提出“知识产权立国” 战略起, 日本不断健全知识产权保护领域的法律法规, 现已形成以《知识产权基本法》 为统筹, 以《专利法》 《实用新型法》《外观设计法》 《版权法》 《不正当竞争防止法》 等为主体, 以大量的产业立法为补充的系统性知识产权法律制度体系(姚远, 2015)。 另一方面, 与国际组织开展合作, 积极推动国际知识产权保护体系改革。 日本与世界知识产权组织(WIPO)、 WTO 等国际组织开展广泛合作, 积极参与和主持各项国际会议和事务, 努力推进国际知识产权保护体系改革;积极推动国际专利体系建立, 主动与美欧等国开展国际审查合作, 谋求实现美欧日三方专利相认, 并共同制定了《反假冒贸易协定》, 试图在现有的国际知识产权保护体系基础上主导建立一个更高标准的国际规则, 从而在知识产权领域谋得更多利益。

另外, 在数字经济蓬勃发展的背景下, 知识产权也体现出数字化特征。 在这方面, 美国始终坚定主张强化数字知识产权保护。 2003 年签订的美国—新加坡、 美国—智利双边贸易协定中均纳入了电子商务知识产权保护章节, 是数字时代版权保护的率先尝试(王唯薇, 2021)。 与此同时, 美国也兼顾政府执法效力和政府信息保护。 例如, 在《美日数字贸易协定》 (UJDTA) 中, 其承袭自USMCA 的“源代码条款”, 增加了对基础设施软件源代码开放的限制以及“保护算法和加密技术” 的内容, 进一步强化了源代码知识产权保护; 同时, 鉴于加密技术破解成本高昂, 为保障政府执法监管空间, 美国也为政府执法所需做出了例外规定(周念利和吴希贤,2020)。

表2 美欧日的数字贸易主张对比

四、 中国推动制度型开放的战略选择

“十四五” 时期加快推动制度型开放, 关键在于促进规则变革、 优化制度供给、 提高制度质量,以高水平开放推进社会主义市场经济体制改革, 以公开、 公平、 稳定、 可预期的制度体系打造更具国际竞争力的营商环境, 从而更加主动、 更高质量地参与国际经贸规则重塑和全球治理体系改革。 借鉴主要发达经济体的经验和做法, 结合中国的实际情况, 本文提出以下政策建议:

(一) 强化海关监管创新, 提高货物贸易开放水平和便利化程度

立足海关现有职能框架, 加强海关制度创新, 全面建设现代化海关。 具体来看, 第一, 继续降低进口关税, 并战略性地取消部分非关税措施。 首先, 进一步降低货物进口关税水平, 尤其要降低重点行业原材料、 技术设备、 能源资源等商品的进口关税, 从而降低企业生产成本、 加快产业升级、 促进供给质量提升。 其次, 加快推进海南自由贸易港“零关税” 政策由“一负三正” 清单①海南自由贸易港“一负三正” 清单是指一个负面清单和三个正面清单, 负面清单之外和正面清单之内的商品全部免征进口关税、 进口环节增值税和消费税。 其中, 一个负面清单是指对企业进口自用设备实施“零关税” 负面清单管理, 负面清单之外的商品全部免税; 三个正面清单是指, 对进口运营用的交通工具(例如用于交通运输、 旅游业的船舶、 游艇、 航空器等)、 进口用于生产自用或者“两头在外” 模式进行生产加工活动所消耗的原辅料, 以及岛内居民消费的进口商品, 实施“零关税” 正面清单管理, 三个正面清单之内的商品全部免税。管理模式向负面清单管理模式转变, 不断扩大免税商品范围, 并适时将海南经验推广至全国。 最后, 加紧实施农产品进口配额再分配, 在兼顾我国农业健康稳定发展和粮食安全的前提下, 可考虑增加小麦、 玉米等国内紧缺农产品的配额上限或取消部分农产品进口配额限制, 降低我国畜牧业养殖成本。

第二, 强化卫生与植物卫生措施(SPS), 维护口岸公共卫生安全。 应以发达国家SPS 标准为对照, 进一步健全我国动植物检验检疫标准体系, 提高口岸海关动植物检验检疫标准化建设覆盖率, 强化动植物检疫和外来物种入侵监测、 预警和应急处置机制, 大力建设国际卫生港口岸。 与此同时, 推进与主要经贸伙伴国SPS 标准互联互通互认, 降低贸易往来中遭遇非贸易壁垒的可能性。

第三, 深化货物贸易规则创新, 提升贸易便利化程度。 其一, 进一步精简进出口环节单证及其他证明材料, 简化报关企业备案流程, 在全国范围内切实推行“全程网办、 全国通办”, 使整体通关时间压缩在更合理区间。 其二, 加快推广与贸易伙伴的“单一窗口” 和AEO 资格互认, 互享简化审核、减少查验、 优先办理、 快速通关等便利措施。 加强信用培育宣传推介, 通过培训与帮扶, 支持更多国内企业通过AEO 认证。 其三, 全面应用大数据和“互联网+” 技术, 对接全国各口岸海关作业系统、国际贸易“单一窗口” 以及各地金融系统, 整合企业身份、 信用等各类信息, 确保企业身份信息真实性, 在实现线上实时监管的同时, 提高企业处置货物的自由化程度。 其四, 深化多式联运“一单制”改革, 丰富公铁海提单应用场景, 扩大运输单证物权化试点范围, 探索运输单证融资功能拓展, 并优化中欧班列和多式联运信息化监管与全程服务模式,提高国际物流效率。

(二) 完善国际投资领域现有规则, 加快推进投资管理规制国际化

在利用外资方面, 我国应继续扩大外资准入范围、 完善监管制度体系, 为外资提供更加公平高效的投资环境。 具体来看, 第一, 进一步提升来华外资开放水平。 继续压缩外商投资准入负面清单, 减少市场准入限制; 同时, 尽量明确负面清单中所列条款的法律依据, 提高负面清单的法律执行力和约束力。 第二, 进一步提升市场监管水平。 监管部门应根据各行业发展特点有针对性地制定监管规则和标准, 积极推动“互联网+监管” 系统建设, 灵活运用人工智能、 大数据等先进技术手段提升市场监管水平和效率。 第三, 完善外商投资国家安全审查制度。 从短期来看, 在总结已有经验和参照国际现行审查法律法规的基础上, 尽快制定外资安全审查行政法规, 并将《外商投资安全审查办法》 中的审查制度框架纳入其中; 从长期来看, 在兼顾安全和发展的前提下, 尽快出台外商投资国家安全审查的专项法律, 以法律形式明确审查组织机构框架、 审查原则和标准等制度内容。

在投资争端解决方面, 各级相关部门应首先着力做好、 做细关于《外商投资企业投诉工作办法》 的宣传解读工作, 并健全全国投诉机构网络、 完善投诉工作机制、 畅通企业投诉渠道, 使投诉办法落到实处、 发挥实效。 更进一步, 应推进调解、 仲裁、 协商等方面的国内争端解决体系与国际规则衔接, 提高争端解决便利性、 透明度和效率。 针对调解解决方式,就短期而言, 我国司法部门应尽快制定《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》 (以下简称《公约》 ) 相关司法解释, 为其在我国的落地与推广创造条件, 同时发挥自由贸易试验区的先行先试功能,在自由贸易试验区率先引入《公约》 内容, 加速建立接轨国际的多元化纠纷解决机制。 就长期而言, 我国应加强争端调解人才队伍建设, 建立对个人调解员和调解机构的资格认定机制与评价机制, 并在自由贸易试验区进行持续立法试验, 总结经验教训形成《商事调解法》 立法草案。 针对仲裁解决方式, 仍应以自由贸易试验区为先导, 整合现有国内仲裁机构, 打造中国仲裁品牌, 建设面向全球的国际仲裁新平台; 同时扩大仲裁业对外开放, 允许国际仲裁机构进入自由贸易试验区成立分支机构, 以市场化方式促进行业可持续发展。

(三) 加大服务业开放力度, 全面深化服务贸易创新发展

与产品制造相比, 服务具有无形、 即时和不可储存的特性, 因此, 促进服务业开放和服务贸易自由化发展的思路与货物贸易不尽相同。 具体来看,第一, 应进一步放宽服务业准入门槛。 这包括对内和对外两个层次: 对内, 我国应推进电信、 邮政等服务行业向社会资本开放, 减少国有资本的服务业市场垄断; 对外, 我国可有序扩大金融、 通信、 教育、 医疗等现代服务业领域对外资开放, 促进服务业有序竞争和结构优化。 我国要深化服务业准入事中事后监管制度改革, 推行“竞争中立”, 在保障国家产业安全的前提下维护外资依法享有国民待遇,提高中国对外资的吸引力和稳定力。

第二, 优化服务贸易管理体制机制, 推动跨境服务贸易高水平对外开放。 首先, 应做好全国性、区域性、 行业性服务贸易发展制度安排。 各地政府在制定服务贸易促进政策时, 应依据服务业各子类的强异质性特征, 避免“一刀切” “大包大揽” 等方式,要结合各地服务贸易发展现实需要, 以及相关企业尤其是中小企业的差异化需求, 提供差异性、 定制化政策服务, 切实推进服务贸易创新发展。 其次, 应统筹兼顾服务出口与进口。 一方面, 可积极拓展服务贸易出口退税功能, 巩固我国在运输、 工程建设等传统服务行业的出口优势, 扩大中医药、 传统艺术、 传统文化等中国特色服务“走出去”, 进一步优化我国服务贸易出口结构(赵忠秀, 2021); 另一方面, 应重视服务业与服务贸易的国际交流与合作, 扩大国际先进现代服务业的进口规模, 引领我国服务消费转型升级。

(四) 对标对接高水平数字贸易规则, 促进数字经济治理创新

完善数字贸易发展的制度框架是新一轮国际经贸规则谈判的前沿议题, 为我国参与WTO 改革和国际经贸规则重构提供了重要平台。 我国在5G、 云计算、 大数据、 电子商务等相关领域领先全球, 也有能力积极探索并参与新规则制定。 全球数字经济治理的重点在于数据流动管理和数字贸易管理。 对于数据流动管理, 我国应尽快建立健全涵盖数据开放、数据交易、 数据存储、 数据资产管理、 数据安全保护等的跨境数据监督管理体系; 依据数据敏感性、安全性以及数据主体性质建立分级分类的数据出境安全评估机制和跨境数据流动监管机制, 成立专门的数据流动监管机构, 确保数据监管系统性和透明度; 组建专家团队制定数据安全指数, 适当延伸我国监管范围至数据安全指数较低的国家, 明确中国数据主权归属, 确保数据流动和国家安全的有效平衡(魏浩等, 2022)。

对于数字贸易管理, 一方面, 我国应尽快出台具有针对性的数字贸易发展规划, 完善数字基础设施建设, 营造良好的数字贸易发展环境。 同时, 坚持协商一致原则, 推动我国与贸易伙伴国电子信息共享, 软硬件设备兼容, 电子认证、 电子发票、 电子签名和无纸化合同互认, 将数字贸易便利化措施引入海关管理系统, 提升数字贸易便利化程度。 另一方面, 考虑到各国数字经济和数字贸易发展程度不一, 部分发展中国家数字基础设施极度缺乏, 我国应积极践行“人类命运共同体” 理念, 在能力范围内向缺乏数字基础设施和数字监管能力的国家提供必要的技术援助, 并在实践中总结提出数字基础设施建设相关规则, 提升中国在全球数字经济治理中的认可度和话语权。

(五) 完善知识产权法律法规, 参与知识产权全球治理体系改革

创新是引领发展的第一动力, 保护知识产权就是保护创新。 知识产权保护成效将直接影响市场竞争和微观主体权益, 因此我国应以更大力度强化知识产权保护。

首先, 加快推进知识产权法律法规立、 改、 废、释工作。 修改完善商业秘密保护、 知识产权滥用行为规制等法律制度, 畅通知识产权诉讼通道, 全面建立并严格执行侵权惩罚性赔偿制度; 各地区应结合自身情况, 根据《数据安全法》 开展数据保护执行工作, 并尽快出台相应的管理措施和执行办法,重点加强对大数据、 人工智能等前沿领域和纳米科技等基础研究知识产权的保护工作。

其次, 积极参与知识产权保护国际合作和新规则构建。 一方面, 要主动了解世界各国知识产权保护现状, 及时跟踪研判知识产权领域的国际前沿动态, 并积极宣传中国知识产权保护主张和最新进展,为加强知识产权保护国际合作增信释疑。 另一方面,要进一步扩大知识产权领域对外开放, 积极维护和发展知识产权多边合作与协调机制, 加强与WIPO、WTO、 世界 海 关 组 织 (WCO)、 亚 太 经 合 组 织(APEC) 等相关国际组织合作, 推动专利与国际标准制定有效结合, 在全球知识产权保护治理体系改革中发出中国声音。

(六) 加快对高标准经贸规则的局部试验, 打造更高水平自由贸易区网络

实施自由贸易区提升战略, 构建面向全球的高标准自由贸易区网络, 是我国应对全球价值链重构的主动作为, 是推动更高水平对外开放的重要举措。“十四五” 期间, 我国要加快正在谈判中以及研究中的自由贸易协定进程, 深度推动RCEP 项目落实,筑牢亚太区域价值链形成与延伸的制度基础, 稳步推进亚太区域一体化建设, 形成互利共赢新型合作关系。 与此同时, 应组建专家团队, 对现有自由贸易协定的时效性和适用性进行审查, 及时对不符甚至落后于产业发展趋势的条文进行修订和升级。

依托RCEP, 探索与发达国家签订更高层级自由贸易协定, 吸纳发展中国家加入中国“经贸圈”, 进一步探讨与不同国家加强贸易安排的可能性和方向,打造更高水平自由贸易区网络。 我国应主动试水国际经贸新规则, 尤其是尽早尝试与CPTPP 规则的逐步对接, 加快对高标准经贸规则的局部试验, 在此基础上总结、 创新、 推广全球治理的中国方案, 推动国内规则国际化, 提升我国的制度性竞争力和话语权, 为完善和修正全球经济治理体系发挥引领作用。