“放管服”改革背景下全面预算管理工作研究—基于高校科研经费管理工作的应用

王海妮 天津科技大学财务处

引言

当今，随着经济社会的快速发展，我国政府职能逐步向服务型转变。2018年国务院发布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》要求在科研领域进一步推进“放管服”的工作要求，充分释放创新活力，完善以信任为前提的管理机制，最大程度激发科研领域创新性和活力。这对高校科研经费管理提出了更高的要求，高校要比以往更加重视预算管理在科研经费管理中的作用，加强预算管理，规范资金使用，提升资源配置的效率。

国家最新出台的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教〔2021〕177号）和《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教〔2021〕237号）明确提出科研资金预算采用包干制方式管理，这是“放管服”改革向深度落实的具体体现，突破以往预算执行严格、约束性太强的局面，是对传统预算管理方法的突破和创新。

一、科研领域实施全面预算管理的重要性

全面预算管理是管理会计的一个重要应用工具，在新《政府会计制度》应用、行政事业单位财务管理中发挥了重要作用。目前，科研领域也在积极推进全面预算管理的深入实施，进行科研管理活动的优化管理，通过预算编制、执行、调整、绩效评价等实施手段管理风险，对科研工作流程、管理效率和产出效益等进行全面优化提升。

全面预算管理作为一项重要财务管理工具，是一项系统工程。预算编制是基础和前提，预算执行和调整是过程控制方法，绩效评价是对整个过程的评价和反馈，查漏补缺、扬长补短、及时反馈，而后进入新的流程。

实施全面预算管理，可以全方位监管科研资金流向和运作，做好风险管理，让更多的管理人员、科研人员、审计人员参与其中，有序落实各岗位职责，做到对科研资金的定期自检自查，及时发现漏洞，有利于对科研资金进行全过程监督，从源头上避免财务风险隐患。此外，全面预算管理包括绩效评价的环节，从产生的经济效益和社会效益的角度评价科研资金配置和使用效果，对资源配置产生的问题进行可行性调整，最大化提升科研资金使用效益。

二、高校科研经费管理现状

随着国家对科技创新的重视和科研投入的增加，高校承担的科研项目越来越多，承担了我国大约80%的科研项目和任务，经费数额稳步增长，高校对我国科技创新发挥着举足轻重的作用。根据国家统计局网站，近五年（2016年—2020年）我国高校获得的部分科研经费资助数额整理如表1所示。

表1 2016年—2020年我国高等学校部分科研经费支出情况

随着国家投入高校资金的增加，高校对科研资金的管理也越来越重视，各种科研管理制度日趋完善。但就目前各高校状况来看，存在科研经费使用不合理、利用率不高、科研经费预算管理制度建设方面未及时跟进等问题。科研成本核算制度不健全、信息不透明、经费流失严重、财务核算和审计监管力度不严等引起科研腐败现象时有发生。这些都在一定程度上造成了科研资源的浪费，阻碍了高校科研事业的发展。此外，在“放管服”政策落地实施方面也存在着一些问题，部分高校认识不充分、落实不到位，具体实施方面无从下手，难以真正将“放”“管”“服”精神落到实处，出现了项目研究进展与经费使用进度严重不匹配、报销手续繁杂、项目结题调账较多、对经费使用监管过严、对经费使用彻底松绑等违背政策本意的现象。高校要以全面深化“放管服”改革为契机，在科研经费管理领域实施全面预算管理。

三、目前高校科研经费全面预算管理方面存在的问题

（一）高校对预算绩效管理工作重要性认识不到位

目前高校对科研项目的管理较为粗放，尚未充分认识到预算绩效管理的重要性。多数高校为提升自身科研排名，存在“重立项、轻管理”的现象，鼓励教师申报科研项目，并将科研项目等级、到校经费数额与关键岗位竞聘、教师职称晋升、评先评优等奖惩制度相挂钩。高校很少关注项目执行过程、资金使用效益、预算绩效评价等，预算绩效管理相关职能部门也是形同虚设，绩效评价工作流于形式，绩效评价的作用没有发挥出来。

（二）科研经费预算管理缺乏规范性

目前，多数高校科研经费预算管理工作缺乏科学性和规范性。预算编制方面，大部分项目负责人缺乏整体财务规划，未接受规范的预算知识培训，预算编制比较随意，主观想象偏多，缺乏测算依据，不能客观反映科研成本。

科研预算编制不规范，项目申报书与财务系统经济分类科目不一致，导致经费报销阶段预算调整频繁，预算执行和绩效评价不能顺利进行。预算绩效目标的制定缺乏明确性和可操作性，绩效目标未结合项目具体实际情况，导致预算编制和绩效评价相互脱节。预算管理工作未落到实处，科研项目存在监管漏洞，绩效评价工作难以正常开展。

对于高校科研管理部门而言，部分高校对科研项目的关注点在于能否获得更高级别的科研项目立项、在研项目能否顺利结题，对于科研经费全面预算管理相关工作并不重视，缺乏健全的预算绩效评价机制，经费使用效益无法得知。

（三）科研经费预算管理信息化程度偏低

经过实际调研发现多数高校基本建立了科研经费财务管理系统和科研项目管理系统，但尚未实现系统全面的科研财务一体化信息共享系统。科研项目管理与科研经费管理碎片化，科研人员在办理项目立项、经费报销、资产购置、劳务费发放、审计结题验收等业务时，手续繁琐，需重复提供材料、重复跑腿，“让教师少跑路，让数据多跑腿”的办公模式尚未完全实现，分散了科研人员的宝贵精力。高校缺乏科研财务一体化信息共享系统，各部门之间信息不畅通，缺乏信息共享，线下业务办理手续繁琐，极大降低了各方面工作质量和效率。

四、“放管服”改革背景下高校科研经费全面预算管理优化策略

（一）建立健全制度体系，明确主体责任

在“放管服”改革背景下，高校要依据国家最新出台的预算管理文件，规划顶层设计。在组织机构层面，高校成立科研经费全面预算管理工作领导小组，责成相关职能部门和学院密切合作、明确各自责任。完善组织结构设置，建立健全相关制度体系，并与科研项目负责人签订科研经费全面预算管理责任书，加强其责任意识。

健全的全面预算管理制度体系是高校科研领域实施全面预算管理的制度保障。一要落实主体责任。高校科研项目负责人是科研项目管理的直接责任人，对科研项目全面预算管理承担直接责任，保证经费使用的合法性、真实性、规范性；科研管理部门对科研项目承担管理责任，制定项目管理制度流程、预算绩效考核管理办法等。二要建立健全高校科研经费全面预算管理制度体系。制度体系构建涉及预算编制、预算执行、预算调整、预算绩效考核等环节，明确相关科研管理部门和人员职责，落实到位，与职务晋升、职称晋级挂钩。三要制定全面预算绩效管理目标。将预算管理工作落到实处，制定评价体系、明确评价方法、建立绩效评价目标。实施全过程绩效管理，依据项目学科、等级特点，制定科学合理、可操作性的绩效评价目标、评价方法、评价指标，将经费绩效考核结果与项目申报资格、职称晋升、奖惩等挂钩。做好经费使用的监督工作，健全经费信息公开制度。

（二）实行全面预算管理、动态分类管理

科研经费全面预算管理是全过程、多维度的管理，既包括项目实施过程中科研经费支出情况，又注重结果，评价项目科研经费使用绩效情况。全面预算管理全过程包括预算编制、预算执行、预算调整、预算绩效评价。

在科研领域“放管服”改革背景下，高校科研要进行柔性化管理，适当下放科研经费自主权，贯彻“简约过程控制，严肃违规处理”的思想。要尊重科研活动“创新性”和“不可预见性”特征，给科研活动留出“自我更改”“自我提升”的空间，实行“刚柔并济”的管理模式。要加强全面预算管理，实行动态分类管理，充分发挥全面预算工作在科研经费内部控制管理中的作用。

1.加强预算编制的科学性、规范性

预算编制工作是一项重要工作，是预算执行的依据，是全面预算管理的起点。高校管理人员要不断学习国家发布的相关文件精神，与时俱进，并结合高校特点制订政策实施细则。

高校要定期安排专业人员对科研工作者进行预算编制等工作的培训，讲解相关国家科研管理政策、财税法律政策、预算编制方法等。科研人员要及时与科研处、财务处人员沟通，从国家政策、专项资金管理等角度修正预算，避免“踩红线”，明确预算编制经济科目与会计核算科目的差异，避开盲点，减少不必要的账务调整。

为做好预算编制工作，科研人员要明确项目研究目标、研究内容、研究思路、研究方法等，将科研工作细化分解，通过历史数据分析、调查研究等方式获取课题各研究环节的大概费用，做好各经济科目的额度分配。高校要不断优化预算编制方法，采用以零基预算为主、增量预算为辅的编制方法，适当降低科研预算编制的细化程度，以适应科研项目可能存在的不确定性问题。

2.加强预算执行的管理，实行资金动态管理机制

预算执行是预算编制之后的工作，将预算编制落到实处，全过程控制和监督科研资金的流向。科研财务一体化信息共享系统是实现预算执行管理与控制的有效平台。科研项目立项之后，项目负责人将项目立项任务合同书报送财务部门，财务部门根据合同书的预算进行各经济项目额度的控制。科研人员进行支出报销时，财务部门要加强对经费支出的审核，审核支出票据的真实性、合法性、费用支出与研究课题的相关性等，确保预算执行规范，对于禁止列支的内容严格限制，对于经济项目支出达到预算额度的要及时预警。科研财务一体化信息共享系统要利用其数据收集、信息处理、风险预警等优势，对预算执行进度及时反馈，并提醒项目负责人按照项目研究进度合理使用科研经费。高校科研管理部门、审计部门、财务部门等都通过科研财务一体化信息共享系统联合对项目预算执行情况进行管理与控制，确保预算执行科学有效，保证科研资金流向安全、科学、合法。

3.加强预算调整的科学性和严肃性

科研活动具有创新性和不可预测性，因此预算调整具有不可替代的重要作用。近几年在“放管服”改革政策实施背景下，国家提高高校的自主权，使得预算编制和调整工作更加灵活。高校要制定科学规范的预算调整审批程序，在控制好风险的基础上，允许预算在国家规定的范围内浮动。

为激发科研创新的活力，新政策要适当增加高校的经费使用自主权，赋予高校在一定范围内的预算调整权限。预算执行过程中，允许科研项目负责人在规定的范围内自主调整经费预算，并由高校审批。

当调整金额达到一定上限或科研经费使用更改用途，需要向项目资助单位、财政部、科技部等相关部门报批。科研人员要根据科研项目开展的实际情况，结合各经济项目经费实时支出数据，与预算批复数比对，若差异较大，根据科研工作需要，确需进行预算调整的，应当提供调整方案、可行性报告和相关支撑材料，向所在高校提出预算调整申请。若所在高校有权限决定是否审批的，应当安排科研管理部门会同财务部门、审计部门对提出的预算调整方案展开调研、共同研判，对预算调整理由合理、调整内容符合规定、确实需要进行预算调整的，要审批通过，并做后续监督跟进；若所在高校无权直接决定预算调整且应由科研项目资助单位批复预算调整的，应按照国家规定提交预算调整申请，要坚决杜绝为迎合项目结题决算而实施预算调整。

在预算编制中允许增加“不可预见费”，给经费预算中的不可控因素留出一定的调整空间，给予科研人员充分的信任，使其能够在科技资源配置等方面有更多的自主权，充分激发科研创新的活力。

4.预算绩效评价工作落到实处，与奖惩制度挂钩

高校科研经费预算绩效评价工作是一个系统工程，按工作流程包含准备工作，设计方案，实施评价，总结反馈等阶段（详见下图1）。要重视预算绩效评价工作，在全校做好组织动员工作，调动教职员工的积极性，在组织机构设置、规范绩效评价工作流程、制度建设、建立相应奖惩机制等方面落到实处。

图1 预算绩效评价工作流程

准备阶段，高校要成立科研经费预算绩效评价委员会，制定预算绩效评价目标。预算绩效评价要满足科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的目标要求。

具体设计方案阶段，在组织机构方面要成立绩效评价工作组，包含各二级学院、科研、财务、人事、资产管理等部门以及相关专家评委等人员，做到全面覆盖。确定绩效评价对象，将各科研项目经费使用过程、结果和产生效益作为绩效评价对象。要建立健全科研经费预算绩效评价体系，不断完善定量和定性相结合的绩效评价指标库，并根据科研项目特点确立科学的绩效评价方法。制定绩效评价指标体系要按照“谁审批资金、谁制定专项绩效评价指标”的原则，且应根据人文社科类和自然科学类的不同特点设置不同的项目评价指标体系。绩效评价方法的选择要结合项目学科、项目等级等特点，或采用多种评价方法相结合。

实施评价阶段，由高校科研经费绩效评价工作领导小组下达评价通知，做好评价工作信息数据采集工作，做到应采尽采全面覆盖，按照合适的绩效评价方法计算评价结果。

总结反馈阶段，高校要做好评价结果分析，并将绩效评价结果进行信息公开，收集反馈信息，并加以应用。将各科研项目的预算绩效评价结果汇总，及时反馈给相关责任人员，与立项时设定的预算绩效评价目标相比较，分析差异原因，调整下一年度预算绩效目标及以后年度预算支出方向和结构。执行与绩效评价结果相挂钩的奖惩机制，根据预算绩效评价结果对相关科研项目责任人员进行考核，建立相应激励机制，将资金使用绩效情况作为以后年度项目申请资格的依据。预算绩效评价工作可采用高校评价和第三方评价相结合的方式，各高校要健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用。

5.进一步强化服务意识，全面预算管理工作更上新台阶

高校在执行科研经费全面预算管理政策同时，要不断提升服务意识和服务水平，充分运用大数据信息化共享平台，积极支持科研人员从事科研项目工作。坚持简政放权、放管结合、优化服务的现代化科研管理理念，做到抓大放小、有的放矢、宽严结合、不碰“红线”等。在实际工作中要简化审批程序、缩短审批时间，为科研项目立项、开展研究、结题验收等提效提质、创造良好的环境。同时高校科研管理部门要主动作为，积极与科研人员沟通，为他们排忧解难，及时了解并解决预算管理中的各种问题，提升预算管理的科学化水平，高校科研经费全面预算管理工作更上新台阶。

（三）建立科研财务一体化信息共享系统

大数据时代，高校应建立科研财务一体化信息共享系统，整合信息资源，服务于科研管理全过程业务，加强各部门信息沟通，减少信息不对称，实现项目、人员、财务、资产等数据的归集和同步。信息共享系统要实现财务管理、科研管理、资产管理、人事系统等一体化管理，实现立项科研项目基本信息、项目经费到账信息、经费支出信息、人员劳务费信息、资产管理信息、结题审计信息等互联互通，实现各相关部门对科研项目动态监管。同时，可科学运用大数据手段对采集的预算执行数据进行收集、统计、分析、评价，直接用于预算绩效评价工作，确保绩效评价结果的客观性与科学性。

结语

高校科研经费全面预算管理工作是“放管服”改革背景下高校科研管理的重要内容，需要各高校提高政治站位，切实落实科研领域“放管服”改革政策的执行，在制度保障、组织机构设立、部门协调、数据平台建设等方面做出实际工作。高校要调动各方面的积极性，不断完善科研经费全面预算管理体系，将“放管服”改革政策落到实处，共同监管高校科研经费的使用，提高科研经费产出效益，推动高校科技创新事业的可持续发展。