SARS以来我国突发公共卫生事件应对法律文本的政策工具量化分析*

张敬炟 ，赵锐，郭贺，魏旻，苏玉菊

(1.海南医学院公共卫生学院 ，海南 海口 571199；2.国家卫生健康委卫生发展研究中心；3.国家中医药管理局监测统计中心；4.北京市康达律师事务所；5.海南医学院马克思主义学院 人文社会科学部)

1 我国突发公共卫生事件应急法律体系现状

公共卫生应急管理体系是指应对突发公共卫生事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和[1，2]。自21世纪以来，2003年的“非典”、2004年的阜阳毒奶粉、2009年的H1N1甲型流感、2013年的H7N9甲型流感和现在全球范围大流行的新冠肺炎疫情等重大突发公共卫生事件的频繁发生，公众生命财产安全受到巨大损失，给国家经济和社会稳定带来严重破坏，对于国家的重大突发公共卫生事件应急法律体系提出了更高的要求和挑战。

2003年我国“非典”疫情之后，党中央、国务院高度重视公共卫生应急管理体系建设，在公共卫生应急管等方面出台了一系列政策措施和法律法规[3，4]。目前，我国现行的公共卫生应急法律法规体系由法律法规、预案、部门规章、技术规范组成，主要包括《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《群体性不明原因疾病应急处置方案》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》等系列单行性法律法规、预案、部门规章、技术规范。

自2019年底发生持续至今的新冠肺炎疫情使得全国上下充分认识到了健康和健康中国战略的头等重要性,认识到公共卫生法治建设的重要性[5]。其中政府需要遵循比例原则、社会正义原则对公共卫生风险与规制措施进行评估,对利益与负担分配的公平性进行考量[6]。运用政策工具是政府治理社会的有效方法和重要途径，选择适宜的政策工具并最大化应用，才能使政策结果与政策目标保持一致[7]。因此，本研究基于政策工具理论，通过对我国2003～2021年中央政府层面发布的与突发公共卫生事件应急管理法律体系建设密切相关的法律法规进行归纳整理，分析SARS以来我国突发公共卫生应急法律体系建设的相关制度框架，对现有突发公共卫生事件应急管理法律体系建设法律法规的特点、构成、现有制度的短板与弱项进行分析，为后续制定与优化突发公共卫生事件应急管理法律体系建设的法律法规提供参考[8，9]。在修法过程中完善有关法律制度，并及时调整优化现行应急预案体系，以法律和政策为治理工具，补齐应对突发公共卫生事件的短板弱项。

2 资料来源与方法

2.1 资料来源

本文所研究的突发公共卫生事件应急管理相关法律通过在北大法宝上以“公共卫生应急”“突发公共卫生事件”等作为关键词进行检索，将政策文件、政策解读类内容排除，最终纳入法律、预案等共计16部(见表1)。因2003年“非典”疫情之后，出台了一系列政策措施和法律法规，对我国突发公共卫生应急法律体系进行了完善，因此本研究聚焦于2003～2021年颁布的法律法规及预案条例。

表1 纳入分析的突发公共卫生应急体系相关法律法规

2.2 基于政策工具构建的二维分析框架

本文借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具分类方法，将政策工具分为3种类型:供给型、需求型和环境型政策工具[10](图1)，这种政策工具分类方法在国内学者的研究中受到广泛的认可和应用[11-14]。

图1 突发公共卫生事件法律体系分析基本政策工具

2.2.1 X维度：基本政策工具维度

供给型政策指通过人才支持、学科技术、信息支持等手段，直接推动公共卫生应急法律体系建设，主要包括人力保障、资金投入、物资保障、基础设施、教育培训和信息科技。环境型政策主要指通过目标规划、宣传引导等政策，为公共卫生应急法律体系建设提供有利的外在环境和条件，间接影响并促进公共卫生应急法律体系建设，主要包括组织体系、目标规划、应急演练、应急预案、监测预警、指挥决策、监督管理、宣传引导、信息公开和评估评价。需求型政策指通过政府购买、合作交流等方式对我国公共卫生应急法律体系建设起到拉动作用，主要表现为减少各种外部阻挠性不利因素，减少相关的不利影响[15，16]，主要包括政府购买、公私合作、政府协作、国际交流、部门协作与精准防疫。

2.2.2 Y维度：应急管理生命周期维度

突发公共卫生事件应急管理生命周期分为预防、准备、响应和恢复四个阶段。预防阶段主要是为防止出现公共卫生紧急事件所采取的措施；准备阶段主要是为应对卫生紧急事件所采取的准备方案和措施；响应阶段是对于已经出现的卫生紧急事件采取的措施；恢复阶段是在卫生紧急事件发生后采取的恢复性措施[17]。

2.3 研究方法

本研究采用内容分析法对2003～2021年颁布出台的公共卫生应急法律文本内容进行量化分析。将政策工具的X维度(政策工具维度)与Y维度(应急管理生命周期维度)相结合，构建出我国公共卫生应急管理法律体系的二维分析框架(见图2)，以“政策编号—章号—节号—一/二…—(一)/(二)…—1/2…”的形式对法律文本进行政策工具提取编码[18](见表2)。

表2 公共卫生应急法律体系建设相关法律条文内容分析单元编码

图2 公共卫生应急法律体系二维分析框架

3 结果

3.1 X维度量化分析

本研究共得到编码311条，编码结束后将法律法规及条文编号录入Excel中进行频数统计分析，结果见表3。其中，环境型政策工具211条，占比67.8%，所占比例最高；需求型政策工具53条，占比17.1%；而供给型政策工具47条，应用比例最低，占比15.1%。具体来看，在环境型政策工具中，监督管理共计53条(占17.0%)，应急预案50条(占16.1%)，组织体系38条(占12.2%)，而应急演练、目标规划和评估评价应用较少，占比均不足2%。在需求型政策工具中，占比较高的是部门协作(21条，6.8%)和政府协作(14条，4.5%)；而公私合作和国际交流占比最低(均为4条，占1.3%)。供给型政策工具中，资金投入(12条，3.9%)和物资保障(11条，3.5%)占比相对较高；而基础设施(4条，1.3%)和人力保障(5条，1.6%)较低。

表3 X维度条文内容政策工具分析

3.2 Y维度公共卫生事件应急周期分析

从应急生命周期维度分析来看，准备阶段条文数量最多，共计179条，占比57.6%，其次是响应阶段(70条，占比22.5%)。预防阶段和恢复阶段相关法律条文较少，分别为32条和30条，占比仅为10.3%和9.6%，条文数量仅为准备阶段的三分之一(具体见表4)。

表4 应急管理生命周期分布情况

3.3 二维交叉分析

应急管理生命周期中的政策工具使用情况分析。在政策工具维度引入关于应急管理生命周期维度，可以得应对突发公共卫生事件在应急管理各阶段的政策工具使用情况，X-Y二维分析结果见表 5。由 X-Y二维度交叉分析可知，我国当前应对突发公共卫生事件的政策工具在不同的应急管理生命周期阶段分布不均，预防和恢复阶段中需求型政策工具较少，准备阶段重视环境型政策工具，而供给型政策工具相对较少。在预防阶段，应用频次最高的是环境型政策工具中的组织体系(6条，占1.93%)，但却忽视需求型政策工具。在准备阶段，环境型政策工具占比最高，其中应急预案类法条最多(31条，占9.97%)；供给型政策工具较少，其中应用最少的是人力保障(1条，占0.32%)。响应阶段比较重视应急预案(16条，占5.14%)和部门协作(11条，3.54%)。恢复阶段未涉及需求型政策工具，供给型政策工具仅涉及资金投入(5条，占1.61%)，恢复阶段中环境型监督管理类法条最多(20条，占6.43%)。

表5 公共卫生应急法律体系二维分析频数分布情况 次(%)

进一步对不同政策工具类型与应急管理周期频次分布的比较，结果显示，供给型和环境型政策工具的具体各项政策类型在应急管理维度(Y 维度)的分布上经χ2检验差异具有统计学意义(均P< 0.05)，而需求性政策工具在应急管理维度的分布上则差异无统计学意义(P> 0.05)。具体各项基本政策工具(X维度)在应急管理Y维度的分布见表5。

4 讨论与建议

4.1 基础性保障与合力协作不足，政策工具内部结构有待调整

从政策工具维度分析来看，本研究在各项基本政策工具基础上，依据我国公共卫生应急法律的特征与要求，增加了12个政策工具类型，分别是人力保障、物资保障、应急预案、应急演练、监测预警、指挥决策、宣传引导、信息公开、评估评价、政府协作、部门协作和精准防疫。

环境型政策工具使用占比最高，在公共卫生应急法律体系中，注重顶层设计类法条来引导国家公共卫生应急法律体系建设。其中，监督管理和组织体系类政策工具使用频次及占比较高，表明国家通过调整组织体系、制定制度规范，明确职责范围等方式，为应对突发公共卫生事件提供指导和规范。应急预案类政策工具占比16.1%，使用频次高，表明国家注重突发公共卫生事件应急处置，预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其造成的危害。世界卫生组织和许多国家卫生部门均把风险评估作为突发公共卫生事件应对和处置的一项重要措施。而评估评价类政策工具使用较少，占比不足2%，表明在预防和应对突发公共卫生事件时缺乏评估措施，应健全事前风险评估、事中应对评估和事后复盘评估体系，通过专家组评估分类应对突发公共卫生事件，增强应对和处置的能力。在本次新冠肺炎疫情防控工作实践中，也组织各领域专家开展了针对各类防控措施的评估评价，从而让后期防控工作更精准、科学。

虽然政策工具类型多样，各方面均有所引导与要求，但供给型政策工具应用较少。其中，资金和物资保障占比相对高(3.9%和3.5%)，但相较于环境型和需求型政策工具，占比仍然不足，基础设施和人力保障类法条应用更为缺乏，表明在突发公共卫生事件的应急保障方面存在明显短板。在此次新冠肺炎疫情暴发前期，湖北省部分遭遇疫情冲击较重的地区防疫物资和防控医务人员严重短缺，也暴露出我国应对和处置突发公共卫生事件的储备不足[19]，亟需查漏补缺，以满足疫情防控的现实需求。此外，供给型工具缺少，另一方面原因可能与工具类型性质有关，单个条款的概括与限定已具备相应的法律强制力，并未需要增加其他方面的具体条款进行细化。

在需求型政策工具中，部门协作与政府协作两类政策工具应用较多，强调政府间及不同部门机构间的配合协作，来达到应对解决突发公共卫生事件的目的。在新冠肺炎疫情防控工作中，政府、卫生行政部门、医疗卫生机构、交通等部门高效协作，政府部门进行疫情防控指挥决策的统一领导和指挥，各部门间信息沟通上报，配合卫生部门积极进行疫情防控工作。而公私合作和国际交流应用较少，表明应重视民间组织和社会团体的作用，通过公私协作及公共采购的方式与企业进行合作，如医疗物品及防控物资的生产合作、人工智能技术的开发应用，运用社会和市场资源支持突发公共卫生事件应急体系建设，发挥好合力作用，提高事件应急处置能力。此外，精准防疫类相关法条较少，仅占2.3%，而在此次新冠肺炎疫情防控经验可以看出，分类施策精准防疫的重要性。2020年2月17日，国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》。意见要求，各地要制定差异化县域防控措施。要以县(市、区、旗)为单位，依据人口、发病情况综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分级分类的防控策略。为贯彻落实文件要求进行分区分级精准施策，防控初期实行对湖北省、北京市以外的地区依据疫情严重程度，以县级为单位划分为低风险地区、中风险地区和高风险地区三类。疫情防控常态化阶段，各省市地区均采取分级分类的防控策略，进一步调整分区分级标准，将风险分区精确到社区、村等更小单元。要避免“一刀切”式防控处置突发公共卫生事件，分区分级精准施策，筑牢“防疫墙”。

4.2 忽视事前预防及事后恢复，薄弱环节亟待弥补

研究结果显示，事中准备、响应阶段法条数量较多，准备阶段的法律条文占比超过一半，而事前预防和事后恢复阶段较为薄弱。具体来看，准备阶段以环境型和需求型工具为主。环境型工具中应急预案、组织体系和监督管理工具比较充足；需求型工具中部门协作和政府协作占主体，对突发公共卫生事件应急处置工作的开展起积极作用。响应阶段中应急预案、部门协作和指挥决策占比较高，强调通过统一指挥领导，各部门间协力配合，做好应急措施方案。而前期预防和事后恢复阶段较为薄弱。预防阶段以环境型政策工具为主，强调日常预防突发共公共卫生事件的组织体系与监测预警工作，而供给型工具中人力、资金及医疗物资储备等保障较少。政府将疫情防控与复工复产协同发展作为有效应对此次疫情的重要手段，但在法律条款中出现的频率并不多见，更多地运用的行政手段来进行干预[20]。恢复阶段监管管理类政策为主体，其他各项政策均为较少或不涉及，表明我国突发公共卫生事件忽视事前预防及事后恢复，倾向于在准备阶段提供物资等供给保障[17]。

4.3 合理实施措施型政策，提升政策执行力

我国突发公共卫生应急管理法律制度存在短板、弱项、空白、相互冲突、实施性不强等问题。此外，体现政府职能的重要政策导向(供给型)缺少。应急条件下资源调配存在问题，新冠肺炎疫情暴发初期，医疗资源供给不足、地区间资源配置不平衡，一定程度上也反映了所制定的相关应急预案和措施并没有得到有效实施[21]。与此同时，疫情防控信息化建设尤为重要，借助信息手段互联互通，更好地防控疫情。一方面，信息的公开能够保障公众的知情权；另一方面，构建应急管理信息化平台及疫情监控平台，能够快速掌握疫情动态信息，对及时高效防控疫情起着重要作用。而法律中信息与科技相关条款缺乏，法律及预案修订应重视信息技术在突发公共卫生事件中的作用，从而提高各部门应对突发公共卫生事件的能力和水平。

与此同时，各政府部门应考虑到突发公共卫生事件其中的的意外性和特殊性，在多数情况下，公众并不能建立起一定的危机意识，因此在进行制定相应的法律时，必须采取一定的强制性措施对社会生产活动及疫情应对行为做出规范和约束，从而保证各项应急管理措施顺利执行，使得实际应急管理中的问题有法可循，有法可依。但也应合理控制环境型中强制性措施政策工具的使用频次，使其共同有效作用于政府应急管理体系的构建中[20]。

5 结语

综上所述，我国突发公共卫生应急法律体系有待完善，通过运用政策工具对相关法律条文分析以及新冠肺炎疫情前期处置防控工作中的问题，暴露出相关法律制度存在结构失衡、时效性不足、实施效能低下等问题[22]。应尽快细化政策补充落实，各地依据法律条文规定，借鉴成熟疫情防控经验，积极制定政策，建立健全应急管理体系，为今后应对突发公共事件提供制度保障。

应急管理中，要重视跨部门高效协同，开展区域协调与多部门合作，为防疫物资与人员的统筹调度提供保障，建立灵活高效的应急防控机制[23]。重视突发公共卫生事件的事前预防，不仅需要在体制机制上规范，更应加强应急队伍培训演练。在突发公共卫生事件的应对中，拥有一支技术过硬、反应及时、处置得力的应急队伍才能迅速控制事态、化解危害、保障人民生命安全和身体健康[24]。针对国家突发公共卫生应急法律体系现存的结构失衡、时效性不足、实施效能低下等问题，应及时修订补充相关条款，健全完善突发公共卫生事件应急体制机制。充分发挥法律法规的作用，加强国家法律层面的规范、引导和保障。各省市地区应依据国家出台的一系列应急法律法规，因地制宜，制定结构优化、有针对性及可操作性的政策，从而提升应对突发公共卫生事件的综合能力。