“双循环” 推动中国自由贸易区高质量发展的思考建议

王雅贝 黄胜强

改革开放初期, 我国对外贸易的持续增长已成为经济快速发展的巨大引擎, 进出口贸易在我国经济发展中占据关键地位(江小涓和孟丽君, 2021)。改革开放40 年后, 国际形势错综复杂, 席卷全球的金融危机、 尚未停息的中美贸易摩擦、 全球肆虐的新冠疫情, 导致许多国家的经济发展大幅放缓, 世界经济增长愈发低迷, 全球市场需求规模严重萎缩,从而对我国外循环经济的发展空间造成了严重挤压。为了应对国际格局和国际体系正在发生的最具革命性的变化, 习近平总书记指出“十四五” 期间我国将以畅通国民经济为主构建新发展格局, 以提升和培育中国在国际合作中的竞争优势。

在“双循环” 新发展格局下, 实现内循环与外循环的联通互动, 建设更大范围、 更高层次的对外开放, 意味着中国需要积极推动更广泛的区域经济合作。 自由贸易区(FTA) 作为国家争夺国际市场资源和经贸规则制定主导权的重要平台, 不仅为各国政府创造了更多有利条件, 有助于加深国际经济合作, 还为各成员国提供了更多外力以推进国内经济结构改革。 因此, 大力实施FTA 战略, 加强双边多边的经贸合作, 是新时代以更高水平开放促进更高质量发展的必然选择。 那么, 在新发展格局下, 中国FTA 战略布局该如何调整以适应全新的国内外发展环境? 新发展格局能否进一步推动我国FTA 高质量发展? 这些问题俨然已经成为未来建设FTA 高质量发展网络、确保国内外经济高质量循环发展需解决的时代课题。由此, 文章对新发展格局与我国FTA 的内在联系进行了阐述, 分析了当前我国FTA 建设的主要特征及面临的困境, 并从多个维度探析“双循环” 对中国FTA 高质量发展的影响, 在此基础上就如何实现我国FTA 更高质量的发展提出相应的政策建议。

一、 “双循环” 新发展格局与中国FTA 的内在联系

(一) 内循环与中国FTA 的内在联系

国内大循环要立足于需求侧, 深度挖掘国内市场潜力, 拓展消费新渠道, 以内需拉动经济增长,实现供需更高水平的动态平衡(师应来和周丽敏,2021)。 国家统计局数据显示, 2021 年中国社会消费品零售总额达到44.08 万亿元, 最终消费支出对经济增长贡献率高达65.4%, 消费重新成为经济增长第一拉动力。 因此, 充分挖掘和释放消费潜力,扩大消费点、 串联消费链、 拓展消费面, 有助于促进供需两端的良性互动, 带活产业链, 实现产业、市场、 经济社会的循环畅通。 同时凭借我国大体量、多层级的消费特点, 推动我国产业链多元化发展,有助于加强与国际产业链的协同配合, 提高我国综合国际竞争力, 推动我国高水平FTA 的建设。 一方面, 随着国内市场的扩大和消费需求的提高, 国内居民对高质量产品和服务的需求也在逐渐增加, 导致发生“需求外溢” 的现象, 增加对海外市场的需求。 因此, 消费需求的持续扩大, 有利于促进我国FTA 的建立, 以满足国内市场的广泛需求, 增强我国与全球产业链供应链的高效对接。 另一方面, 以内循环发展为主, 需要实施就业驱动的内需扩大战略。 从供给角度看就业者的素质越高越能保证供给质量的提升, 从需求角度看高质量的就业意味着高水平的收入, 而高水平的收入则又形成了更广泛的需求。 因此, 提高就业质量, 稳定就业水平有助于激发市场主体活力、 确保产业链供应链稳定畅通, 为我国加入国际供给与需求的大循环奠定基础。 相关研究表明,FTA 能够促进企业劳动人口的就业增长(康妮等,2018), 并且贸易开放度越高越有利于促进就业(袁冬梅等, 2018), 因此推动经济内循环良性发展需要签订更多的自由贸易协定作为战略支撑。

(二) 外循环与中国FTA 的内在联系

党的十八大以来, 我国各项改革持续推进, 开放的步伐不断加快。 要想稳步实现由 “大” 到“强”、 由“制造” 到“智造” 的转变, 就必须要着眼于国际资源, 利用好国内和国际市场的联通互动, 全面提升国际竞争力。 21 世纪以来, 区域合作和FTA 建设一直是我国扩大对外开放的重要战略内容, FTA 不仅可以为各国提供贸易便利化和投资自由化, 还可以为我国改革提供外部动力, 加快国内改革步伐及体制机制的创新。 目前, 中国参与国际合作和竞争的要素成本结构都发生了很大的变化,通过外循环集成全球优质资源, 推动高质量发展也逐步显现在FTA 的构建上。 如在货物贸易方面,RCEP 生效后区域内九成以上的货物贸易将逐渐实现零关税; 在服务贸易方面, RCEP 对我国承诺开放的100 个部门里的37 个部门扩大了开放水平, 并额外增加了22 个开放部门; 在投资方面, FTA 在投资开放、 投资准入、 投资便利化、 投资保护等方面都有很多规则, 拉近了我国与自由贸易伙伴之间的贸易投资距离; 在人民币国际化方面, 目前中国已经与9 个RCEP 成员签订了货币互换/合作协定, 该协定能够有效地增强人民币的货币锚效应, 为人民币使用提供了更广阔的国际市场。

二、 “双循环” 背景下中国FTA 的主要特征及面临的困境

(一) “双循环” 背景下中国FTA 的主要特征

1. 中国FTA 签署数量持续增加

商务部主办的中国自由贸易区服务网数据显示,至2021 年12 月1 日, 我国已经达成了19 个自由贸易协定, 涉及26 个国家和地区(见表1)。

为了更好地观察中国FTA 数量的变化趋势, 本文根据表1 中国签署自由贸易协定的时间线分析了变化情况。 如图1 所示, 中国签署自由贸易协定的数量整体呈现增长趋势, 从2002 年的1 份到2008 年的7 份,再增加到2021 年的19 份。 可以看出, 2008—2021 年间签署自由贸易协定的数量是2002—2008 年间的1.7 倍,说明2008 年全球金融危机后, 中国正在逐步扩大FTA网络进程。

2. 中国FTA “经济领土” 的覆盖率逐步扩大

本文借鉴王蕊等(2021) 的方法, 采用与中国签署自由贸易协定的国家和地区的国内生产总值之和与世界GDP 总值的比值来衡量“经济领土”。 如图2 所示, 基于世界银行数据库发布的数据, 本文测算出中国FTA 的“经济领土” 从2002 年的2.13万亿美元增加到2020 年的28.2 万亿美元, “经济领土” 覆盖率从2002 年的0.83%提高到了2020 年的4.04%。

3. 中国FTA 的贸易覆盖率逐渐提高

中国FTA 贸易覆盖率采用与中国签署自由贸易协定的国家和地区的货物贸易额与世界货物贸易额的比值来衡量, 其中还细分了出口覆盖率和进口覆盖率两个指标。 如图3 所示, 以中国FTA 生效为准, 可以看出中国与FTA 伙伴的货物贸易额由2005年的2760.7 亿美元增长到2020 年的18098.3 亿美元, 增长了近6 倍, 其相对应的贸易覆盖率则从19.42%增长到近40%, 且2017 年后中国FTA 进口覆盖率高于出口覆盖率, 2020 年中国FTA 进口覆盖率高达近45%, 说明中国FTA 在世界进口贸易中的地位尤为重要。 可见, 在疫情的冲击下, 中国经济复苏较为迅速, 内需恢复好于外需。

表1 中国签署自由贸易协定的情况

图1 2002—2020 年中国签署自由贸易协定数量的变化趋势

4. 中国FTA 的深度不断加深

本文借鉴Horn 等(2010) 的研究方法(简称HMS) 对中国FTA 深度进行测度, 其主要是将自由贸易协定内容划分为52 个领域, 将超出WTO 范围的新领域定义为WTO-X, 其余领域为WTO 原有规则的进一步深化, 定义为WTO+。 中国FTA 深度情况如图4 所示, 考虑到中国FTA 数据的可获得性,本文仅选取2018 年前生效的15 个协定作为研究对象。 可以看出, 除了中国—智利FTA 的深度(深度值为31) 较高以外, 早期中国FTA 的深度普遍较低, 自中国与智利签署自由贸易协定后, 中国FTA的深度整体有所提高, 且均值在20 以上, 说明中国正在逐渐加强对中国FTA 的深度建设。 此外, 从WTO+和WTO-X 的折线图可以看出, WTO+和WTO-X 的折线起伏不定, 表明中国FTA 的内容拓展和深化还存在很大提升空间。

(二) “双循环” 背景下中国FTA 面临的困境

1. 逆全球化及中美贸易摩擦阻碍中国FTA 战略发展

当前, 国际经济形势正在发生深刻变化, 全球贸易往来飞速增长, 中国与其他国家的经贸合作日益密切。 2008 年全球金融危机爆发, 对世界经济造成了巨大冲击, 引发全球多边机制产生信任危机, 一些国家的贸易政策、 投资政策、 监管政策等逐渐背离全球化, 民粹主义和孤立主义纷至沓来, 逆全球化和贸易保护主义显著抬头。 以美欧为代表的一些国家在对外经济关系上逐渐转向保守, 开始呈现出重视国内传统产业发展并遏制新兴经济体崛起的趋势。 除此之外,还试图通过技术封锁、 金融遏制以及制度重塑等多种手段对中国的经济发展进行全方位围堵, 而一些国家也会迫于美国的压力缺乏对中国开展FTA 谈判的动力, 例如《美加墨协定》 存在的“毒丸条款” 就导致中国—加拿大FTA 谈判停滞不前。

图2 2002—2020 年中国FTA 的“经济领土” 及“经济领土” 覆盖率

图3 2002—2020 年中国FTA 贸易覆盖率

2. 全球供应链重构对中国FTA 战略实施造成压力

金融危机后, 全球供应链逐渐萎缩, 美国意图通过制定“再工业化” 战略重塑实体制造经济。 在后疫情时代 , 各国政府开始关注产业链安全问题,试图构建一个相对独立完整的产业链体系, 以削弱外部环境波动对国内产业发展的影响。 在此背景下,美国借机推出“经济繁荣网络” 计划, 联合日本、澳大利亚、 新西兰、 印度、 韩国和越南等国家, 积极推动全球供应链重构与“去中国化”, 旨在促进供应链的多元化与去中心化, 逐步减少对单一国家的过度依赖。 而中国作为世界工厂, 与全球供应链、产业链紧密联系, 世界主要经济体“去中国化” 的供应链重组计划, 将对中国对外经济合作带来沉重打击, 阻碍中国FTA 战略的顺利实施。

3. 高标准经贸规则遏制中国FTA 战略发展

随着全球FTA 谈判内容的不断拓展, 传统的边境上议题开始向边境后议题延伸, 越来越多的规则议题被纳入其中, 几乎涵盖了所有产业。 当前以美国为主导的发达经济体也积极推动以规则为导向的FTA 谈判, 并基于自身优势不断提高国际经贸规则水平, 旨在削弱发展中国家的国际竞争力, 谋求国际经济秩序的主导权。 例如, CPTPP 将“国有企业” 单独设章, 对国有企业进行严格约束(全毅,2021); 《美墨加协定》 将工资标准与原产地规则挂钩, 引入劳工价值成分标准。 从某种意义来讲, 掌握了规则就是掌握了话语权。 中国虽然在世界经济中占据重要地位, 但国内产业结构不够合理、 管理方式较为落后, 人均产值相对较低, 并且尚未就市场开放承诺达成广泛共识, 尤其是尚处于保护中的民族幼稚产业, 所以中国在“高标准贸易规则” 中仍处于弱势地位。 中国若想与日本、 欧盟等发达经济体开展高质量的FTA 谈判, 就必须要面对高标准经贸规则的困难和挑战。

4. 全球经济治理机制滞后

全球治理滞后于全球化的发展速度, 再加上西方国家在国际治理中处于核心地位, 其既希望保留对自己有利的旧规则, 又期盼主导和建立更多新规则以期获得更多利益, 进而长期霸占全球治理体系话语最高权, 使得全球难以建立公平、 可持续的经济治理体系。 另外, 随着双边和区域贸易协定的不断落地, 一个巨大的重叠交错的贸易网络逐渐形成,国家间的依存度和融合度达到了前所未有的高度,国际经济治理体系相较于国际局势出现严重滞后,“意大利面条碗” 现象愈发突出, 协定间缺乏一致性和协同性, 大大增加了中国FTA 的谈判难度。

三、 “双循环” 对中国FTA 高质量发展的积极影响

(一) 从空间布局层面看, “双循环” 新发展格局下中国FTA 空间布局持续扩大

“双循环” 新发展格局是我国依据自身生产力条件和国内外环境变化, 统筹国内外两种市场资源动态演化的产物。 改革开放时期, 我国在外汇严重不足的情况下, 依靠自身劳动成本低下等传统优势通过“三来一补” 和来料加工等方式不断加大出口, 用收回的外汇加大国内工业基础设施建设, 其核心思想是“两头在外”, 即原材料市场和产成品市场均在国外, 国内只扮演“飞地经济” 的角色(刘志彪, 2020)。 中国借助改革开放和加入WTO 带来的经济外循环, 成功实现了经济的飞跃式发展。 然而, 2008 年的全球金融危机给世界经济带来了重创, 外向型经济发展模式弊端开始显露, 以国际大循环为主的外向型经济发展模式进入动荡调整阶段。 为此, 中国启动4 万亿刺激计划, 加强对内部需求的关注, 我国外向型经济发展格局开始向内循环调整。

然而, “双循环” 不是闭门搞内循环, 而是要更多地参与到国际发展、 国际循环的大环境中去。 2014年, 习近平总书记就如何加快实施FTA 战略给出了明确指示: “要加强顶层设计、 谋划大棋局, 既要谋子更要谋势, 逐步构筑起立足周边、 辐射‘一带一路’、 面向全球的自由贸易区网络”。 在党中央的全面部署下, 中国加快了自由贸易协定的谈判步伐, 不仅签署了更多的自由贸易协定, 还对现有的自由贸易协定内容进行了全面升级, 与此同时, 我国还积极探寻签署更多自由贸易协定的其他机会。 如表2 所示, 截至2021 年, 中国构建的FTA 主要分布在亚洲、 美洲、大洋洲、 欧洲和非洲, 说明我国FTA 网络正在向更多地域延伸; 中国正在谈判的自由贸易协定有10 个,涉及15 个国家, 多分布在亚洲地区, 其中, 中国—韩国自由贸易协定已经进入第二阶段谈判, 中国—秘鲁自由贸易协定正处于升级谈判阶段; 处于双方联合可行性研究阶段的自由贸易协定有8 个, 涉及8 个国家, 主要分布在亚洲、 欧洲、 美洲和大洋洲。 整体来看, 中国构建以周边为基础、 辐射“一带一路”、 面向全球的FTA 网络已初具雏形。

(二) 从经贸规则层面看, “双循环” 新发展格局下中国FTA 向更高标准的自贸规则靠拢

中国FTA 纳入高水平经贸规则是“双循环” 新发展格局的战略之举。 当前我国FTA 最显著的发展趋势是议题范围的不断扩展和新议题的不断涌现, 以RCEP 为例, 相较于以往中国签署的自由贸易协定,RCEP 不仅是全球最大的FTA, 还是我国首个与世界前十大经济体签署的FTA。 RCEP 作为一个全面的、 现代的、 高质量的自由贸易协定(袁波等, 2022), 不仅包括关税减让、 知识产权、 投资、 服务贸易和经济合作等原“东盟+” FTA 通过的议题, 还引入了一些新的议题, 如电子商务、 政府采购等“东盟+”FTA 中没有的条款, 这些对提升我国FTA 的规则标准将产生重要的推动作用。 此外, 我国还致力于对已签署的自由贸易协定规则进行升级, 以中国—新西兰自由贸易协定全面升级为例, 该升级协议书除了对服务贸易、 合作、 原产地原则、 技术性贸易壁垒、 海关程序与贸易便利化等5 个领域进行升级外,还新增了环境与贸易、 政府采购、 竞争政策和电子商务等4 个领域的内容。 在RCEP 成功签订之后,中国—新西兰自由贸易协定升级反映出疫情当中逆全球化插曲之后, 我国“双循环” 发展战略对更高开放水平的本质需求。 高水平自由贸易协定的实施,不仅是中国推动更高水平对外开放和落实新发展格局的重要平台, 还为中国拓宽国际经贸合作空间,增强竞争优势提供了有力支撑。

表2 中国FTA 区位分布情况

(三) 从产业联动层面看, “双循环” 新发展格局助推中国FTA 形成高层次、 全方位的产业布局

改革开放以来, 中国依靠生产要素的低成本优势成功深入全球产业链的分工体系中, 成为世界制造业的贸易枢纽, 形成了全球规模最大、 产业链最长且较为完善的现代工业体系。 但是与发达经济体的高端产业集群相比, 由于我国缺乏关键的核心技术, 造成上下游产业链衔接不畅, 产业集群发展水平相对低下,导致我国仍处于全球产业链的中低端环节。 “双循环”新发展格局的构建有利于充分发挥我国超大市场规模潜力, 以及国内国际产业链互联互通的优势, 引进高端产业并转移低端产业, 为开发和培育上下紧密协同、链条集约高效、 规模庞大的新兴产业提供可靠的支撑,有利于实现国内产业链和国际产业链的高度联动, 进而推动我国FTA 形成高层级、 全方位的产业布局。

1. 多措并举加速产业数字化转型

当前全球经济呈现出数字化的发展趋势, 中国虽然处于数字经济发展的第一梯队, 但是主要集中在几个发展较好的大城市群, 存在东强西弱和南强北弱的态势。 “双循环” 通过以这些城市群为支点,建立集设计、 生产、 研发和服务于一体的产业数字化发展体系, 推动数字智能、 数字网络、 数字化制造等产业的快速发展(夏诗园, 2022)。 同时, “双循环” 的核心是促进生产要素的流动和循环, 为数字贸易提供良好的基础设施建设, 通过运用数字技术赋能各类要素资源, 推动数字技术要素的自由流动和开放, 加快数字经济等战略性新兴产业的广泛布局, 有利于我国数字经济领域加强国际合作, 提高国际竞争力。 目前我国在推动产业数字化境外经贸合作方面做出了很多努力。 例如, 我国政府颁发的《数字经济对外投资合作工作指引》 强调要推动数字经济对外投资合作; RCEP 也纳入了有关数字贸易的条款; 上海自贸区临港新片区、 海南省也在积极试点推进跨境数据流动创新; 习近平总书记在出席二十国集团领导人第十六次峰会时宣布, 中国将高度重视数字经济国际合作, 已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》 (DEPA), 并试图借助这个平台找到更多的数字经济合作伙伴, 吸引更多志同道合的国家加入FTA, 共谋数字经济发展、 共建数字经济生态, 从而创造更具影响力的FTA 和更广阔的国际市场, 实现我国FTA 在数字贸易领域的高质量发展。

2. 聚焦国内外产业链的创新布局

习近平总书记在科学家座谈会上强调推动国内大循环, 科技创新是关键, 是推动产业链创新发展的重要力量。 “双循环” 新发展战略不是国内市场和国际市场的简单融合, 而是要从供给和需求两个方面来把握: 一方面, “双循环” 需要依靠源源不断的创新来整合要素资源, 通过开发新技术来满足国内外巨大的消费需求, 服务于多类型的消费群体,形成多样化的消费结构; 另一方面, “双循环” 以供给侧结构性改革为主线, 需要以科技创新为动力(王爱俭和方云龙, 2021), 摒弃落后的、 不合时宜的传统产业, 增加符合新发展格局要求的高端产业,培育和发展战略性新兴产业。 除了重点关注技术创新外, 还需要以制度创新破解技术创新的瓶颈, 以更高水平的开放促进创新要素的跨境流通和高效配置, 推动产业从“制造高地” 走向“智创高地”。但是要想取得我国产业链在全球产业链上的话语权,单靠国内产业链的自主创新是不够的, 还需要深入挖掘与国际创新产业的合作潜力, 为创新创业企业提供多方位融资支持和政策鼓励。 发达国家的创新经验表明, 实现科技自立自强要与对外开放合作结合起来, 深度融入全球创新网络, 巩固和提升国际竞争主动权, 在全球创新网络中强化前沿知识创造,进而增强自主创新优势。 因此, 要借助“双循环”这个高水平开放平台, 与更多的国家进行创新产业链合作, 塑造创新产业链双向开放新格局, 实现国内外创新产业链的全方位衔接和互动, 形成引进技术与自主创新的良性循环, 进而促进中国FTA 创新产业链的广泛布局。

四、 新形势下中国FTA 战略优化升级的对策建议

“双循环” 新发展格局不是贸易摩擦或疫情下的经济发展困境倒逼, 而是新时代更深层次改革和高水平对外开放的必然选择。 FTA 作为中国积极参与对外经贸合作的重要途径, 不可避免地受到“双循环” 新发展格局的影响。 结合我国经济发展面临的新形势、 新挑战, 党中央应高瞻远瞩, 以全球视野和战略高度重新谋划和落实中国FTA 战略布局,打造新形势下中国FTA 战略布局新高地。

(一) 加快实施中国FTA 战略, 加大中国FTA战略的广度和深度

基于“双循环” 新发展战略, 政府要充分实现国内国际市场资源联动互通, 将中国FTA 战略布局作为“双循环” 新发展格局对接高水平对外开放的重要平台。 目前, 就中国已签署的FTA 情况来看, 中国FTA战略布局还存在很大的提升空间。 一方面, 从广度视角来看, 中国已签署的FTA 主要集中在亚太地区, 且以小经济体国家为主, 为了提高我国区域与全球价值链的主导权和话语权, 党中央明确指示要进一步优化自由贸易区建设, 加快推进与金砖国家、 太平洋联盟等国家的经贸谈判, 以更高水平开创对外开放新局面;另一方面, 从深度视角来看, 以往中国FTA 的核心内容以货物贸易为主, 现在中国在新的FTA 中逐渐增加了“21 世纪新议题” 等新的规则, 并且对早期的自由贸易协定以《补充协议》 或升级谈判的方式进行完善。但是若想在国际市场拥有足够的话语权, 就必须要涉及更广泛的领域, 将前沿议题及较少涉及的传统议题纳入协定谈判中, 加大中国FTA 的谈判深度。

(二) 积极推进“一带一路” 沿线自由贸易区建设

在“双循环” 新发展格局背景下, “一带一路”倡议有利于形成陆海内外联动、 东西双向互促的新开放格局。 “一带一路” 倡议以基础设施为先导优势, 为推动建立区域内道路联通、 贸易畅通、 政策沟通的开放型经济新体制带来了新机遇, 为构建以周边为基础的FTA 战略布局提供更多可能。 “一带一路” 沿线国家凭借地理区位、 政府策略、 经济实力、 要素禀赋等方面的巨大差异, 推动各国实现互补互需, 发挥各国经贸合作优势, 增强国际交流合作, 为我国开展更为广泛的自由贸易协定谈判提供强劲动力和广阔空间,有助于我国打造多类型、 多层次的双边、 多边、 区域性的FTA, 以点带线、 以线带面, 积极开创立足于“一带一路” 倡议的中国FTA 战略布局, 推动构建更加均衡和多元的国际循环体系, 为未来更高层次的区域经济合作奠定基础。

(三) 建立自贸试验区, 发挥自贸试验区内引外联的天然优势

作为进一步扩大改革开放的新举措, 自贸试验区的设立具有空间资源和制度创新的双重优势。 一方面,自贸试验区可以充分利用地域要素禀赋差异、 南北东西联动、 海陆统筹等全面开放格局, 推动资源和成果的共享, 引领或辐射带动其他区域的经济发展; 另一方面, 还可以通过对接最高标准的经贸规则, 探索国际投资便利化的方法, 并结合中国的实际情况进行改良和创新。 同时自贸试验区还承担了对接“一带一路”建设的重大任务, 为中美经贸谈判、 高水平自由贸易区网络谈判、 RCEP 等区域性经贸合作协议谈判提供了制度性成果的支柱, 有助于推进制度型开放, 构建有利于引领全球经贸规则的制度体系, 为中国经济发展注入新动力, 也为各国搭乘中国经济发展的顺风车提供更大可能, 进而加强中国与其他国家的国际经济合作, 推动中国FTA 的高质量发展。