政策工具视角下湖北省科技创新规划研究

王思倩 李 群 何 娴

(湖北省对外科技交流中心，湖北 武汉 430071)

0 引言

科技发展规划是政府为实现一定时期内的科技发展目标而制定的总体方案，主要包括指导思想、基本原则、发展目标、重点领域、支撑措施等内容，是政府从国家或地区的角度宏观考虑经济与社会发展的需要而制定的指导性、前瞻性、纲领性的文件。2001年，科技部印发《关于进一步加强地方科技工作的若干意见》指出[1]，地方科技管理部门要加强区域发展战略研究，做好区域创新体系建设规划，指明了地方科技规划的战略意义。2021年10月，湖北省发布《湖北省科技创新“十四五”规划》(以下简称《规划》)[2]，这是湖北省在未来5年内的科技发展蓝图和行动方案。本文将该《规划》作为研究对象，运用政策工具框架分析《规划》的内容和特点。

1 文献综述

在地方科技创新规划研究中，仵凤清、唐朝生等[3]突出了战略的概念，并集成运用多种矩阵分析方法，构建了地方政府科技规划模型。蔺洁、房旭平、王婷[4]分析了“十一五”“十二五”“十三五”时期，我国31个省市区地方科技规划中R&D经费投入强度的目标值设置和完成度，发现规划目标领先的省份基本具备较高的规划执行水平。倪芝青、沈悦林、龚勤[5]运用线性加权综合法对《杭州“十一五”科技发展规划》《杭州市建设创新型城市规划纲要》中可量化的指标进行测算，并依据测算结果对杭州科技发展规划目标实现度进行评价。董丽华、罗万有、牛国元[6]对照《宁夏“十一五”科技发展规划》中确定的7大重点领域和39个优先主题，分析比对了宁夏“十一五”期间科技计划项目实际立项情况和执行情况。

关于政策工具分析理论的应用，国内学者大多是参考了Rothwell和Zegveld[7]的政策工具理论，即将政策工具划分为环境型、供给型和需求型，并在此基础上搭建相应的政策分析框架。霍慧智[8]、董艳春和徐治立[9]运用环境型、供给型和需求型的政策工具基本框架(X维度)，分别分析了京鄂皖苏等地、中美两国之间的创新驱动政策工具的使用情况，并对今后各地出台更加有效的创新驱动政策提出相关建议。李丹、廉玉金[10]则是在X维度基础上，加入目标评价(Y维度)，构建了二维分析框架，并对《国际科技合作“十二五”专项规划》进行分析。可以看出政策工具分析框架是在不断丰富和完善中，研究者们根据研究分析对象的特点，设计、搭建和运用合适的分析框架。

2 研究设计

科技创新规划是政府对科技活动进行管理和规划的政策工具，是对未来一段时期内科技活动的总体安排。各地根据国家相关科技政策和本地区的实际情况，制定了各地区科技创新规划。本文将以符合地区科技发展规划内容特征的政策工具分析框架为理论指导，运用内容分析法，对湖北省“十四五”时期科技发展规划政策文本进行分析。

2.1 科技政策工具分析框架

本文在政策工具分类的基础上，结合科技活动的典型特征构建科技政策工具分析的三维度：基本政策工具维度(X维度)、科技活动过程维度(Y维度)、科技活动主体维度(Z维度)，并构建了科技政策工具三维分析框架(见图1)。

图1 科技政策工具三维分析框架

2.1.1 X维度：基本政策工具维度

Rothwell和Zegveld[11]提出的分类方法内容较全，覆盖面较广，本文的基本政策工具维度将采用他们的分类方法，即将政策工具划分为环境型、供给型和需求型。

环境型政策工具主要是指政府通过金融、税收、法规等措施，从外部环境着手影响地区内的科技活动，如制定营造良好竞争环境的法律法规、对企业研发费用加计扣除等，具体可细分为金融支持、税收优惠、法律规章、策略性措施等。供给型政策工具主要是指政府通过对资金、人才、设施、信息等的直接供给和服务，为科技活动提供推力，主要作用于科技活动的前端，具体可细分为财政资金投入、信息支持、人才培养、科技基础设施建设、公共服务等。需求型政策工具主要是指政府为降低市场的不确定性而采取的措施，为科技活动提供拉力，主要作用于科技活动的后端，具体可细分为政府采购、贸易管制、国际合作、服务外包等。

2.1.2 Y维度：科技活动过程维度

X维度的三种类型分类是政策工具的基本特征，也能用于分析教育政策、经济政策等领域的政策，并未涵盖科技政策的内部特征，因此仅用X维度来分析科技政策，并不完备。科技活动本身有其独特的特点和规律，一项完整的科技活动流程好比一件科技产品，需要经历从基础研究，到应用研发，再到商业化的全过程。所以本文将科技政策工具分析框架的Y维度设为科技活动过程维度：基础研究、技术设备研发、产业化与商业化。它们分别对应了科技活动的前端、中端和末端。

2.1.3 Z维度：科技活动主体维度

科技活动的组织开展，离不开多元主体的协同配合。参与科技活动的多元主体——企业、高校院所、政府、中介服务机构等构成了科技活动的另一个典型特征。科技发展规划的制定应从社会科技进步和公共利益角度出发，全面综合考虑激活各主体发挥作用所需的政策工具，思考如何才能让各主体主动、高效地投入到科技活动的各环节中。例如，以企业为主体，激励企业加大研发投入、培育企业自主创新能力；以高校院所为主体，加强高校科研人员队伍建设、保护科研人员的合法收益、产学研协同发展；以政府为主，推进科技管理体制改革和优化服务；以中介服务机构为主，加强科技成果转化服务平台建设和科技创业服务体系建设。

科技政策工具分析框架内三个维度间的相互作用关系如图2所示。

图2 科技政策工具分析框架内部作用关系

2.2 内容分析法

内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法。它将用语言表示而非数量表示的文献转换为用数量表示的资料，并将分析的结果用统计数字描述,再对得到的数字进行深层次的剖析[12]。凭借对量的统计和分析，找出研究对象身上某些易于计数的特征。在实际操作中，有必要用定性分析对定量方法作出补充。完整的内容分析方法包括：对研究问题有认知基础和理论参考、样本选择、整理样本过程中形成可靠的分类条目、定量分析数据并做出合理解释[13]。

本文采用内容分析方法，分析样本为湖北省科技创新“十四五”规划的政策文本。分析单元可以是意义独立的词组、句子、自然段或者是整篇文献。为了方便计数和统计，并综合考虑规划文本的逻辑顺序和内容，本文将规划中除第一章(对“十三五”时期的回顾、规划编制的思想、原则和目标)外的篇章(重点领域和任务、主要措施等)的每一个自然段设为一个分析单元，并按照“1级标题-自然段数”的形式进行编码，具体示例(见表1)。再按照科技政策工具三维分析框架进行对应分类统计。鉴于相同措施项下的内容可能会涉及到多个政策工具分析维度，所以一些分析单元会同时出现在多个维度。

表1 政策文本分析单元编码示例

3 统计结果分析

将按照上述编码方法得到的全部分析单元(共计224项)依照已建立的科技政策工具三维分析框架，进行分类统计，得到政策工具维度下的湖北省科技创新“十四五”规划政策文本内容分析结果，统计数据如表2所示。

表2 政策工具视角下统计结果(项)

三个维度的政策工具使用如图3所示。

图3 三个维度政策工具分布

3.1 X维度分析

以单一维度来看，首先X维度中供给型政策工具使用较多，所占比例接近70%，其次是环境型政策工具，比例超过1/4；比重最小的是需求型政策工具，不到5%。以各项细分政策工具看，供给型政策工具中，使用最多的是科技基础设施建设，超过一半，其次是人才培养、公共服务、财政支持。环境型政策工具中，首先使用最多的为策略性措施，比重为70.2%，其次是金融支持、法律规章、税收优惠。X维度中，需求型的政策工具使用最少，主要以国际合作为主。

供给型政策工具主要是用资金、人才、设施、服务等推动主体开展科技活动，由于科技活动具有投资大、周期长、风险高、附加值高的特点，特别需要政府部门从供给侧发力，提供有竞争力的资金、设施、服务等，以点带面，发挥杠杆效应，撬动全域创新活动，驱动科技创新发展。

与科技基础设施建设相比，规划中对财政支持、人才培养和公共服务的工具使用应有所增加，特别是公共服务。政府在提供服务的过程中，需要转变思想，并将“放管服”改革落实到位。环境型政策工具中策略性措施使用比例较高，包括管理体制机制改革、探索服务城市创新的体制机制、改革科技项目管理机制、制定鼓励创新创造的激励政策等，这与国家提出的“深化推进科技体制改革”相呼应。湖北科技创新规划应坚持制度创新，创造符合科技活动特征的制度和政策环境。需求型政策工具在规划中的使用不足，说明利用政府采购、国际合作、服务外包促进科技事业发展，还有较大的提升空间。

3.2 Y维度分析

在三个维度中，Y维度的政策工具使用最多，其中技术设备研发所占比重最多，达到了2/3，其次是产业化与商业化，基础研究所占比例最小，不到15%。

科技活动本质上是科技资源配置的过程，科技资源以资金、设备、人才、技术等形式投入到科技活动中。首先需要经过基础研究阶段，增加并深化对某一领域基础知识、理论和规律的认识与了解；其次进一步探索基础研究原理性成果在实际生产生活中的应用，即技术设备研发；最后，经过成果转化，专利、论文成果、科技潜在生产力等进行推广与应用，转变成现实生产力，并取得良好效益。在这一科技活动链条中，每一环节都相互影响，且符合木桶效应，科技向现实生产力转化的成败取决于链条中最薄弱的一环，忽视链条上的任一环节，都将影响科技活动的发展不平衡。基础研究作为一切研发活动和产业化应用的基础，需不断增加投入。

3.3 Z维度分析

Z维度的政策工具，对科研院所和企业这两个主体强调较多，对中介服务机构则重视程度不够。企业政策工具的重点使用，与国家一直强调强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚是相符的，表明湖北省科技部门注重发挥企业作为科技创新主体的作用。规划明确指出加强专业化科技中介机构和科技中介人才建设，但分析后发现与之相对应的政策措施却较少。在科技政策制定时，可以多关注这一主体，特别是像成果转化服务中心、科技投融资服务中心等中介服务机构，它们是市场经济条件下，沟通应用与市场之间的纽带，在技术研发到产业化与商业化的过程中，发挥着重要作用。

4 结语

科技发展规划为地区科技创新工作定下了总方向和总基调，也是地区内各科技活动主体在谋划开展相关工作时参考的纲领性文件。本文通过对湖北省“十四五”时期科技发展规划在政策工具使用方面的研究，发现规划中供给型政策工具使用过多，需求型政策工具缺位；且对于基础研究和科技中介服务机构的政策工具运用较少，政策工具使用不均衡，这不利于区域创新体系建设和湖北科技强省建设。

后续研究可对省级科技发展规划与国家规划纲要从协调机制、目标完成度，以及省与省之间的发展规划进行横向比较，或者针对某一具体政策工具，如科技基础设施建设，开展更细化、深入的研究。