高效率企业能获得更多政府采购订单吗？

赵 勇 赵浩云 薛泽华

内容提要：政府采购是国家财政支出的重要组成部分，是社会经济发展的调节器，其政策功能作用日趋明显。本文所关心的问题是，高效率的企业在政府采购中是否更易获得采购订单？为了回答这个问题，本文首先构建了理论模型进行分析；其次，本文整理得到了政府采购数据库，对企业所获政府采购订单数和企业全要素生产率的关系进行了实证检验。研究发现：从整体来看，企业全要素生产率越低，其获得的政府采购订单越多，政府采购出现了一定程度的资源错配现象；分行业来看，上述错配情况主要发生在制造业、批发零售业等传统行业；从企业规模来看，生产率较高的小企业更容易获得政府订单，而中、大型企业则相反；企业营收过度依赖于政府采购会导致其生产率下降。

一、引 言

2019 年，世界范围内的政府采购规模总量已经达到了11 万亿美元，约为世界GDP 的12%，且该比例在发达国家中更高。而从财政部国库司统计的数据来看，1998-2020 年，中国政府采购规模由31 亿元人民币增长到36970.6 亿元人民币①我国政府采购支出规模已经与泰国的GDP 相当（泰国2020 年GDP 折合约36369.8 亿元人民币）。，平均每年增长37.98%，2020 年政府采购市场规模占全国财政支出和GDP 的比重分别为10.2%和3.6%②数据来源为财政部网站：http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202109/t20210903_3750619.htm。。从上述事实中可以非常直观地看出，中国的政府采购支出规模庞大、增速很快，然其仍与世界平均水平有较大差距，因此可以预计，随着中国经济的持续增长，政府采购的规模还会大幅增长，如此规模的支出将对社会经济发展产生不容忽视的影响。

毫无疑问，政府采购是资金合法从政府部门流向企业部门的重要形式，是政府运用市场机制与企业建立经济联系的方式，也是政府微观治理的重要机制（王伊攀和朱晓满，2022）。对企业部门而言，政府采购包含着巨大的商业利益。因此，企业也有强烈的动机来通过寻租等方式削弱采购环节间的竞争，使自己能够获得更多政府采购订单。对于企业寻租的主要对象——采购人而言，在面临巨大诱惑以及法律规制的冲突时，难免会有人选择铤而走险。由于上述信息不对称问题的存在，“高价中标”“萝卜招标”等问题层出不穷，这可能导致政府采购并未能正确选择优质的企业，造成了效率损失，更损害了政府公信力。

公开透明是政府采购流程的关键，只有加强监管，提高企业的寻租成本，才能形成良好的政府采购市场环境，使得政府采购事业得以助力企业发展，实现社会进步。然而在现实中，有较多学者都观察到了政府采购中存在一定程度的寻租行为（Imhofh &Wallimann，2021；王加和，2021），也有较多政府采购寻租相关的新闻报道，这些现象都表明，政府采购中可能存在着寻租问题。以上事实引发了我们的思考：若不存在企业寻租，理论上最优质且有效率的企业可以在竞标中胜出，因为其在提供同等质量的商品时价格最低，亦或是在相同价格的情况下供给的商品质量最优；而当寻租行为猖獗时，则会导致政府选择劣质企业，企业的生产效率或产品质量等因素与其是否能中标无关，企业能否中标取决于其寻租投入，最终造成“劣币驱逐良币”效应。那么，从资源配置的角度出发，现实中的政府采购中，高效率企业是否在获得政府采购订单上具有优势？

对上述问题的准确回答，关键在于以下三点：（1）准确识别企业是否获取了政府采购订单以及订单数量与金额；（2）构建较为全面的数据库，并非仅仅局限于某类企业，如国内现有研究局限于上市企业样本（张沁琳和沈洪涛，2020；姜爱华和费堃桀，2021），应尽可能地囊括全部企业，较全面地反映政府采购的整体情况；（3）准确测算企业的效率水平。针对第一个难题，本文从中国政府采购网得到了企业获得政府采购订单的数据，准确识别了各企业的政府采购订单信息；对于第二个难题，本文使用政府采购数据库与税收调查数据库匹配数据，得到了涵盖各类不同企业的较为全面的样本；针对第三个问题，本文使用全要素生产率指标来准确测度企业的效率水平。

本文其余内容的安排结构如下：第二部分是文献综述；第三部分是政府采购与企业全要素生产率关系的理论分析；第四部分是研究设计；第五部分是实证检验；第六部分是异质性分析；最后是结论与政策建议。

二、文献综述

政府采购是一项兼具公共性与市场性的政府行为（陈劲等，2022），是现代财政管理制度的重要内容（陈宇和董玉莹，2021）。国内外关于政府采购研究的文献卷帙浩繁，在对现有文献进行分析梳理后，发现大量研究认为政府（公共）采购中存在着不恰当和低效率的做法（Bandiera et al.，2009；Cai et al.，2013）①各国对于政府采购和公共采购的概念存在差异。总体而言，相较于政府采购，公共采购的主、客体范围更广，但国外诸多针对公共采购进行的研究同样适用于政府采购。本文在梳理文献综述时主要运用“政府采购”的表述方式，但会对涉及公共采购的文献进行备注。。因此，围绕如何通过政府采购合同设计提高效率，众多学者展开研究。一些学者通过研究加州公路建设采购合同发现，面向小企业的优惠计划会使政府采购成本小幅度增加（Marion，2007；Krasnokutskaya &Seim，2011；Athey et al.，2013），这是由于优惠计划限制了生产成本和产品价格较低的大公司参与政府采购竞争。政府采购的不同方式对合同效率也有影响。Branzoli &Decarolis（2015）使用意大利公路建设维护采购合同的数据，发现使用第一价格拍卖进行政府采购会导致企业参与和分包的减少。Decarolis（2014）发现与使用平均投标价拍卖（Average Bid Auctions）相比，使用第一价格拍卖降低了中标价格，但其代价是事后绩效变差，如出现成本超支、完工延迟。Bajari et al.（2009）比较了政府采购中拍卖和谈判这两种方式，发现在采购对象复杂和合同设计不完整时，拍卖可能表现不佳。Bhattacharya et al.（2014）比较了在第一价格拍卖的背景下，拍卖前分配进入权与无管制的进入，发现分配进入权的拍卖可以提高效率，大大降低采购成本。Hyytinen（2018）分析瑞典政府采购清洁服务从第一价格密封竞标到评分拍卖的变化后发现，制度改变前后的采购成本相似，政府采购效率可能从旧的制度中得到了改善。政府机构和其供应商之间的信息不对称造成了供应商履行承诺能力的不确定性。政府采购需要遵循透明度原则是一个国际共识（Kinsey，2004；赵勇等，2018），但在腐败的情况下，更高效率的企业往往更可能失去合同（Burguet et al.，2004）。腐败会导致合同分配的低效和采购成本的膨胀（Celentani &Ganuza，2002），因为腐败促进了企业之间的价格合谋，从而导致合同金额上涨远远超过官僚所收贿赂的价格上涨（Compte et al.，2005）。胡绍雨和张春菊（2021）对政府采购中的寻租行为进行溯源和梳理。本文认为，政府采购的效率可以通过研究企业生产率与其获得政府采购订单数量之间的关系来衡量：若实证结果发现高全要素生产率企业获得了更多政府采购订单，则表明政府采购是较有效率的，政府采购资金更多的扶持了高效率企业发展；反之，则表明政府采购更多扶持了低效率企业，即政府采购的效率是较低的。

总的来说，国外学者关于政府采购的实证研究相对充分，研究角度也十分全面，然而，国内关于政府采购的实证研究则尚不多见，总结国内相关研究，本文发现一些不足之处。首先，由于政府采购的微观企业层面的数据库极难处理，国内现有关于政府采购的实证研究往往局限于数据较易获得的上市企业样本，未有研究使用更全面的政府采购数据库（武威和刘国平，2021；邵颖红和程与豪，2021；窦超等，2021；王伊攀和朱晓满，2022），而实际上，政府采购中仅有一小部分是与上市企业所相关联的，因此上述的分析结果自然也难以推广至全部企业。为了解决上述问题，本文使用税收调查数据和政府采购数据进行匹配，构建了较全面的政府采购数据库，包括各种规模、各类行业企业的数据以及企业获取的政府订单金额、订单数量等信息，提高了研究对象的广度。其次，在文献梳理的过程中，本文发现学者们针对政府采购与经济发展、企业创新以及企业社会责任等方面进行了实证研究，也分析了合同设计与腐败对政府采购效率的影响，但就政府采购选择与企业生产率间的关系而言，已有研究并未给出答案。因此，本文从实证角度研究政府采购选择与企业生产率关系，对政府采购实证研究进行了补充，并给出了可能的解释，是对现有文献的有益补充。

与已有的文献相比，本文的贡献有以下几个方面：首先，本文基于理论模型分析了企业生产率与其获得政府采购订单能力的关系；其次，我们使用爬虫处理中国政府采购网的公告数据，构建了中国政府采购数据库并与中国税收调查数据库匹配，极大地丰富了现有政府采购研究中企业样本的广度；最后，本文实证考察了企业生产率与其获政府采购订单数量间的关系，为后续政府采购研究提供独特数据和新的研究视角。

三、理论分析

在政府采购的过程中，企业的生产率与其获取政府采购订单的能力存在怎样的关系？参考Eaton et al.（2002），我们进行如下分析。

设市场上存在N 个企业，根据企业生产技术特性的区别，我们假设其生产效率分别为zi（i=1，…，N），其产品价格，假设企业i 生产产品的效率Ti（为随机变量）服从特定的概率分布Fi（z）=Pr（Ti≤z）。

假设Fi（z）服从Fréchet 分布，Fi（z）=e-Tiz-θ，Ti＞0，θ＞1，设企业生产效率相互独立，Ti为各企业的生产效率，由于企业的生产设备、员工素质、区位优势、生产效率等因素决定，不同企业的生产效率有差异，Ti越高意味着企业技术优势越大。从数学上看，Ti越高也意味着企业生产效率越高。

本文认为，政府采购的基本原则是：政府从等质产品中选择价格最低的进行采购。此时政府采购企业i 的产品j 的价格分布可用下式表示：

政府在采购所有企业产品j 的价格分布可用下式表示：

最终得：

在N 个企业中，企业i 的某种产品成功获取政府采购订单的概率为：

假设原材料市场为完全竞争市场，即企业购买原材料的价格相同，即对任意企业而言ci=ci+1；则可将（8）式写作：

式（9）的含义为政府从企业i 采购产品占总采购额的比重，可见在其他因素不变的情况下，理论上企业生产效率越高，其在政府采购产品集合中获得的订单数量也就越大。

然而，在实践中，政府采购活动被认为存在各种形式上的寻租行为，扭曲了正常的政府采购机制，这导致上述理论分析的结论可能存在偏差。因而，政府采购实际情况能否如上文理论模型所证明的一般，即生产效率较高的企业获得了更多采购订单？为了回答这个问题，本文将在第四、五、六章进行系统的实证检验。

四、研究设计

（一）模型设定

本文所关注的重点在于，在政府采购实践中，高效率的企业是否能获得更多政府采购订单，为了回答上述问题，本文设定一系列模型进行检验。

为了考察企业是否获得政府采购订单与其全要素生产率间的关系，本文设定了如下模型：

被解释变量DummyProcui，j为政府采购订单哑变量，若为1 则代表区域j 的企业i 获得了政府采购订单；TFPi，j表示区域j 企业i 的全要素生产率水平，是衡量企业生产效率的指标，使用企业的主营业务收入与企业员工人数之比表示；α 为截距项，Controlsi，j为企业层面控制变量，包括企业资产、营业收入、营业利润以及员工总数等指标；rj为城市固定效应，φk为产业固定效应，ξi，j为符合正态分布的随机误差项。

为了考察企业所获政府采购订单数量与其全要素生产率间的关系，本文设定了以下模型：

被解释变量Dupli，j为政府采购订单数，表示区域j 的企业i 在本年所获得的政府采购订单数量，其他变量的解释同（10）式。

被解释变量RatioProcui，j为政府采购依赖度指标，表示区域j 的企业i 政府采购订单金额占营业收入比重，其他指标的解释同（8）式。

由于OP、LP 以及ACF 法等计算全要素生产率的算法需要面板数据才能进行，而本文的数据是截面数据，因此本文借助Giannetti 等（2015）的方法，使用OLS 回归取残差的方法得出了全要素生产率，计算TFP 的模型设定如下：

TFPi指企业i 的全要素生产率，Capitali为企业i 的年度平均总资产，使用企业年初资产与企业年末资产的平均值表示；Labori指企业i 的平均职工总数，使用企业年初职工人数与年末职工人数的平均值表示；Midinputi为企业i 的中间投入值，该指标参考了施贞怀等（2021）以及朱沛华和陈林（2020）的方法，使用如下方式计算，“中间投入值=产出值×销售成本/销售收入- 全年计提的工资及奖金总额- 折旧值”。

（二）数据来源与描述性统计

本文所使用的企业相关数据来自税收调查数据库，记录了2016 年70 余万家不同类型企业的信息。通过对比分析，我们发现税调数据库行业代码执行标准为国家统计局出台的《国民经济行业分类GB/T4754-2011》标准，该数据库不包括企业的政府采购数据信息，为了补足政府采购数据以供匹配，我们使用了PyCharm 软件在中国政府采购网上爬取了2016 年政府采购公告的相关数据，获取了共计365374 条政府采购公告，从中提取了政府采购订单的金额、中标企业等信息，并与税调数据库中的企业进行匹配。本文还对不符合会计准则的数据予以剔除，如工资为负、企业资产为负、增加值为负、实际缴纳税收为负的观测值。最后，我们对企业资产、营业收入、营业利润等数据进行了首尾1%的Winsorize 缩尾处理以缩小离群值带来的异常影响。

由表1 可见，变量DummyProcu 的均值为0.032，这表明本文数据库里的企业有3.2%的企业获得了政府采购订单；变量Dupl 的均值为0.239，这表明税调数据库中的企业平均获得了0.239 个政府采购订单。

表1 主要变量的描述性统计结果

五、实证检验

首先，基于式（10），本文使用了Logit 模型对系数值进行估计，得到的回归结果如表2 所示。我们检验了企业全要素生产率水平与其获取政府采购订单概率之间的关系，列（1）的全要素生产率变量系数估计值为负，这说明，企业全要素生产率越高，其获得政府采购订单的数量反而减小了。具体来说，全要素生产率每增加1 个对数值，企业获得政府采购订单的概率减少约0.22%-0.24%。在逐步加入更多控制变量以及控制行政区域固定效应后，系数估计值仍显著为负，该结论依然成立。

表2 政府采购哑变量与全要素生产率：基于logit 模型

续表

随后本文使用全要素生产率来代表企业的生产效率，基于式（11），我们得到了表3 的结果。被解释变量为Dupl，即企业获得政府采购的订单数，由列（1）可见，全要素生产率的系数值显著为负，这表明，全要素生产率较高的企业获得政府采购订单的数量反而相对较少，即政府采购订单更多的流向了生产率较低的企业。列（2）-（4）的结果分别控制了城市以及产业固定效应以及企业层面上的控制变量，系数符号依然显著为负，这说明我们的结果非常稳健的。

表3 政府订单获得与企业全要素生产率

六、异质性分析

（一）政府采购效率与企业规模

本文关注的政府采购效率是从政府采购订单数量与企业生产率的角度所定义的。我们认为，政府采购的效率可以通过研究企业生产率与其获得政府采购订单数量之间的关系来衡量：若实证结果发现高全要素生产率企业获得了更多政府采购订单，则表明其的确如理论分析的结果一致，即整体来看政府采购是较有效率的，政府采购资金更多地扶持了高效率企业发展；反之，则表明政府采购更多扶持了低效率企业，即政府采购的效率是较低的。

本文将企业按资产规模分为四类，从小到大排列，0%-25%分位为第一类小企业，25%-50%分位为第二类较小企业，50%-75%分位为第三类较大企业，75%-100%为第四类大企业。回归结果如表4 所示。

表4 异质性分析：企业规模异质性

回归结果表明：随着企业规模的不同变化，政府采购所偏好的企业的生产率产生了异质性差异。对于规模较大的第二、三、四类企业而言，政府采购所偏好的企业并非是生产率较高的企业，对于较大型的企业而言，生产率较低的反而获得了更多的政府采购订单。而对于规模较小的第一类企业而言，其结果有所不同，政府采购所偏好的企业是生产率较高的，也就是说，对于规模较小的企业而言，其全要素生产率越高，就越能获得更多政府采购订单。这与前文的理论分析是一致的。

出现上述结果的可能解释是：在政府采购的过程中，若竞标者多为规模较大的企业，则政府可能倾向于选择与自身有关联的大企业，而并非完全按照最合理的方式进行选择，因此可能会出现非正常的选择偏好；而当竞标者多为小企业时，由于小企业往往与政府关联的程度较小，因此在选择时受到企业政府背景的影响较小，更容易不受干预地选择效率较高的企业。

（二）政府采购效率与行业异质性

我们考虑到在分析全体样本混合回归会抹去不同行业间的异质性，因此进行了分行业回归。表5 展示了政府采购依赖度系数的估计值，在估计中我们加入了多个企业层面控制变量以及城市固定效应以保证结果的准确性。

表5 稳健性检验：行业异质性

回归结果显示，交通运输、仓储和邮政业、信息传输、计算机服务和软件业、科学研究、技术服务和地质勘察业的系数估计值显著为正，这表明政府在采购上述行业企业的产品时更多选择了效率较高的企业。

而制造业、建筑业、批发和零售业、金融业、租赁和商务服务业的系数估计值则显著为负，这表明从整体上看，政府在采购这些行业的产品时并未能选择出最有效率的企业。上述行业的政府采购过程出现了资源错配现象，生产率较低的企业反而获得了更多的政府采购订单，政府采购扶持了这些行业里的低效率企业。而在其余行业中，政府在采购这些行业的产品时未能支持生产率较高的企业，但也并未出现错配的情况。

可以观察到，相对而言，政府在采购技术含量较高行业的产品时往往能倾向于选择效率高的企业。出现上述结果的可能解释是：当政府采购的标的是技术含量要求较高的产品时，竞标者的数量往往较少，且竞标者间的产品因技术差异较大而不具备较强的替代性，企业寻租的成功率低，此时市场可能更加透明，出现寻租的概率也较低；同时我们观察到，政府在采购技术含量较低行业的产品时往往不能选择出高效率的企业，这可能是因为当标的物的技术含量较低时，往往会涌现出一大批竞争者角逐同一订单的情况，而大多数企业的产品同质性较强，政府选择的偏好可能因为企业寻租而产生较大变化，因此此时出现寻租的概率可能增大，导致政府在采购这类产品时并未能选择出高效率的企业。

七、进一步分析

上文的实证检验表明，与理论分析不同，从整体来看，并非是全要素生产率较高的企业能获得更多政府采购订单，而恰恰是全要素生产率较低的企业获得了更多的政府采购订单。为什么一些并无显著竞争优势的企业反而获得了较多支持？一种可能的解释是，获得政府采购订单较多的企业，其收入来源也主要为政府采购订单，而营收中政府采购订单占比过高可能意味着该企业与政府机构有较紧密的联系，或者该企业的寻租能力较强，而并非代表该企业的生产率优势，在这种情况下，企业可能会疏于为自身发展进行投入，而是将有限的资源投入寻租或维持政府客户关系上，而这往往意味着企业并不会关注自身的生产效率，导致企业生产率降低。

为了检验上述猜想，我们使用企业获得的政府采购订单金额总计与企业营收之比构建了政府采购依赖度指标，该指标值越接近于1 表明企业营收越依赖政府采购订单。政府采购依赖度描述了企业依赖政府采购订单发展的程度，依赖度越高，则表明企业与政府机构的联系更加密切，更可能出现政府在采购过程中对该企业产生袒护行为。

表6 的结果印证了我们的想法，如第（1）列所示，变量RatioProcu 的系数值为正，且在1%的水平下显著。这表明，政府采购依赖度与企业所获政府采购订单数呈现出显著正相关关系，即企业的政府采购订单依赖度越高，其获得的政府采购订单数量也就越多，该结论在加入控制变量以及加入城市和行业固定效应后都保持稳健。

表6 政府采购依赖度与全要素生产率

上述结果证明，政府采购依赖度越高的企业获得的政府采购订单也越多，下文我们主要讨论政府采购依赖度与企业生产率之间的关系。

我们使用政府采购依赖度指标由低至高将企业分为两类（样本为政府采购依赖度大于0 的企业），依赖度排名0%以上-50%为依赖度较低的企业，依赖度排名50%-100%为依赖度较高的企业；随后我们使用1∶1 的最近邻PSM 匹配方法（周孝华和王诗意，2022；俞杰和万陈梦，2022），为获得政府采购订单的企业样本匹配了对照组企业。

对照组企业即政府采购依赖度为0 的企业，而处理组为政府采购依赖度大于0 的企业，由于我们使用PSM 法控制了除政府采购依赖度以外的其他因素，因此我们可以使用处理后的数据集来研究政府采购依赖度对企业全要素生产率的影响。

估计结果如表7，可见式（1）估计值不显著，这说明：对于政府采购依赖度相对较低的企业而言，政府采购依赖度并不会对全要素生产率产生影响。同样地，在控制城市固定效应后，该结论依然成立。而式（3）、（4）的估计值显著为负，这表明对政府采购依赖度较高的企业而言，其生产率相比对照组企业产生了显著下降，说明政府采购依赖度过高的确会导致企业全要素生产率下降。

表7 政府采购依赖度与全要素生产率

八、结论与政策建议

（一）主要结论

政府采购是我国财政支出的关键部分。如何发挥政府采购在资源配置中的引领作用是本文关注的主要问题，以税调数据库中的企业为研究对象对政府采购和企业生产率的关联进行了实证检验，得到一些发现：（1）整体来看，企业全要素生产率越高，其获得政府采购订单的数量反而越少，政府采购出现了较为明显的资源错配现象。（2）对属于交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，科学研究、技术服务和地质勘察业等高技术行业的企业而言，全要素生产率越高，其获得政府采购订单的数量就越多；而对于采购制造业、建筑业、批发和零售业、金融业、租赁和商务服务业等行业的企业而言，其全要素生产率与所获政府采购订单数量呈负相关关系。（3）企业规模来看政府采购，对于规模较小的企业而言，其全要素生产率越高，获得政府采购订单的数量也越多，而规模较大的企业则相反。（4）政府采购依赖度高的企业往往获得了更多的政府采购订单，而本文发现企业对政府采购的依赖度过高会使其全要素生产率降低，这一定程度上解释了为什么我们发现整体上生产率较低的企业反而更容易获得更多政府采购订单。

（二）政策建议

1.政府采购由于使用公共资金，与私人采购和商业采购相比存在较长的委托-代理链条。我国政府采购制度建立时间较短，无论是法律制度还是体制机制都存在进一步提升的空间，尤其是对于委托-代理链中各环节的监督存在不到位的情况。这使得政府采购实践中出现了与理论分析不完全一致的效果。从长期来看，如何让高效率企业更多地获得政府采购订单是一项艰巨的系统工程，需要在法制和机制建设、人员能力、监督体系、营商环境乃至社会风气等多个方面逐步提升。

2.从短期来看，由于当前的政府采购实践中，政府在采购小企业以及高技术含量企业时资源配置效果相对较好，在政府采购政策中使用份额预留等优先政策加大对小企业和高新技术企业的扶植力度，不仅有助于促进经济平衡发展、社会公正等采购政策目标的实现，而且从提升社会整体资源配置效率的角度而言也是有益的。