国家监察体制改革影响下行政公益诉讼结构重塑研究

邓达奇

（深圳市社会科学院 政法研究所，广东 深圳 518028）

国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，不仅在法律制度层面影响到我国国家机关权力的架构与配置，而且在政治层面重塑我国政权组织形式，其涉及面之广、影响之深，亟待学界从各个层面进行深入研究。国家监察体制与行政公益诉讼制度两大重大改革在推进的时间节点上具有诸多重合之处①行政公益诉讼制度推动的时间相对较早，前期经过较长时间的理论探讨。2014年10月，党的十八届四中全会部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作；2017年6月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，在法律上正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度；2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合颁布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。国家监察体制改革的决定来得比较突然，推进速度较快。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在三省市部署试点国家监察体制改革；2017年11月，第十二届全国人大常委会第三十次会议通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定；2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》的第五次修正案以及《中华人民共和国监察法》，正式确立国家监察制度。。两者之间不可避免地发生某些关联——对于检察机关而言，前者是“削权”，后者是“增权”，一减一增，在某种程度上发生冲抵，对作为行政公益诉讼原告的检察机关必定发生关联影响，进而影响到行政公益诉讼结构。本文需要回答的问题是：监察体制改革对行政公益诉讼结构产生了何种影响？这些影响是如何发生的？在国家监察体制逐渐成熟的情况下，我国行政公益诉讼结构将如何进一步调整和完善，以发挥行政公益诉讼最佳效应？对这些问题的研究与回答，对进一步推动国家监察体制的改革以及我国行政公益诉讼制度的完善具有重要意义。

一、既往对行政公益诉讼研究的观点与分析

行政公益诉讼制度的研究主要经历了三个阶段：其一，初创时期，如行政诉讼法创建与实施时期；其二，争鸣时期，学界开始探讨建立公益诉讼制度；其三，推行公益诉讼试点之后，行政公益诉讼研究迅速升温，成为新的学术增长点。综观这些研究成果，我国学者提出了诸多预判性见解。但是，从近年来（尤其是在提出建立国家监察委体制后）行政公益诉讼实践实际来看，学界诸多预判在某种程度上可能存在一定的误区。

（一）误区一：行政公益诉讼案件数量不足

学界一般认为行政公益诉讼案件的提起将会受到诸多因素的约束，如受案范围过窄、发现案件线索有限、原告资格限制等，将导致案件数量的不足，最终很难发挥行政公益诉讼的功能。

第一，有学者认为行政公益诉讼受案范围过窄会导致案件数量不足。诉讼受案范围小，诉讼案件数量自然会相应地减少。2015年7月出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》把行政公益诉讼受案范围界定为“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”，引发了不少学者的争议：“我们不得不承认以上受案范围过于狭窄，其中缺乏许多亟待保护的公共利益，如弱势群体权益保护和食品安全保护。”［1］2017年6月修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将检察机关提起行政公益诉讼的范围扩展到“食品药品安全”这一范围。诸多学者围绕新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款关于行政公益诉讼的受案范围中的“等”内领域还是“等”外领域进行了深入讨论，两种观点看似对立，但是内在隐含的核心思想却是一致的：《中华人民共和国行政诉讼法》条文设定行政公益诉讼的受案范围过窄，检察机关作为受限。

第二，有学者认为行政公益诉讼案件线索有限会导致案件数量不足。发现和收集案件线索，是增加行政公益诉讼案件数量的前提。依照《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，检察机关所掌握的线索必须是“在履行职责中”发现。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条对“履行职责”进行了界定：“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”这就大大限制了行政公益诉讼案件的线索来源，由此导致“行政公益诉讼案件线索发现难、转化难、成案难，是各地检察机关在开展公益诉讼时遇到的共同难题”［2］。在国家监察体制改革前，检察机关通过内部反贪污反渎职等部门移交案件线索，从而发现行政公益诉讼案件——这是行政公益诉讼案件的主要线索来源。但在国家监察体制改革后，公职人员职务犯罪侦查权整体转隶到监察委员会，从而切断了检察机关获得案件的线索，使得行政公益诉讼案件线索的发现更加困难［3］。

第三，有学者认为行政公益诉讼的原告资格限制会导致案件数量不足。我国公益诉讼原告资格只向检察机关开放，是为了防范全民诉讼导致的诉讼案件激增。对于谁有资格提起行政公益诉讼，学界产生过“一元论”“二元论”“多元论”等几种观点的争鸣，但最终认为检察机关作为提起行政公益诉讼的原告具有天然的优势。不同的是，是否须把检察机关作为提起行政公益诉讼唯一主体问题，除开少数人持“一元论”观点外，绝大多数持“二元论”“三元论”论者，都赞成不能仅仅把行政公益诉讼原告资格限定为检察机关，认为需要“借鉴域外经验以及根据我国法律制度的特点，可以将行政公益诉讼的适格原告定位于公民、社会组织以及国家检察机关”［4］。即使在2017年《中华人民共和国行政诉讼法》修改之后，这些论者仍对我国当前法律规定原告资格“一元论”表示担忧，“由检察机关担当行政公益诉讼的唯一起诉人做法，已经暴露出不少问题”［5］。因此，“从诉讼启动机制看，我国公益诉讼可以客观诉讼为基础，继续扩大提起公益诉讼主体范围，加大维护法制秩序的力度”［6］。

根据以上学者的研究结论，可以预测行政公益诉讼案件数量应该受到各种条件的限制而不至于太多，至少增长速度不会太快。尤其是2018年出台并实施《中华人民共和国监察法》后，职务犯罪侦查权等都已经整体转移到监察委员会，案件线索应该减少一大半。按理说，这一年的行政公益诉讼案件数量应该大大减少。但事实上并非如此。根据2019年最高人民检察院在全国人大会议上所作的工作报告，2018年全年立案办理公益诉讼案件113160件，其中民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，已做到了全国县级检察院办理公益诉讼案件全覆盖。这个案件数量之多应该是出乎意料的。根据2018年最高人民检察院在全国人大会议上所作的工作报告，2017年7月以来，检察机关办理公益诉讼案件为10925件（包括行政公益诉讼案件）。当然，这个统计数据只是截至2017年上半年。依此计算，如果把这半年时间折算成1年，那么1年也就大约是2万余件，则2018年的案件数量与2017年比较，增长了近5倍。如果从公益诉讼试点的2015年开始统计，可以发现，此后每年的案件数量都在加速度增长①自2015年7月开展公益诉讼试点以来，截至2016年4月，各试点地区发现公益诉讼案件线索703件，其中行政公益诉讼案件线索554件，参见刘子阳《稳步推进试点325起案件启动诉前程序——全国检察已提起公益诉讼15件》，载《法制日报》2016年4月14日第3版。。在行政公益诉讼正式实施的第1年，行政公益诉讼案件几乎占了整个检察机关办理公诉案件的十分之一，可见行政公益案件数量之多。

（二）误区二：检察机关提起行政公益诉讼的动力不足

诸多学者认为检察机关缺少提起行政公益诉讼的内在动力，并对这一结论进行了理论论证。

第一，有学者认为检察机关提起行政公益诉讼内源性动力不足。行政公益诉讼作为一项政治任务，是我国行政公益诉讼推进过程的一大特征。先由中共中央提出，再经全国人大授权，最后由最高人民检察院制定具体实施方案。地方检察机关几乎没有参与到公益诉讼改革之中［7］。各级检察机关及工作人员自主性明显不足，会挫伤其参与行政公益诉讼制度实践的积极性。在试点时期，“有极少数检察机关过于积极地寻求行政公益诉讼案件线索，主要还是因为在试点地区，检察机关提起行政公益诉讼被作为一项政治任务，检察机关面临着一些政治上、管理上的压力，并不具有长期性和全局性”［8］。随着试点工作完成，行政公益诉讼由于缺乏内源性动力，后续的积极性将逐渐降低。

第二，有学者认为检察机关提起行政公益诉讼的资源配置不足。当前检察机关办理行政公益案件的机构主要由民行检察部门负责。受传统检察机关工作职权分配的影响，民事行政检察部门在检察机关内一直是一个“弱势”部门，所配置的工作人员以及办案经费等都相对比较少。公益诉讼案件不断增长，案多人少的矛盾加剧。“与作为被调查对象的行政机关相比，相关检察机关办案人员的行政法规及行政规范文件知识储备也明显不足，这就造成检察机关在认定‘行政主体违法或不作为’时存在知识困难。这方面，检察人员明显不如行政人员。”［9］因此，检察机关提起公益诉讼面临的主要问题，并非检察机关管得太多、太宽，而是很多检察机关对这项工作存在畏难情绪，或是囿于自身执法资源等方面的限制，缺乏积极性。

诸多学者认为，检察机关提起行政公益诉讼是一项政治任务，内源性动力不足，而自身又受到资源配置诸多限制，造成行政公益诉讼重重困难，这会不断消磨检察机关提起公益诉讼的积极性。但从行政公益诉讼实践来看，2019年《最高人民检察院工作报告》提到，“中国特色公益诉讼检察之路，开局效果良好”。仅仅在1年时间内，检察机关办理了10余万件行政公益诉讼案件。试点工作结束后，在已经完成试点任务而没有明显强制性的情况下，检察机关仍然还在积极主动地提起行政公益诉讼。事实上，在很多时候，检察机关还积极发挥了主观能动性，不仅积极主动去寻找案件线索，甚至还去“培育”案件①有学者指出：“当下行政公益诉讼制度尚处于萌芽阶段，各地为实现行政公益诉讼案件的突破，甚有所谓找不到案件乃至‘培育’案件的情形发生。”参见邢昕《行政公益诉讼启动标准：基于74份裁判文书的省思》，载《行政法学研究》2018年第6期。。而且，在实践中进行制度创新，也会推动行政公益诉讼不断往前发展。这就足以说明，诸多学者的理论目前存在误区。

（三）误区三：检察机关在行政公益诉讼中权威不足

诸多学者认为检察机关在行政公益诉讼中权威不足，理由是检察建议没有刚性法律效力、行政公益诉讼法院判决难以执行、检察机关在行政公益诉讼中调查取证难。

第一，有学者认为检察建议没有刚性法律效力。检察机关发现行政行为违法损害公共利益时，可以对行政机关发出检察建议，被称为行政公益诉讼的诉前程序。有学者指出，由于该检察建议并不具有严格的法律约束力，在检察机关收到检察建议后，行政机关往往对此不予理睬；“实际上，在行政公益诉讼案件的具体办案中，检察机关的监督十分缺乏刚性，诉前检察建议缺少必要的强制性措施”［10］。随着监察体制改革的完成，原属于检察机关的职务犯罪侦查等职权已整体转移到监察机关，“传统案源渠道与适格案件类型均会受到限缩，内部衔接机制将变为外部协调机制，检察建议的威慑效果也将大为降低”［11］。

第二，有学者认为行政公益诉讼法院判决难以执行。在行政机关不依法履行职责的情况下，法律又赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权力。学者一般认为，进入到诉讼程序后，检察机关由于其特殊地位，一般在诉讼中比较容易胜诉，但是行政公益诉讼判决执行仍然是难点。“公益诉讼案件的裁判执行一般具有数额大、周期长、可替代等特点，在此过程中，需要检察机关进行监督予以保障。但监督延伸的环节多、时间长、效果难以预料，因此相比其他案件裁判的执行监督，公益诉讼裁判执行监督难度更大。”［12］

第三，有学者认为检察机关在行政公益诉讼中调查取证难。学者一般认为，根据最高人民检察院、最高人民法院联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察机关提起行政公益诉讼时应当提交“被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。但当前《中华人民共和国行政诉讼法》等法律并没有为检察机关在行政公益诉讼案件中调查取证提供明确法律依据，只能依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等一些法律位阶效力较低的司法规范和司法解释进行调查取证。这些规范性法律文件规定的“检察机关调查权”条款有“自我授权”之嫌，对行政机关是否有约束力，尚且存疑。从实践来看，检察机关在行政公益诉讼中的调查取证主要依照民事诉讼法进行，检察机关不得对调查对象采取强制性措施，如查封、冻结、扣押财产及限制人身自由等。加之行政公益诉讼案件中委托鉴定、评估损失等费用较高，现场勘验专业性不足等原因，势必造成检察机关取证难。若行政机关消极抵触、不予配合，在法律层面并无不当，而调查取证工作则会因此陷入僵局，造成行政公益诉讼难以开展［13］。尤其是在国家监察体制改革后，对检察职务犯罪侦查权的剥离，客观上进一步减弱检察权威，给尚不成熟的行政公益诉讼带来挑战，使检察机关对行政机关违法失职行为的监督和调查更为不易［14］。

从行政公益诉讼实践结果来看，学者以上判断并不准确。2019年最高人民检察院在全国人大会议上所作的工作报告显示：检察机关向行政机关发出检察建议101254件，其中97.2%得到采纳。如长沙市柏家洲地处湘江饮用水源一级保护区，却出现污水直排现象。检察机关发出检察建议后，有关部门全力落实，迅即搬迁岛民、拆除违建、清理餐饮船舶，携手打了一场“碧水保卫战”。对于行政公益诉讼法院判决书执行问题，从现有实例来看，基本上都得到较好的执行。在检察机关调查取证方面，从实际案件办理情况来看，检察机关提起行政公益诉讼所提交的证明材料，在国家和社会公共利益受到侵害证明责任的承担上，远远超出“初步证明材料”的要求［15］。因此，检察机关在行政公益诉讼中具有较高的权威，检察建议刚性约束力不足、调查取证困难的问题并不如学者所认为的那样普遍。

二、监察体制改革对行政公益诉讼结构的影响

行政公益诉讼结构是指检察机关（原告）、行政机关（被告）、法院以及利害关系人即第三人（公众）等诉讼主体之间的关系及其组合方式，具体可以用图1表示。

图1 行政公益诉讼结构理想模型

从行政公益诉讼结构理想模型来看，行政公益诉讼结构主要用于分析诉讼阶段的问题，对于检察建议阶段（诉前程序）似乎并不太关注，因此对于绝大多数通过检察建议就能得到处理的行政公益诉讼案件而言，并没有多少价值。但事实并非如此。提起检察建议阶段与提起诉讼阶段密不可分，相互推动。检察建议是诉讼的必经程序，诉讼是检察建议的后盾。检察建议为诉讼开辟了道路，而诉讼为检察建议的有效性提供了权威（权力）保障①这里用“权威”是要表明，虽然检察建议没有刚性的法律约束力，但是由于诉讼阶段的存在，可以为检察建议提供一种“权威”。一旦行政机关没有对检察建议进行积极回应，行政机关就有被诉讼的风险。。而无论是“道路”还是“权威”的发生，都能在诉讼结构中找到其发生的依据来源。在行政公益诉讼结构中，行政机关与法院都处于被动地位，而作为公共利益的所有者又被“隐藏”于民间难以出面。检察机关就成了整个行政公益诉讼结构的主宰者，是行政公益诉讼结构中的“牛鼻子”。当前国家监察体制改革产生的冲击首先影响到检察机关，原因在于监察体制的构架与原有的检察机关之间形成了新的监察法所规定确立的法律关系，更为重要的是发生了职权之间的重新排列组合，对检察机关的影响最为深远。抓住了检察机关这一“牛鼻子”，就可以把握监察体制改革与行政公益诉讼之间的关系。因此，分析国家监察体制改革对行政公益诉讼结构的影响，最主要的是分析监察体制改革对检察机关的影响，最后通过分析检察机关如何把这种影响力传导到行政公益诉讼结构之中，进而探讨监察体制改革对整个行政公益诉讼结构发生的影响。

（一）检察权的减弱：国家监察体制改革对检察机关的正面冲击

随着国家监察体制的建立，在宏观层面，国家机关架构由“一府两院”转变为“一府一委两院”，标志着我国政治体制和政权组织形式发生了重大变化；在微观层面，检察机关不再通过立案侦查的方式来对公职人员进行法律监督，所有公职人员包括检察人员，都须受到国家监察委的全面监督，标志着“其所行使的‘刑事法律监督’职能走向终结”［16］。国家监察体制改革对检察机关的冲击，最直接的表现就是检察权的功能性减弱。“就检察机关内部而言，职务犯罪侦查权的剥离无异于撩动了其最敏感的神经，并在很大程度上滋生出普遍性的失落情绪。”“直白地说，监察权对于职务犯罪侦查权的吸收，似乎给检察权营造了一种遭受打击的情感氛围。”［17］失去职务侦查权，意味着检察机关对侦查机关、法院、行政机关的监督，只剩下了提出检察建议、纠正违法通知、排除非法证据、提起抗诉等“柔性监督手段”，而那种作为一种“刚性监督手段”对国家公职人员的立案侦查权则不复存在，从而带来了其他法律监督权同时被削弱。

在国家监察体制改革之前，检察机关主要有三大职权：职务侦查权、公诉权、诉讼监督权。相对而言，职务侦查权权重最大。如学者所言：“长期以来，以反贪污贿赂和反渎职侵权为内核的职务犯罪侦查权，作为一种带有进攻性特质的司法‘杀手锏’，被检察机关视为自身地位的重要保障。”［18］之所以职务侦查权是检察机关的“杀手锏”，原因在于检察机关通过这种权力对国家公职人员进行监督，行政机关乃至法院及其工作人员都会有所忌惮。况且，检察机关集职务侦查权与公诉权于一体，在原来“一府两院”的框架下其他国家机关难以对它形成制约。

根据宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。无论是职务侦查权、公诉权，还是诉讼监督权，都源于此。但是，任何权力的实现不能仅凭一纸空文的规定，必须有一定物质或精神上的凭借。检察机关欲对行政机关、法院构成有效监督，必须能对这些机关构成一定物质或精神上的制约。在监督法院方面，主要依凭的是提起抗诉，进而在法院内部考核等方面形成制约和监督。在监督行政机关方面，则主要依凭职务犯罪侦查、批准逮捕与公诉，从而对行政机关及其工作人员形成制约和监督。因此，可以说，检察机关正是通过职务侦查权层层渗透到行政机关与法院，从而构成了对其他国家机关的法律监督。

由于行政机关掌控了大量公共资源，对它的监督具有特殊意义：一方面对行政机关监督需要比它更高的权力资源才能容易推进；另一方面如果能对行政机关进行监督则能够使自身获得更多的公共资源。检察机关行使的职务侦查权以及公诉权恰恰都能满足上述两个方面，也为寻求检察权的扩张提供了有力工具。正如学者所指出的那样：职务犯罪侦查权的配置，本意在于保障其他法律监督职责的有效实施，但可能在实践中切割了该权限与公职廉洁性之间的必然联系，其结果变成诱发检察权的不自觉膨胀，继而冲击了程序关系的正常化［19］。

公权力应是维护和保障公共利益的实现，而不能沦为权力机关以及个体谋求私人利益的工具。依此而言，检察机关不能把检察权异化为谋取自身地位与利益的工具。但是，在公共选择理论看来，政府也与市场中的个人一样，自利、理性并追求利益最大化，它们为了共同利益而结成同盟，并试图通过契约的形式不断扩大自身利益。根据公共选择理论，检察机关的行为也就不难理解了。在司法进程中，公权力主体之间的程序性交往常常也带有某些人格化的趋向，进而扭曲应然的公正立场［20］。“检察机关的职务犯罪侦查权基于锋芒指向的特殊性，也常常构成了检察机关对外争取利益最大化的有力‘筹码’”［21］。在我国司法实践中，检察机关受外在诸多条件影响，检察权并没有如有些学者认为的那样受到“异化”，反而在更多场合保持了司法谦抑原则。但不可否认的是，检察机关所保有的这种职务侦查权则是保证其法律监督实际效果的重要后盾。

在行政公益诉讼结构中，其核心关系是检察权对行政权的监督关系，也就是通过诉讼这一监督方式对行政机关进行监督，以保护公共利益。而其实际效果的取得，在根本上取决于检察权与行政权的力量对比［22］。因此，检察权的减弱，打破了检察机关与行政机关之间的力量均衡，也就松动了检察机关对法院的监督权，从而带来了行政公益诉讼结构的重大变化，使得监督效果减弱。诸多学者因此出现了上文提到的所谓“误区”，如果纯粹从检察权减弱这一层面进行理解，这些判断无疑是正确的。但是“误区”毕竟是一种错误或失误，因为这种判断在很大程度上忽视了检察机关对这种权力减弱的回应。

（二）检察权的再充实：检察机关对国家监察体制改革的回应

国家监察体制改革之后，失去了职务侦查权的检察机关，如何对行政机关及其公职人员行使法律监督权呢？这不仅是学者关注的问题，更是检察机关自身关心的问题。

虽然检察机关失去了职务侦查权，但是宪法所赋予的法律监督权仍然得以保留，这就为检察机关开展监督提供了宪法依据。在此背景下，检察机关须积极调整思路，将工作重心转移到公诉权和诉讼监督权上来，以应对体制改革带来的新变化。而恰在此时，行政公益诉讼从试点转向了正式立法实施阶段，这就为检察权的再扩张提供了契机。

如果说，2016年前后主要由最高检察机关组织激励各级检察机关推动行政公益诉讼制度的实施，地方各级检察机关提起行政公益诉讼也就有点强人所难，但国家监察体制改革启动后，这种带有一定强制性政治任务的行政公益诉讼逐渐演化成了整个检察系统的一种内在诉求，主动性得到了陡然提升。数据显示：在行政公益诉讼试点第14个月，即2016年8月之前，行政公益诉讼摸排线索和办理诉前程序案件数量均呈现平稳上升态势，但是2个月后，即2016年10月开始，数量陡然上升［23］。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在三省市部署试点国家监察体制改革。这里面可能有一定的巧合性，但案件数量从平稳增加到陡然上升，这里面必然受到了外界的冲击，而国家监察体制改革是一个不可忽视的因素。2018年后，行政公益诉讼案件继续“爆发式增长”，也可印证这一点。因此可以说，到2018年前后，也即监察制度试点工作完成之后，地方各级检察机关已经开始意识到职务侦查权转移之后，检察机关面临权力转移与旁落的问题，而行政公益诉讼无疑为检察权再扩张寻找到突破口。检察机关提起行政公益诉讼也就从自发走向自觉，也就呈现出诸多学者没有预判到的结果。检察机关克服重重困难，试图在行政公益诉讼中通过各种方式不断扩张检察权，以填补监察体制改革带来的制度漏洞。

第一，通过多种渠道摸排收集行政公益诉讼案件。《中华人民共和国行政诉讼法》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等法律法规规定为在“履行职责”中发现案件线索，但事实上检察机关并不完全受此限制。在试点时期，各级检察机关就开始通过多种方式积极摸排各种案件线索。各地方检察机关通过加大宣传、走访行政机关、启动专项行动等措施，从各个渠道尽可能获取更多的案件线索［24］。在实践中采用了大量方式发现各种案件线索，具体的方式包括：（1）在履行犯罪侦查等职责中发现案件线索。（2）在开展专项检察监督工作中发现案件线索。（3）借助“两法衔接”等信息共享平台，对重点领域行政执法信息进行集中排查从而获取的案件线索。（4）在检察机关日常的控告举报工作中追踪相关线索。（5）从新闻媒体报道中发现相关线索［25］。可见，检察机关实现了行政公益诉讼案件发现线索渠道多样化。

当然，从法律规定来看，检察机关这些做法也很难说是违法违规收集案件线索，因为“履行职责”对检察机关而言是一个非常宽泛的概念，即使《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条对“履行职责”作了具体界定，但这种界定也相对模糊，“包括”“等”这些表述都为检察机关走访行政机关等各种部门发现和收集案件线索留下了入口。如果依照有些学者的提议，把“履行职责中”作较宽泛的界定，即包括检察机关在查办相关案件中发现的问题线索，人大、政协、党委、政府等移送的案件线索，以及公民、法人、其他组织控告申诉中提出的案件线索等［26］，也未尝不可。可见，在发现行政公益诉讼案件线索方面，虽然国家监察制度改革后会带来一些影响，但是通过检察机关的努力仍然不构成很大的问题。

第二，通过多种方式重新扩大检察机关权威。检察机关面对职务犯罪侦查权的转移以及检察权威的削减，并不是无动于衷，而是通过多种方式扩大其权威，在行政公益诉讼中重新树立了新的权威。

一是积极争取当地党委与政府的支持。地方党委与政府的保驾护航，是检察机关顺利开展行政公益诉讼、发挥行政公益诉讼功能最重要的条件。这是检察机关开展行政公益诉讼取得成功的经验之谈。为此，诸多地方党委与政府出台了支持检察机关开展公益诉讼相关文件①例如，吉林省委出台了《关于支持全面开展检察机关提起公益诉讼工作推动法治吉林建设的意见》，以“红头文件”的形式专门支持检察机关提起公益诉讼。有了这样的文件，检察机关就有了依据，这为开展行政公益诉讼提供了有力保障。。有些具体案件得到了当地党委与政府支持，无疑大大增加了检察机关在行政公益诉讼中的权威，如贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案，法院依法判决确认县环保局行为违法。法院判决生效后三天，锦屏县委发文免去杨正准的环保局党组书记、成员一职，以及局长一职［27］。该案在当地产生了巨大影响。此后，该县检察机关提出的检察建议，都得到了行政机关的高度重视。

二是创立检察约谈机制。面对检察建议约束力不足的情况，诸多地方检察机关创立了检察约谈机制。人民检察院提出检察建议后，行政机关在规定期限内对检察建议未予回复、不认真整改、违法行为处于持续状态，或违法结果没有纠正的，人民检察院认为确有必要的，可以约谈行政机关相关负责人。经过约谈之后，检察建议的约束力得到了大大提高。

三是加大行政公益诉讼案件庭审宣传力度。由于行政公益诉讼是我国诉讼的一种新形式，许多案件都具有开创性意义，这就为案件审判宣传提供了亮点，也对检察机关树立新权威起着重要作用①例如，作为最高人民检察院确定的示范庭，湖北省十堰市郧阳区检察院诉区林业局行政公益诉讼一案庭审期间，当地政府组织了70余名相关行政机关负责人到庭旁听，林业局局长当庭就其怠于履职行为向大家鞠躬道歉，庭审结束后，旁听人员纷纷表态要以此为鉴，在今后要严格执法、规范执法，切实维护法律权威，维护国家和社会公共利益。参见张剑文《检察机关提起行政公益诉讼试点情况实证研究》，载《行政法论丛（21）》，法律出版社2017年版，第24页。。这种具有仪式的庭审宣传，无疑为检察机关扩大权威加了筹码。

四是加强“两法衔接”机制。“两法衔接”机制，主要是指工商、税务、烟草、质监、药监等行政执法机关在依法查处行政违法行为过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，依法向公安机关、检察机关等司法机关移送案件的一种工作衔接机制——监察体制改革后，检察机关面临着与监察机关加强衔接的问题。通过加强“两法衔接”，进一步提升检察机关对行政机关的监督能力。

通过上述方式，检察机关在行政公益诉讼中的权威得到了很大提高，其发出的检察建议基本得到了有效落实②统计数据显示：截至2016年9月，试点地区检察机关办理的1668件诉前程序案件中，行政公益诉前程序案件1591件，有关行政机关回复意见1348件（尚未到一个月回复期的243件），行政机关纠正违法或履行职责1214件，采纳率达72.8%。2017年1月发布的试点一年半工作情况显示，试点地方检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件3763件，督促行政机关纠正行政违法行为或依法履行职责2838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关纠正了行政违法行为。参见张剑文《检察机关提起行政公益诉讼试点情况实证研究》，载《行政法论丛（21）》，法律出版社2017年版，第29页。。2019年最高人民检察院在全国人大会议上所作的工作报告指出：2018年共办理诉前程序案件102975件，其中向行政机关发出检察建议101254件，97.2%得到采纳。从这些数据来看，检察建议的采纳率越来越高，其法律刚性变强，检察机关通过自身努力在行政公益诉讼中取得了足够的权威地位。

第三，通过多种途径解决调查取证难的问题。检察机关调查取证难，事实上与检察机关地位密切相关。在职务犯罪侦查中，检察机关由于具有独特的优势地位，调查取证困难相对较少。在职务侦查权转移之后，加上又是类似于诉讼原告的检察机关，在行政公益诉讼中调查取证的难度加大。但经过检察机关的努力，基本上解决了调查取证难的问题。

一是行政公益诉讼中基本上保留了“举证责任倒置”的规定，行政机关仍然需要在诉讼中承担主要举证责任，检察机关只需要提交行政机关违法行使职权或不作为致使公共利益受到侵害的初步证明材料。具体而言，检察机关提起检察建议的证明标准是：“行政机关违法行使职权/不作为+致使国家利益或者公共利益受到侵害”，而进入诉讼的标准则是：检察机关提起检察建议后，行政机关“不依法履行职责+国家或社会公共利益仍处于受侵害状态”［28］。这些程序对证据标准要求并不高。

二是检察机关自我授予“法定”调查权。为了配合检察机关在公益诉讼中承担的举证责任，试点期间最高人民检察院颁布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，授予检察机关在调查取证过程中广泛的权力，除不得采用限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施外，其他各种调查手段与措施③例如，调阅与复制行政执法卷宗材料、询问行政机关相关人员以及行政相对人等都可以采用。都可以采用，从这些手段来看，检察机关在行政公益诉讼中具备了明显的优势。虽然该办法因试点结束而失去了法律效力，但是检察机关在后面的调查取证中基本上还是依据该办法。

三是发挥专家意见书的作用。在公益损害鉴定、环境损害鉴定方面，因为缺乏专项经费，或因本地区专业鉴定机构与被诉单位存在利益相关而不愿意出具鉴定报告或评估意见的，检察机关则邀请相关专家出具意见书。

四是加强各部门之间的合作。针对公益诉讼案件确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难等问题，最高人民检察院会同最高人民法院出台司法解释，与生态环境部等九部委会签协作意见。此外，河北、上海、广西、陕西等地检察机关与有关部门建立协作联动机制。

第四，加强检察机关提起行政公益诉讼的资源配置。针对检察院民行部门人员配置偏少、经费不足的“弱势”现状，各地检察机关采用从其他部门抽调精干人员成立专班的方式开展工作，行政公益诉讼人员不足的问题及时得到了解决，同时增加民行部门的办案经费，检察机关内部全力支持民行部门提起公益诉讼，确保行政公益诉讼工作得到顺利开展。

总之，检察机关通过各种努力，在行政公益诉讼方面开创了良好局面。从实践来看，检察机关提起行政公益诉讼所提交的证明材料，已大大超出了法律法规的要求，没有发现因证据不足而被驳回起诉的。检察机关在行政公益诉讼中做到这一步，也足以说明检察机关通过自身努力，完全可以比较畅通地进行调查取证。可见，虽然受国家监察体制改革的影响，检察机关被剥离职务侦查权而受到较大冲击，但是由于检察机关的积极回应，极大地减少了这种冲击，通过行政公益诉讼的方式仍然构成了对行政机关较有力的法律监督。

三、行政公益诉讼结构的重塑

国家监察体制改革对检察权造成了“剧烈”冲击，但是经检察机关的努力又最大限度地减少了这种冲击，并且通过行政公益诉讼这一新的方式，在一定程度上扩张了检察权，寻找到了检察机关的一片新领地。现在需要继续追问的是，检察机关为什么需要通过行政公益诉讼进行扩权，其背后的逻辑是什么？这种扩权的限度何在，以及对行政公益诉讼带来了哪些副作用？这些问题之间相互关联。本部分主要运用公共选择理论对这些问题进行探讨，试图通过回答这些问题进一步促使行政公益诉讼结构回归正常轨道，实现公益诉讼的本身价值。

（一）公共选择理论下行政公益诉讼结构异变

公共选择（Public Choice）理论兴起于20世纪50、60年代。20世纪初，瑞典经济学家威克塞尔（Wicksel）对财政决策问题进行了研究，成为现代公共选择理论的先驱者。而后，肯尼思·阿罗（K.J.Arrow）、布莱克（Duncan black）、布坎南（James M.Buchanan）、塔洛克（G.Tulk）等学者为公共选择理论奠定了理论基础。

公共选择理论把经济学的方法与工具，扩大运用到集体或非市场决策等政治研究领域。它以现代经济学的基本假设为前提，运用经济学原理与方法分析政府（包括立法机关、行政机关与司法机关）的决策行为、民众的公共选择行为，以及两者之间的关系。具体而言，公共选择理论主张主要包括以下几个方面：（1）建立经济学经济理性人的假设，以此来诠释政治运作及决策过程。（2）追求个人利益最大化是人们行为的最终目标，国家政府只是一个实现目标的工具。人们以这个工具为依托，一起进行公共决策和执行。（3）个人是自身利益最佳判断者与追求者，通过对政治参与的逻辑假设进行推演，综合的个人利益最大满足等同于公民的满意度及民主政治的效益。（4）所谓的公共利益仅仅只是个人利益的总和，没有个人利益也就无所谓公共利益［29］。

公共选择理论在诠释政府行为选择以及公共行政管理等方面具有诸多无可比拟的优越性。政府最终都由人民加以管理与运作，政府的行为选择最终受制于政治家、公务员、议员、法官、检察官等个人。无论这些人员的行为动机多么复杂多变——他们中也不乏热衷于关注公共利益者，甚至不惜为公共利益、国家利益牺牲者——但是他们更多的是同市场中的消费者和厂商一样，在有限的资源下作出有目的性的选择的动机不会改变。在公共选择理论下，政府行为的被假定为其工作人员的行为动机是最大化自己的福利。在没有外在激励的情况下，政府官员被假定具有通过扩大自己的部门规模或者升职来增加其权力和声望的动机［30］。

为此，公共选择理论代表人物布坎南把政府行为归纳为三种不同的模式：（1）慈善行为模式。这种政府是以社会利益为其自身利益的，并且把社会利益最大化作为自己的政策目标，同时它又可以保持一种绝对的权威，不受任何约束。（2）巨物行为模式。在这一模式下，政府的目标便是追求自身利益的最大化，如最大政府规模、最大的财政收入，以满足政府官员的生活和权力需求等。（3）民主行为模式。这种模式假定全体社会成员都通过选票的形式参与政治决策，而政府的行为则直接受制于民主投票［31］。在现代社会中，这三种理想化的政府行为模式，在实际政府运作中都难以单独存在，经常纠缠在一起。如果是单纯巨物行为模式，政府就失去了其存在的合法性基础；如果单纯是慈善行为模式，政府就失去了其发展的动力基础。

以上理论可用于理解行政公益诉讼中检察机关及其职员的行为选择。在行政公益诉讼试点时期，推动行政公益诉讼的主要动力来自党中央和国家政府的高层推动。由于行政公益诉讼是检察机关新增职责，需要“额外”成本来加以承担，在没有“额外”收益的情况下，人们对检察机关开展公益诉讼的积极性普遍表示担忧。因此，行政公益诉讼开始被作为一项政治任务加以分配到相关检察机关。随着行政公益诉讼的展开，尤其是监察体制改革的进行，行政公益诉讼这项“额外”任务为检察机关带来了“额外”收益。这就为行政公益诉讼的大量开展提供了动力。检察机关试图通过行政公益诉讼扩大检察权，既能填补失去职务侦查权后检察机关的权力空间，为检察机关及其工作人员顺利开展各项工作提供权威与便利，也能满足其社会地位的提高与权力需求。

公共选择理论有利于排除不当主观价值的干扰，其主要任务在于解释政府作出彼行为的选择，并不在于完全改造政府行为。而要改造政府行为，必须赋予其行为一定价值目标。无疑，服务公共利益、增强人民福祉是政府最终价值目标，既是政府存在的合法性基础，也是推动政府进行改造的主要目标。只有在价值目标的权衡下，才能对政府行为选择正当性进行评价。事实上，由于公共选择理论的存在，常常引发政府失灵。所谓“政府失灵”，就是政府对其公民基本利益作出努力的能力或意愿的缺乏［32］。检察机关在行政公益诉讼中也可能存在“公共选择”偏好，一定程度上容易异化行政公益诉讼理想结构，最终造成检察机关提起行政公益诉讼时的不作为。

第一，作为公众的个人利益被隐匿。在行政公益诉讼中，检察机关以保护公共利益为提起行政公益诉讼最基本的前提要件。但是这种“过分”关注公共利益而极易忽视个人利益的行为，往往容易演变成为一种追求组织自身利益的幌子，主要表现在以下几个方面。

一是行政公益诉讼附带民事诉讼的案件较为少见。近年来发生的大量行政公益诉讼案件都是从保护公共利益出发的，但是经由公共利益进而覆盖至遭受损害的个人利益的保护案例则明显鲜有报道，难以或不愿加以推进①根据最高人民检察院2017年1月4日发布的指导案例第29号：2016年，吉林省长白山市检察院诉长白山市江源区卫生和计划生育局及江源县中医院行政附带民事公益诉讼案，被认为是全国首例行政公益诉讼附带民事公益诉讼案。但是在该案之后，很少看到类似案件的报道。。事实上，几乎所有的公益诉讼案件，背后都有个人利益保护问题，因为所谓的公共利益都是个人利益的组合。在诸多案件中，行政机关在公益诉讼中败诉，也意味着在该案中受到侵害的个人利益也应该受到保护。

二是绝大多数行政公益诉讼案件以诉前程序加以解决。根据2019年《最高人民检察院工作报告》的统计数据，2018年全年共立案办理行政公益诉讼案件108767件，而办理诉前程序案件102975件，约占总案件数量的95%。诉前程序当然有诸多优势，不仅能够及时保护公益，而且能够以最少司法投入获得最佳社会效果，但是保护公共利益背后的个人利益问题就成问题了。因为，一方面诉前程序中所发生的一系列“沟通协调”是否真正维护了公共利益值得怀疑；另一方面公共利益即使在某种程度上得到了维护，但是已遭受损害的个人利益却很难得到保护，因为他们很难通过行政公益诉讼的判决书作为提起诉讼进行维权的依据。过多的诉前程序，导致了“诉讼”缺失，使行政公益诉讼这种司法监督变成一种行政监督。

三是检察机关与其他政府部门建立协作联动办案机制。这种机制虽有利于加强检察机关与其他政府部门之间的有效衔接，以更好地开展公共利益的保护。最高人民检察院也曾把加强与行政机关的沟通协调作为取得行政公益诉讼成功经验加以总结与推广。“沟通协调是检察官办理行政公益诉讼案件投入精力最多的环节之一。”［33］但是这种作为原告的检察机关与作为被告的政府部门之间加强沟通协调、建立合作关系之后，如何对簿公堂？能否进行有效诉讼？值得思考。最后极有可能演变成为“内部协调处理”，这也是需要警惕的。

以上事实充分说明，公共利益有可能沦落为检察机关与其他政府机关之间利益博弈的筹码。当个人利益被淹没于公共利益之中时，公共利益也就难以保全其身。虽然作为个人利益的公众并不是行政公益诉讼结构的主要构成要素，但是其作为诉讼“第三方”，在没有受到足够关注与保护的情况下，公共利益则容易发生“异化”，并进而“异化”行政公益诉讼结构，导致诉讼目的落空。

第二，行政公益诉讼“三角结构”内部扭曲。根据诉讼的本质要求，一切理想的诉讼结构制度设计都应以法院、原告、被告三者为支点，建立起“等腰三角形”关系，以保证法院居中裁判，公正审理。法院是诉讼结构的中心，原告与被告处于对等与对立关系，两造围绕案件争议点各自提出事实证据与法律依据，参与诉讼过程。依此诉讼结构的理想模型来看，我国行政公益诉讼结构已发生某些内部扭曲，其最明显的表现则是“检察中心主义”凸显。“检察中心主义”使其他国家机关更多的是配合而不是制约检察机关，虚化了审判，会导致审判更多地流于形式，扭曲了行政公益诉讼结构，主要表现为以下几个方面。

一是作为原告的检察机关处于强势地位。在行政公益诉讼中，迄今为止，检察机关没有败诉记录。从理论上来看，任何诉讼的双方，都有胜诉与败诉的概率。如果只有胜诉，没有败诉，那么这样的诉讼结构必定发生了扭曲。从近几年实践来看，检察机关在行政公益诉讼中无一败诉记录。检察机关在行政公益诉讼中，既是行政机关（被告）和审判机关的监督者，同时也是行政公益诉讼案件的发起者、案件的侦查者，甚至是案件的终结者——检察机关可以几乎没有任何限制地决定起诉、不起诉、变更诉讼或撤诉。检察机关身兼数职，在行政公益诉讼中处于绝对主导地位，这会在很大程度上扭曲行政公益诉讼的结构。有学者指出：“检察机关参与行政公益诉讼每诉必胜尚无败绩，极有可能增加检察机关提起诉讼的随意性而导致滥诉。”［34］笔者以为，这种“滥诉”的可能性是存在的，并且会成为检察机关扩权的有力手段。

二是作为被告的行政机关诉讼地位“弱”化。从博弈论来看，胜诉的关键是诉讼两造力量对比关系的较量。检察机关在行政公益诉讼中无一败绩，反过来也就说明了检察机关相较于行政机关而言居于强势诉讼地位。从目前法律制度来看，很少考虑到行政公益诉讼中原告（检察机关）与被告（行政机关）地位差距问题。检察机关这种强势地位得到了“国家化”的支持。“国家化”是我国当前实施行政公益诉讼的显著特征。行政公益诉讼首先由党中央提出，接着全国人大出台试点决定，最高人民检察院出台实施方案与办法，国家接连颁布《中华人民共和国行政诉讼法》等一系列法律法规。从中央到地方，各级党政机关高度重视，密切关注，不断推动行政公益诉讼走向历史的舞台。在这种“国家化”影响下，检察机关在行政公益诉讼结构中的强势地位得到全面凸显。作为被告的行政机关在行政公益诉讼中需要处处配合作为原告的检察机关的诉讼工作，例如，在2015年12月作为破冰之始的三起诉讼案件中，作为被告的环保部门表示全面配合检察机关行政公益诉讼工作［35］。而《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中则明确规定了有关行政机关应配合检察机关调查取证。被告配合原告来起诉自己，这种畸形的诉讼结构在司法中实属罕见。

三是作为审判机关的法院地位偏移。完成党和国家布置的重大政治任务，为各种制度改革与推进保驾护航，是我国司法的显著特点。在行政公益诉讼改革中也不例外。因此，站在政治的高度，法院也应为检察机关开展诉讼工作提供方便之门。例如，在内蒙古奈曼旗人民检察院诉奈曼旗国土资源局、齐某的行政附带民事公益诉讼案中，奈曼旗人民法院启动“绿色通道”快速立案受理［36］。此外，为加强检察机关和审判机关之间的协调与衔接，最高人民检察院、最高人民法院联合发布了一些法律规范性文件。例如，2018年最高人民检察院、最高人民法院联合颁布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，这在无形之中增进了检察机关与法院之间的“亲密”关系。同时检察机关作为法律监督机关，有权对法院审判过程进行监督，而行政公益诉讼的被告则在很大程度上不能对法院构成监督，这就必然造成法院与检察机关、法院之间关系的不对等，法院在一定程度上会偏向检察机关。

经过上述分析可以看出，我国行政公益诉讼从以法院为顶点的“等腰三角形”理想结构模型转变为了以检察机关为顶点的“非等腰三角形”模型。检察机关处于诉讼结构的中心地位，法院与检察机关保持距离相对较近，行政机关地位被“弱”化，与法院距离相对较远。详见图2。

图2 扭曲后的行政公益诉讼结构模型

（二）检察机关的扩权推动行政公益诉讼结构再造

长期以来，学界对检察机关监督“违法行政行为”的力不从心表现出担忧，从而在理论上主张检察机关需扩张检察监督权，以破解检察机关监督难问题。随着国家监察体制与行政公益诉讼制度两项重大改革的推进，检察机关改革与扩权问题又再次提上议程。国家检察体制改革在很大程度上“削弱”了检察机关的权力，但是行政公益诉讼制度又在某种程度上“增加”了检察机关的权力。一减一加，看似均衡，实质上差异颇大。在笔者看来，“削弱”是器质性的减少，无法通过修补得到恢复；“增加”是功能性的补充，一旦出现外界的环境变化，这种增加就会消失。

国家监察体制改革后，检察机关试图通过扩权来对违法行政行为进行法律监督几乎已经行不通，检察权呈现出收缩之势已不可避免。随着《中华人民共和国人民检察院组织法》（2019年1月1日实施）正式出台，《中华人民共和国人民检察院组织法（修正案草案）》中关于“人民检察院督促行政机关纠正违法行使职权等行为”的职权规定被删减，意味着行政检察监督权受到重大挫折，结束了多年来检察机关扩权监督行政机关之路。虽然我国宪法对检察机关作为法律监督机关的定性并没有改变，但是法律监督或法律监督机关这类概念具有极为不确定性，需要法律法规加以具体化。

从法理上而言，诸多学者曾对检察权的属性、范围进行过广泛讨论。总体而言，检察机关法律监督职权与公诉职权存在冲突，这种冲突破坏了正常的诉讼结构（包括刑事诉讼）。因此，承担公诉职权的检察机关完全不具备“专门法律监督机关”的主体资格［37］。检察机关每一次以宪法规定的“法律监督”之名扩张检察权，其最终的结果就是越来越偏离检察机关司法机关的属性，而逐渐向行政机关靠拢。尤其是在将行政公益案件调查权赋予检察机关之后，客观上强化了检察权的“行政属性”。这与检察机关核心职权即公诉权相背离。上文中讨论到行政公益诉讼结构扭曲，基本上都与检察机关的法律监督权与公诉权之间的冲突有关。当前行政公益诉讼借检察机关扩权之路而一时奏效，但在学理与制度上面临困境，终非行政公益诉讼长久发展的法治之路。

随着国家监察体制改革的推进，职务侦查权、公职人员的监督权转移到国家监察机关，意味着向检察机关以法律监督之名扩权老路发出了终止信号。国家监察体制改革为检察机关职权回归正轨扫除了诸多障碍，也为行政公益诉讼结构再造、推动行政公益诉讼深入发展提供了契机。

第一，检察机关回归司法公诉职权中心定位。检察机关是造成行政公益诉讼结构扭曲的源头。之所以检察机关能够造成行政公益诉讼结构扭曲，又与检察机关职权定位不准有直接关系。一方面，检察机关通过法律监督权不断扩张自己的权力，造成了检察监督中心的行政公益诉讼结构；另一方面，检察机关又作为原告地位提起行政公益诉讼，需要与作为被告的行政机关保持对等地位。这两个自相矛盾的方面很难使得行政公益诉讼走入正常轨道。因此，检察机关回归司法公诉职权定位显得异常重要。从现代检察制度诞生之初，检察机关的核心职务就是公诉。代表公共利益提起公诉，是检察机关的本原职能。但是在我国检察制度发展过程中，检察机关职权不断拓展，从立案、侦查、批捕、公诉到执行监督，几乎都全程参与，多种角色与职权混杂，而作为检察机关主要职权的公诉权反而被掩盖其中。检察机关一直在司法机关、行政机关与法律监督机关等职权之间徘徊，长久遭受“既做运动员又兼裁判员”的质疑和非议。如今，面临国家监察体制改革的挑战，检察机关只有牢牢扣住司法机关公诉职权这个定位，勇于弱化行政性色彩，凸显司法属性，才可破解这一难题［38］。确立公诉权在检察权的中心地位，就是要进一步去行政化，强化检察机关公诉职能。随着监察体制改革的完成，职务犯罪侦查权、行政检察监督权等权力整体转移，检察机关的“司法机关”定位愈趋明晰。

第二，转移行政公益诉讼调查权至国家监察机关。虽然检察机关通过检察权扩张，也能较轻便地实现对行政公益诉讼的调查取证，但是这种权力的扩张势必动摇公诉权的中心位置，扭曲行政公益诉讼结构。转移行政公益诉讼调查权至国家监察机关，无论是从实践办案条件还是从法理出发，都有必要性和可行性。首先，监察机关通过对公职人员的全面监察，必然掌握了大量行政违法失职或不作为造成公共利益损害的行为，为行政公益诉讼案件线索以及调查提供了便利，也避免了监察机关与检察机关之间对接的困难，造成司法资源的浪费。其次，监察机关权威高、力量足、职权充分，无须通过各种扩权手段，就可以对拥有实权的行政机关及其工作人员展开调查，避开了行政公益诉讼成为权力博弈筹码的公共选择问题，大幅提高行政公益案件的办案效率。最后，由监察机关在行政公益诉讼案件中开展调查取证，保证了检察机关公诉职权的中心地位，避开“原告与被告合作起诉被告”的司法窘境。

第三，重新厘定检察监督权。检察监督权是宪法赋予检察机关的权力，仍然具有最高的法律地位，不可随意剥夺。但是由于宪法规定的抽象性，检察监督权一直难以具体展开。检察机关没能做好法律监督，往往是因为法律监督一直被泛化，没有最终确定的边限［39］。检察理论界和实务界一直倾向于对法律监督进行扩张解释，反而造成了检察机关法律监督与司法公诉之间的困境，没能达到法律目标以及国家社会期待，最后反贪大权被剥离［40］。从当前监察体制与行政公益诉讼制度两大改革现状与趋势来看，检察机关已经没有对行政机关及其公职人员违法行为进行监督的权力，而在司法过程中审查起诉以及对法院审判进行监督尤可发挥作用。在行政公益诉讼中，检察机关对监察机关移送的案件进行审查，并提起行政公益诉讼，与行政机关对簿公堂，更能符合与体现现代司法的理念与制度。

第四，加强行政公益诉讼中个人利益保护。政府部门具有内部性，即其为了追求自身组织目标或自身利益而没有追求公共利益，造成政府行为对公共利益的偏离。当然，几乎所有政府部门都会声称其行为的最终目标是保护公共利益（包括国家利益），这就容易导致公共利益异化为其追逐自身利益的幌子。公共利益的公共性、抽象性等特点，决定了公共利益保护过程中“公地悲剧”的存在。因此，公共选择理论直接把公共利益进一步分解为个人利益，认为公共利益只不过是个人利益的总和，离开了个人利益的公共利益并不存在。我国当前确定的行政公益诉讼制度在某种程度上对个人利益的保护存在不足，造成公共利益异化现象比较明显。为此需要作以下改进：其一，落实行政公益诉讼的诉讼机制，大量减少诉前程序机制的适用。虽然我国行政公益诉讼制度确立了诉讼过程非调解性，但是由于诉前程序机制的大量适用，“调解”变相成了“和解”，对公共利益、个人利益的保护力度也就大打折扣。其二，建立行政公益诉讼附带民事诉讼案件审判机制，确保权益遭受非法损害的公民通过公益诉讼获得合理赔偿。其三，鼓励公众、社会组织作为诉讼第三人参与行政公益诉讼之中，保证他们诉讼权利。其四，检察机关保持司法谦抑性，重点选择影响重大的案件进行行政公益诉讼，防止避重就轻以及滥诉，避免对地方行政机关正常工作造成不当影响。

四、结语

国家监察体制的设立与运行是一项事关国家长远发展的重大政治体制改革工程，由于在时间节点上其与行政公益诉讼制度改革具有同时代性，因而又必然会关联到行政公益诉讼制度的改革与推进工作，对两者作关联性研究十分必要，也是当下学界又一新兴的研究课题。从改革的一般情形来看，国家监察体制改革有弱化检察机关职权之趋势，从而会影响检察机关在行政公益诉讼中的地位以及引发其他诉讼问题。但从长远的角度来看，检察机关却不必然陷入职权弱化的不利地位，反而可利用职能调整与优化的契机，不断扩充监督职能实质内涵，事实上实践中检察机关也是朝着这种方向发展的。为更好地应对这一实践发展趋势，必须从理论层面做好顶层设计，从确立司法公诉职权中心定位、将行政公益诉讼调查权调整至国家监察机关、重新厘定检察监督权、加强行政公益诉讼中个人利益保护等方面对行政公益诉讼结构进行再造。未来还需要立法机关、行政机关和司法机关在相应工作领域进行密切配合、协调推进我国公益诉讼的体制机制改革，对实践中的成功经验和成果进行总结与立法，塑造具有中国特色的社会主义行政公益诉讼模式，丰富中国特色社会主义法治理论与实践的成果，为世界提供中国样本与贡献中国智慧。