世界经济特区演进与中国特色经济特区发展路径选择

刘伟丽 方晓萌

经济特区(special economic zones) 是改革开放和制度创新的特定区域。 经济特区广义概念是位于主权领土上一国海关边界以外的地区, 是明确界定的“免税飞地”, 这些区域可作为促进贸易和金融自由化、 提高资源利用、 促进经济增长和结构变革的政策手段(Ge, 1999)。 中国特色经济特区作为世界经济特区的重要组成部分, 是在改革开放的时代环境下孕育而生, 通过实行特殊经济政策和经济体制实现吸引外资、 引进先进技术、 走向国际市场的一个特殊经济区域, 从借鉴试验到自我探索, 由进出口贸易为主到全方位高水平对外开放, 中国特色经济特区被赋予改革开放的重要窗口、 实验平台、开拓者, 以及实干家的战略定位(习近平, 2018),诠释了中国道路的重要内涵。

从20 世纪80 年代中期以来, 世界经济特区,尤其是发展中国家的经济特区, 在数量上急速增加,当前已有近3/4 的国家设有经济特区 (Grant,2020)。 本文以动态视角描绘经济特区演进机理与演进路径, 为寻找经济特区的普遍发展规律与更好发挥中国特色经济特区独特的制度优势提供参考。

一、 世界经济特区与中国经济特区的历史演进异同点

(一) 世界经济特区的演进

13 世纪初, 在地中海沿岸出现的一种可自由通行和关税豁免的自由港口(free harbors) 是经济特区的雏形(陈乔之, 1994)。 在18—19 世纪殖民扩张行为的影响下, 新加坡、 中国香港、 吉布提等地陆续开辟自由港(Easterling, 2012), 并且以自由港为基础, 纽约自由贸易区和科隆自由贸易区等早期自由贸易区开始建立发展。 随着资本输出成为常态, 也带动经济特区新形式的产生和产业结构的调整。 20 世纪50—70 年代, 爱尔兰香农、 中国台湾高雄和韩国马山出口加工区的成功案例证明出口加工区是地区经济增长的可行政策工具。 随后东南亚国家设立的出口加工区也验证了不仅可以通过出口增加外汇, 更重要的是廉价劳动力过剩的国家或地区可以利用出口加工区来增加就业和吸引外国直接投资。 20 世纪80—90 年代, 伴随着新科技革命步入发展阶段, 世界经济特区由来料出口加工模式向科技工业模式转型。 科技型经济特区成为出口加工区的2.0 版本。 21 世纪初至今, 世界经济特区在全球经济和国际政治形势发生重大变化的背景下激发出强大活力, 外国直接投资、 土地、 劳动力甚至价格政策在经济特区内扩展, 并开始步入贸易、 金融、技术、 管理和沟通交互的综合发展阶段(Farole & Akinci, 2011)。 纵观世界经济特区的历史演进, 其发展是渐进的演变过程, 完善经济特区的政策制度建设是各国经济发展的重要战略。

纵观经济特区的历史演进, 其发展是渐进的演变过程, 完善经济特区的政策制度建设已成为各国经济发展的关键战略。 其发展成效呈现两种情况:一些国家获得了好处, 但也有一些国家因经济特区的建立而产生了一些问题和复杂情况, 如面临建设资本支出高但业绩预期差、 劳工权益保护, 以及缺乏统筹管理等常见障碍 (Chhachhi, 1999; Sosnovskikh, 2017)。

(二) 中国特色经济特区的演进

中国经济特区经历了40 多年的建设与发展, 呈现出明显的阶段性特征, 主要划分为以下五个阶段:

一是决策和试建阶段(1979—1980 年)。 这段时期, 对于经济特区的选址、 范围、 条例和规划等进行了充足准备, 但在深圳、 珠海、 汕头和厦门四地的具体试建中仍阻力重重, 除了要克服资金不足、缺乏经验等直接困难, 还面临旧体制、 旧观念的思想阻力。

二是初步建设阶段(1980—1985 年)。 在第二阶段中, 经济特区加快“五通一平” 基础工程建设, 依据经济规律办事, 发展外向型工业, 并重视解决政策红利与法规、 管理的脱钩问题。

三是提速发展阶段(1986—2000 年)。 这一阶段, 经济特区建设回归企业属性, 大力发展技术密集型和资金密集型企业。 在此期间, 海南经济特区、上海浦东国家级新区的建立发展, 成为中国新一轮改革开放的重要标志。

四是腾飞与推广阶段(2001—2018 年)。 这段时期, 为解决区域不平衡发展问题, 霍尔果斯、 喀什设立经济特区。 此外, 中国自由贸易试验区的相继设立, 进一步提升了贸易自由化与便利化。

五是探索先行示范阶段(2019 年至今)。 这一阶段, 中国特色经济特区凭借不同的战略定位与政策优势乘势而上, 自由贸易港、 先行示范区、 粤港澳大湾区等经济特区的拓展形式被赋予更高水平发展目标, 在改革措施上“先行先试”, 在改革成果上“推广示范” (习近平, 2020), 对于中国参与境外经贸合作和推动新时期全面开放、 构建共商共建共享共赢新格局具有重要意义(余淼杰和梁庆丰,2019)。

(三) 世界经济特区与中国经济特区的异同点

中国特色经济特区与世界经济特区具有紧密的联系。 在发展初期, 中国特色经济特区的建立发展继承了出口加工区的一些基本特征, 即致力于打造从事商品制造、 加工、 装备和出口的基地。 并且基本目标与世界一般发展中国家经济特区类似, 即提供必备的建设条件, 采用更加开放的政策, 以实现吸引外资、 增加就业、 拓展对外贸易等目标。 并且中国特色经济特区是世界经济特区的重要组成部分,中国特色经济特区在推动工业化和促进经济结构转型上的成功案例, 也激发了东南亚和非洲国家经济特区的立法和建设步伐(UNCTAD, 2019)。

对比世界经济特区的历史演进, 中国特色经济特区具有如下三个方面的差异: 一是发展背景不同。中国特色经济特区兴办于20 世纪70 年代末至80 年代初, 与早期发挥商品集散功能的自由港相差几个世纪, 而且与早期出口加工区相比也延迟了20 多年, 在其发展初期面临着更加激烈的竞争环境, 并且当时世界经济受到两次石油危机的影响, 投资环境与贸易条件不利于发展中国家。 二是建设基础不同。 与大多数发展中国家建立经济特区时处于工业化起步阶段相比, 中国特色经济特区建设是基于一个相对完整的产业结构和工业体系, 并且依托国家相关技术引进与技术转移政策, 经济特区的发展与首批14 个经济技术开发区齐头并进, 为探索中国工业现代化服务。 三是历史使命不同。 中国特色经济特区的发展演进强调将经济特区与中国特色社会主义道路相结合, 承担着政策创新和试验的责任(Simon et al., 2016), 肩负着探索社会主义市场经济、推进改革开放和社会主义现代化建设的历史使命。

二、 世界经济特区的发展趋势及发展经验

世界经济特区的发展伴随着国家或区域经济与贸易的发展持续完善并不断拓展, 在空间和模式选择上呈现出更高层次的发展趋势, 并积累了丰富的发展经验。

(一) 经济特区数量持续增加

如图1 所示, 1997 年至2002 年世界经济特区数量增幅明显, 由1997 年的845 个增加到2002 年的3000 个。 步入21 世纪后, 在2002 年至2016 年十余年间, 世界经济特区数量与外国直接投资流入量均保持上升的潜在趋势。 截至2020 年年末, 在全球70 个国家及地区内已有约7500 个经济特区。 2017—2020年间, 全球外国直接投资流入总额呈现下降趋势, 但各国仍积极通过建设经济特区来试图吸引外资。

(二) 空间选择依托港口优势

港口是经济特区在空间区位上的优先选择(Madani, 1999)。 从20 世纪60 年代开始亚洲四小龙迅速发展很大程度上依靠港口起步, 英国政府在2019 年至2021 年设立多个自由港, 以保护其退出欧盟后的贸易联系。 经济特区在充分发挥港口优势方面更加强调协调与绿色发展, 从全球来看, 各国积极打造海运中心, 作为促进经济社会发展的战略基地, 逐渐形成了全球港口网络。 此外, 作为欧洲先驱港口的鹿特丹、安特卫普和亚洲的新加坡等也以不同的方式积极建设“绿色港口” (Lam & Notteboom, 2004)。

(三) 模式选择向综合型发展

从功能角度看, 综合型经济特区的发展是由核心功能带动的集加工工业、 转口贸易、 商贸服务、金融保险、 旅游和文教科技等为一体的多功能发展模式。 此外, 综合型经济特区往往表现为一个大型区域, 较大的区域面积在增长潜力方面具有优势(Frick et al., 2019)。 如表1 所示, 从世界整体来看, 综合型经济特区占所有类型经济特区的比重已超三成。 在不同地理区域, 经济特区的类型具有较大差异。 其中在非洲, 出口加工区最为常见; 在美洲和大洋洲, 更多的经济特区将其功能定位为自由贸易区; 在亚洲, 综合型经济特区占比最高, 此外,聚焦于高技术产业的专业型经济特区占比明显高于其余四大洲; 在欧洲, 通过政府制定经济振兴计划改善贫困地区经济的经济特区类型最多。

(四) 世界经济特区的发展经验

图1 1970—2020 年世界经济特区与外国直接投资流入趋势

表1 不同类型经济特区的分布情况(截至2020 年年末)

一是重视区位优势和选择。 经济特区政策往往具有明确的空间范围, 靠近海港与空港、 消费市场、 劳动力池的战略位置是大部分企业在决定地点时积极考虑的因素。 二是重视营商环境建设。 随着经济特区的深入发展, 其建设计划的重心由减免税费等财政激励措施转向努力提供有利于企业的环境(Zeng, 2019),这些计划包括提供良好的基础设施和高效的一站式服务等。 三是健全法律法规。 大多数国外典型经济特区颁布了全面指导规范经济特区的《经济特区法》, 明晰各方权力责任, 为区内企业和投资商提供政策确定性, 帮助企业加强风险防范, 并且其具有较强的效力等级, 通过结合自身的实际情况与发展需求制定法规, 具有很大的变通性与自主权。 四是积极与当地经济建立联系。 在前向联系上, 地区政府和经济特区的管理者需要帮助当地企业通过供应链或分包关系与区域投资者建立联系; 在后向联系上, 经济特区在发展优先部门时需要考虑当地的比较优势。 五是促进环境可持续发展。 越来越多的国家和地区将生态工业园区(eco-industrial parks)概念纳入其经济特区的规划中, 通过实施一系列的改造项目, 实现减少能源消耗、 温室气体减排、 废料处理目标。

三、 中国特色经济特区的演进机理及其发展面临的问题

(一) 政府与企业间的博弈

通过政府与企业间的博弈, 解决经济特区制度演进中的兼容性问题。 外商投资企业的需求与政府的制度演进存在如下两种关系:

1. 经济特区政府的行政效率影响外商直接投资的区位选择

随着各国在吸引外资方面的竞争不断加剧, 各国政府已不再单纯依靠优惠政策的手段, 而是更多依靠改善营商环境来影响企业投资模式的选择(王刚等,2021)。 例如在非经济特区, 外商投资企业的设立程序更为复杂, 商务备案、 工商登记需要填写多套表格,反观深圳经济特区构建了线下外资项目专班和线上投资促进服务信息平台, 便利化的政府行政办事水平也让更多外商选择投资深圳。 根据《深圳统计年鉴(2021) 》 公布的数据, 自1981 年中国大陆第一张外资企业营业执照在深圳发出以来, 截至2020 年年底,深圳期末实有外商投资企业工商登记68622 户 。

2. 外商直接投资推动经济特区经济制度的变迁

外商直接投资的影响效应首先体现在衍生出多样的企业所有制结构方面。 例如, 外商投资股权投资企业(主要为QFLP) 模式已在深圳经济特区中的前海合作区设点运营。 此外, 外商直接投资将促进地区外汇管理和劳工用工管理等制度创新。 例如,1985 年11 月, 全国范围内首家外汇调剂中心在深圳经济特区内正式挂牌营业, 这也是深圳经济特区演进过程中一项成功的金融体制创新案例。

(二) 经济增长极到均衡发展趋势

中国特色经济特区已具备成为经济增长极的潜力与实力。 自1980 年深圳、 珠海、 汕头、 厦门四地率先实施经济特区政策以来(海南为1988 年), 贸易规模整体呈现上升趋势(见图2), 特别是在我国加入WTO 后, 经济特区进出口贸易开始快速增长。从GDP 与人均GDP 来看, 根据相关省市2021 年统计年鉴和2021 年政府工作报告发布的数据, 2020年, 深圳、 珠海、 厦门三市人均GDP 超过10 万元,高于全国平均水平; 厦门人均GDP 在福建省内排名第1 位; 深圳与珠海两市人均GDP 分别排名广东省第1 位和第2 位; 2020 年深圳市地区生产总值为2.77 万亿元, 排名亚洲城市第5 位。

在经济特区发展初期, 随着进出口贸易的增加,经济特区与本国其余地区的金融发展水平、 经济差距等进一步扩大, 但随着经济特区在 “量” 与“质” 上达到较为成熟的发展阶段, 其扩散效应与示范效应将开始显现, 突破倒“U” 型的拐点, 以缩小经济差距实现区域的均衡发展(Crane et al.,2018)。 世界知识产权组织发布的《2021 全球创新指数报告》 显示, 2021 年深圳—香港—广州科技集群在全球科技集群中排名第2 位, 仅次于日本的东京—横滨科技集群(WIPO, 2021)。 此外, 国家发展改革委于2021 年7 月27 日发布了一项在全国推广深圳创新经验的通知, 鼓励其他地区在自身发展基础与特色的基础上借鉴深圳经济特区的具体经验,助力其他地区经济建设与体制创新释放改革活力,为实现区域均衡发展做出努力。

(三) 实行开放型经济导向

图2 1980—2020 年中国五大经济特区进出口总额

中国特色经济特区的建设发展与开放型经济密不可分。 在空间布局上, 它是开放活动的场所, 维系着开放活动主体之间的契约关系; 在开放活动的内容上, 它发挥商品、 要素、 服务流动的“窗口”作用(裴长洪, 2016); 在区域合作上, 它实现双边投资模式的创新与贸易结构的改善。 在中国,“开放型经济” 一词最早出现于1993 年中央发布的有关建立市场经济的政策文件中。 随后中央于2003年和2020 年就经济体制改革进一步出台政策文件。政策的不断出台也带动开放型经济在范围、 水平、创新上不断发展演进, 由初步探索开放的发展外向型经济, 向实现对外开放水平的整体全面提高努力,再向体制建设上的开放型经济更高水平迈进。

图3 2012—2020 年中国企业大型对外投资项目投资总额中“一带一路” 七大地区占比

中国特色经济特区的成功不仅归功于中国整体社会主义现代化建设, 也与中国如何与世界其他国家互动紧密相关。 在共建“一带一路” 倡议背景下, 境外经贸合作区已成为中国企业实现高水平“走出去”与推动东道国贸易与经济增长的重要平台。 当前, 中国企业参与建设“一带一路” 沿线园区共80 家,占商务部纳入统计范围的境外经贸合作区总数的73.39%。 如图3 所示, 自2013 年“一带一路” 倡议提出后, 中国企业大型对外投资项目投资总额中“一带一路” 地区整体比重显著提高, 2020 年达到1/3。 其中, 中国与东盟10 国在共建“21 世纪海上丝绸之路” 战略下合作越发紧密。 2016—2020 年间, 依托中国—东盟自由贸易区, 中国企业对东盟地区的大型投资项目的投资比重逐年增长, 2020 年中国企业在东盟10 国中超过1 亿美元的投资项目投资总额为56.4 亿美元, 占中国企业所有大型对外投资项目投资总额的18.47%。 此外, 在“一带一路”七大地区中, 中国企业对南亚地区的投资, 中国企业在南亚地区的投资额也呈现整体上升趋势, 南亚地区涉及参与“一带一路” 6 条经济走廊中的3 条,其中“中巴经济走廊” 成为两国共享“一带一路”红利的建设样本(Albrechts & Tasan-Kok, 2019),当前中国已在巴基斯坦境内投资参与建设巴基斯坦海尔—鲁巴经济区和瓜达尔自由贸易区。

(四) 中国特色经济特区发展面临的问题

中国经济特区经历40 多年改革开放, 在其建设发展过程中主要面临的问题有如下三个: 一是经济特区的资源约束趋紧, 影响经济特区建设步伐。 不断增加的人口数量、 基础设施以及资本发展导致经济特区的水资源、 土地空间、 能源等资源紧张以及环境承载力降低(刘伟丽和方晓萌, 2021)。 深圳市人民政府网发布的公开信息显示, 深圳经济特区目前陆域开发强度已达50%, 发展空间不足是其面临的重要挑战。 二是经济特区外贸依存度较高, 使其面临的外部冲击风险加大。 根据深圳与厦门2021年统计年鉴公布的数据, 2020 年, 这两个经济特区的外贸依存度均超过100%, 分别为110.2%和108.3%, 而且两个经济特区的GDP 增速较2019 年均明显放缓, 深圳GDP 增速下降了3.6 个百分点,厦门GDP 增速下降了2.2 个百分点。 三是投资增速与消费增速的差距拉大, 消费潜力有待释放。 如图4 所示, 以深圳经济特区为例, 2020 年固定资产投资增速与社会消费品零售总额增速放缓, 且二者差距较2019 年变大。 此外, 2016—2020 年间, 深圳经济特区投资增速明显高于全国整体水平, 但消费增速与全国整体水平基本保持一致, 经济特区的消费亟需更有效的刺激升级。

图4 2016—2020 年深圳经济特区投资增速和消费增速与全国对比

四、 中国特色经济特区的发展路径选择

综合来看, 中国特色经济特区秉承了世界经济特区的一些基本特征, 但在发展背景、 建设基础、历史使命等方面具有特殊性。 虽然中国特色经济特区起步较晚, 但却展现出超常的发展速度。 中国特色经济特区能够在世界经济特区群体中创造优势地位, 与其自身独特的演进机理密切相关。 随着新工业革命的快速发展, 经济特区的传统区域优势的重要性有所减弱, 这要求经济特区朝着更加现代化的方向努力。 中国特色经济特区的未来发展路径不仅需要借鉴世界经济特区行之有效的经验, 更重要的是从解决现实发展难题着手, 并在实践中发挥改革的“试验田” 和对外开放的“窗口” 作用。

(一) 充分发挥经济特区改革开放的竞争优势

实施有效的制度创新与提供足够的改革激励。建立经济特区改革成效的评估与奖励机制, 以及加强对特区改革实施者的知识、 信息、 决策等能力培养; 给予行政管理领域更大改革自主权, 推动容缺审批项目清单化、 流程化, 并与容错机制有机结合,以及全面推行证明事项告知承诺制。 此外, 以功能定位为抓手持续扩大竞争优势。 加快发展上海、 广东、 福建、 海南等21 个自由贸易试验区的服务贸易以提高全球影响力; 不断提高深圳先行示范区的创新氛围, 孕育独特的雁阵型企业梯队来创造可持续竞争力; 依托泰中罗勇工业园、 中白工业园、 埃及苏伊士经贸合作区等80 家“一带一路” 沿线境外经贸合作区的建设发展助力企业抱团出海, 打造“一带一路” 标杆项目, 增强全球竞争力。

(二) 探索经济特区经济高质量发展的实践模式

利用经济特区优势反哺“内循环”, 借助上海自由贸易试验区内跨国企业与港口物流优势以及海南自由贸易港“国际旅游消费中心” 定位, 发挥进博会、 消博会等展会平台产品变商品的功能, 持续释放中国内需市场潜力; 同时对引入外资的质量与利用效率以及对外直接投资模式的选择等进行评估,助力“引进来” 与“走出去” 的双向平衡; 坚持创新驱动, 发挥经济特区创新人才的集聚与融合效益,进一步由引资向引智发展; 通过完善企业备案制度、提高海关税收监管能力、 多部门协调联合执法等手段提高经济特区监管水平, 同时创建经济特区运行绩效评估系统, 定期监测和反馈调节, 以此增强经济特区的韧性。

(三) 提升经济特区协调协同发展水平

通过制度创新加强经济特区之间的协调协同发展, 尤其是利用新兴技术推动跨国家、 跨区域特区之间的资源共享、 技术共享、 数据共享、 人才共享和信息共享等。 利用区块链技术构建面向全球的自由贸易区网络, 解决跨地区、 跨部门流动壁垒问题,助推自由贸易试验区之间的数据开放共享, 并为试行数字人民币创造条件和提供安全保障(陈淑梅,2020); 推进“5G+智慧港口” 项目建设, 通过货物装卸远程控制、 港口无人运输、 港区视频监控和AI识别等方式助力经济特区港口群建设; 联动建设沿海经济特区国际贸易组合港, 学习国外组合港模式,货物在各码头直接水路调拨, 并且企业只需“一次申报、 一次查验、 一次放行”, 通过简化转关手续提高通关效率。

(四) 推进经济特区营商环境制度化建设

一是利用好经济特区立法, 完善经济特区营商环境, 对接国家营商环境试点政策, 从市场、 法制、开放、 政务等方面制定优化营商环境的相关条例与实施方案。 二是保持政府、 市场、 社会在优化营商环境上的协同。 坚持市场主导, 以企业需求为核心,强化资源配置效率, 加大对企业、 企业财产权的保护力度等; 做好政府引导, 降低企业用电成本和用地用房租金, 以及通过补贴方式助力企业发展等; 提供社会支撑, 吸纳知识产权代理、 企业无形资产评估、 资信评估、 审计服务、 法务服务等社会中介机构进入经济特区, 并推动中介服务规范化。 三是促进各部门制度互补, 尤其是许可服务大厅和“一网通办”,以“信息技术+制度创新” 推动政务流程再造。

(五) 促进经济特区环境可持续发展

将“双碳” 目标、 “无废城市” 管理理念纳入经济特区建设发展中, 构建包括市场准入、 产品禁令、 技术规范、 排污费、 碳排放权交易、 用能权交易和环境信息披露等多样化的环境政策体系, 并通过考察不同类型环境政策工具对经济特区内企业的碳排放、 三废排放的约束效力, 动态调整政策强度。学习国外生态工业园区、 低碳区、 循环经济区等的建设模式, 建立绿色建筑产品名录, 以财政补贴和绿色金融支持等方式鼓励优先使用绿色建材, 以及鼓励末端治理、 清洁生产、 绿色产品设计等技术创新运用。