关于探索机构编制实名制数据库共建共享的几点思考

李冬冬 鲁小兵

近年来，我国一直致力于统筹发展电子政务、深化“放管服”改革、推进全国一体化政务服务平台建设，数字政府建设取得一定成效，电子政务在治国理政实践中的作用日益凸显，已成为创新服务模式、提升行政效能、推进国家治理体系和治理能力现代化的有力抓手。2019年8月中共中央颁布实施的《中国共产党机构编制工作条例》明确指出，各级机构编制委员会办公室应当加强与纪检监察机关、巡视巡察机构和组织、人事、财政、审计等部门的协作配合，建立健全情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈等工作机制，必要时组成工作组，开展联合督查。机构编制实名制数据库作为机构编制管理的基础手段，既是信息共享的重要组成部分，也是确保机构编制在管理全流程中发挥基础性作用的主要手段，更是主动适应现代政府治理理念，探索让数据说话、靠数据管理、用数据决策的管理新模式的体现，在推进机构编制科学决策、动态管理、精准供给上具有不可替代的作用。

迈入新发展阶段，内外部环境发生深刻变化，机遇与挑战并存，加强数字政府建设，推动电子政务发展，提升数据共享能力，将为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。新形势下如何完善机构编制实名制数据库管理，更好地推进数据共建共享，从而适应新任务、新要求，是机构编制系统需要研究并着力解决的问题。

一、现状与成效

自2014年河南省机构编制实名制数据库（网络版）工作开展至今，许昌市通过探索部门联动、数据比对等方式，逐步完善数据库相关信息，动态调整各项机构编制数据库基础数据，强化机构编制管理，并通过对数据变动原因、管理成效、存在问题以及呈现的特点、趋势等进行综合分析，及时发现并反映倾向性、苗头性的问题，积极主动地围绕中心工作提出改革和管理的意见建议，为编委、编办领导科学决策提供可靠依据。

（一）数据掌握精准全面。全省推行的机构编制实名制数据库单机版管理系统取代了传统的人工登记、统计等方法，对机构编制数据进行电子化管理，实现了部分工作的自动化，不仅减轻了工作负担，也提升了工作效率。然而，随着机构编制管理工作要求的不断提高，统计数据的不断增加，单机版数据库的弊端也逐步显现。网络版数据库的适时推行从根源上解决了众多难题，打破了以往只有年报时才能掌握全市整体数据的困局。全市机构编制数据变化动态显示，市级编办能直观看到所辖县（市、区）机构编制数据，数据调整情况能快速通过统计报表反映出来，方便及时掌握数据波动情况，尤其是改进了全局性工作的方式方法。例如在推行控编减编工作时，可以通过快速查询整体数据等方式拿出切实可行方案，即时动态监测工作推进情况，避免出现工作进展缓慢等情况。

（二）数据指标丰富多元。原单机版数据库采集机构指标14项、人员指标26项，生成报表32个，采集指标不足，统计内容较单一，加上单机版数据维护周期长、效率低，指标填报要求不高，既影响数据的准确性，又导致数据分析运用不足。经过调研分析，网络版数据库对采集指标项进行了全面调整，丰富了基础数据库，机构指标增加至29项，人员指标增加至32项，生成报表62个，较单机版数据库指标项提升近70%。在数据指标日常运用过程中，除传统的年龄结构、学历结构分析等，还可以对编制身份、政治面貌、职称级别、岗位类别等进行详细分类统计，更加方便全面了解全市机关事业单位人员构成情况。特别是在公务员考录、事业单位招聘等工作中，通过对人员有关详细指标的分析运用，可在精准了解单位人员构成的基础上，有针对性地增加急需专业人才、特殊人才的需求计划，从而便于优化单位人员结构，满足工作需要。

（三）数据维护方便快捷。由于系统构架的原因，旧版数据库从采集数据到更新数据，只能采用现场人工操作的模式，存在采集方式单一、数据更新迟缓、单位维护繁琐等种种实际问题。新版数据库配发客户端，数据维护工作可通过客户端直接进行，替代了之前只能现场维护的方式，在提高维护效率的同时也提升了单位维护数据的积极性、主动性。另外，在办理入（减）编手续时，通过客户端数据采集、编办审核等方式，可以直接采集人员的全部信息，既便于入（减）编单位掌握人员情况，又便于编办准确把握数据来源。这不仅提高了数据库的准确性，丰富了具体指标的运用场景，也提升了数据库的使用效率。

二、存在问题

（一）管理系统种类繁多。目前，各单位除使用机构编制实名制管理系统客户端之外，还同时使用公务员登记管理系统、事业单位人事管理系统、职称管理系统、工资统发系统、党员管理系统、网上名称管理系统、法人登记管理系统等10余种管理系统，种类繁多的管理系统在优化管理模式的同时也带来一系列的问题。例如，单位新进人员，需由用编单位根据年度用编计划向市委编办提出用编申请并按权限审批。之后，组织、人社部门根据用人单位的岗位需求和政策规定组织公开招聘。招聘结束后，用人单位办理入编，人员信息录入机构编制实名制管理数据库。最后，财政部门凭入编通知单和有关文件办理经费核拨和工资统发。在这个过程中，招聘时需使用组织或人社部门的考试报名系统，考录后需使用机构编制部门的机构编制系统，进行公务员登记时需使用公务员登记系统，入党时需使用党员管理系统，增加预算时需使用财政部门的预决算系统，入职后还需使用养老保险登记系统、医疗保险系统、公积金管理系统、事业单位岗位设置系统等各种管理系统，用人单位不但要和多个部门沟通对接，还要分别按照不同部门要求准备相关材料，采集相关信息，办理流程和环节有待进一步优化。

（二）数据孤岛依然存在。河南省机构编制实名制数据库（网络版）作为机构编制管理的主要抓手，确实大大提升了工作效率和准确度，但其应用环境还有一定的局限性。从内部来讲，除了实名制管理系统之外，机构编制部门还同时使用网上名称管理系统、法人登记管理系统、机构编制云平台等多个系统，它们虽然都是采取B/S架构模式搭建，但是开发语言和运行网络并不统一，导致内部数据库之间存在数据壁垒，无法完成基本的数据交互。从外部来讲，其他部门的管理系统采取的平台构架较多，编写语言也有Java、C#、PHP、Visual Basic.NET、JavaScript 等，对于不同系统之间数据交互造成一定困难。一方面，由于存在多个人事管理方面的软件系统，通常情况下，一名人事工作人员需要熟练掌握多种系统操作方法及填报要求，并且每年要对多个系统进行数据统计上报方能完成不同部门布置的工作，这无形中增加了工作难度和工作负担。另一方面，平台构架不统一。这些管理系统中，有的采用B/S架构，有的采用C/S架构，有的采用B/S+C/S架构，不同的软件需要不同的运行环境。为避免软件间冲突，单位需要多个电脑安装不同功能的软件，增加了单位管理难度和办公成本。作为机构编制管理部门，在日常工作中需要经常配合其他部门进行数据比对、核查，数据孤岛造成的信息壁垒既降低了比对的效率和准确性，还消耗了大量人力物力。比如，每年测算财政供养人员数量时，需将数据库中全部机构编制人员信息导出，与财政部门的预决算系统数据逐一比对，一旦发现不一致的地方，需记录后携带相关资料再次到数据库中核查比对，甚至可能还需通过单位进一步了解情况，经过多个环节后，才能最终确认比对核查结果。在此期间，不但需要安排熟悉业务的专门人员全程配合测算工作，还要不断提取数据库中相关数据，及时反馈核对结果和存在差别原因，比对效率较为低下。

（三）指标采集重复分散。目前，公务员登记系统中19项机构信息、13项人员信息与实名制数据库完全一致，仅4项人员信息略有不同；事业单位管理系统有7项机构信息、19项人员信息与实名制数据库完全一致，仅有8项人员信息略有不同。其他管理系统也有超过一半以上信息与实名制管理系统重复，而不同系统之间又有重复。经统计，不同系统的机构信息主要采集单位名称、主管部门、机构级别、编制数、实有数等5项内容，人员信息主要采集姓名、性别、民族、出生日期、政治面貌、籍贯、毕业院校、毕业时间、专业、学历、参加工作时间、工作单位、职务等13项内容（见表1）。一旦个别指标发生变化，单位就需维护所有管理系统的相关基础数据，造成重复劳动且操作繁琐。经过实地调研发现，不止存在指标采集重复问题，同样的指标在不同单位划分标准也不统一，造成统计指标分散，难以形成一套体系。比如，一个单位的机构性质，在编制部门管理中分为机关和事业单位，事业单位机构性质又细分为全供、差供、自收自支，而在人社部门的养老保险库中，单位性质却按照公务员法管理单位、参照公务员法管理单位、事业单位等标准划分。编办作为养老保险入库审核部门，既要熟悉本系统的指标内容，还要熟练掌握其他系统的指标填报要求，若指标解读和理解存在一定的差异，就会给单位填报指标带来不便。

表1 各类系统采集机构及人员信息统计表

三、对策建议

（一）统一标准。一是统一建设标准。目前各单位使用的各类管理系统，基本都是由上级主管部门统一开发配备的，因此可以考虑从顶层设计上进行统一。以一个部门为主导，提出初步软件设计思路和功能，其他相关部门配合提出具体需求和个性化要求，然后对软件结构、设计语言、功能模块、开放接口、数据格式等进行整合汇总，最终形成一个整体的软件平台。各单位依托于基本软件平台，按照规定的语言、接口数据格式等进行二次开发，既确保软件的整体性和一致性，又能兼顾使用单位的个性化需求。标准数据和统一平台可以从根源上减少数据库种类，减少单位管理维护工作量，实现多个功能模块在统一平台或者在一个标准下运行。同时依托相关数据库的校验功能，建立不同平台、不同数据的校验核对机制，从根源上解决数据不一致等问题。二是统一权限标准。按照不同部门的需求，在一个平台下运行，探索对采集、维护、调阅、审批等多个环节分配权限，通过精准划分相应权限达到既能共建又能共享的多赢目标。例如，机关事业单位发生人员增减或信息变化时，不同部门可介入不同环节。在办理过程中，机构编制部门主要维护机构编制相关信息，组织部门主要维护公务员及党员信息，人社部门主要维护事业单位岗位设置、工资等信息，财政部门主要维护经费核拨信息等，各部门及时更新数据信息，定期核对各自数据，确保数据库信息准确。办理后，各部门只能查阅本单位维护的详细信息及适合共享的相同指标，当需要调阅、使用其他部门相关信息时，采取申请临时授权等方式，针对不同情况申请不同授权，调阅不同信息，既保护涉密数据，提高查询效率，还能随时调阅查询记录。三是统一数据标准。各管理系统在一个标准下开发，可以采用统一标准数据和接口。当某个指标发生变化时，在一个系统维护之后，可以方便快捷地导入其他系统，将其他系统中指标替换为最新指标。例如，当每年公务员招录或者事业单位招聘时，短时间内会有大量人员入编，可以在机构编制部门办理入编后，将采集到的个人信息导出为标准格式数据，再将这些数据导入公务员登记管理系统、党员管理系统、事业单位岗位管理系统等，避免各个系统重复采集信息，填报大量诸如姓名、性别、身份证号等重复指标，从而减少工作量，也避免因多次、重复采集造成的错误和无效劳动。

（二）完善制度。一是建立日常维护制度。将入减编流程制度化，明确办理程序、所需材料及办理时限，要求各单位严格落实到位。在各机关事业单位发生人员增减变化情况时，依据各单位报送的市委、市政府或市直有关部门印发的考录、招聘、任免文件和组织、人社部门出具的进人审批手续以及退休审批表等资料，对各单位编制信息及时进行更新、补充。同时，定期核对各单位的机构名称、机构规格、经费形式、人员编制、领导职数、实有人数等情况，确保数据库信息准确。二是建立定期核查制度。依托中央版数据库的校验功能，建立实名制数据一月一查验校对机制，依据人员出入编管理和有关文件要求，对机构设置、编制调整、职务变动、人员变动等信息进行数据校验，并对实名制信息系统每季度进行一次全面彻底“回头看”，对全市机关事业单位系统数据再次进行认真核对、查漏补缺，尤其是加强对各县（市、区）数据的监督检查，确保各项数据真实准确，为机构编制管理提供翔实的数据支撑。三是建立部门联动制度。组织、人社、财政、机构编制等部门应探索形成人员变动数据及时告知、信息资源互通共享、部门协同管理的工作机制。按照部门职责和管理权限，定期与组织、人社部门核对人员信息，确保数据库信息完备准确。同时，探索建立用编审批与干部组织、财政预算、医保养老等系统相结合的管理模式，组织部门任免干部前进行编制情况审核，财政部门依据机构编制实名制数据库核定部门预算、核拨经费，人社养老、医保等部门通过编制、财政等部门基础数据进行对接，通过各单位各系统互相参照、互相监督，实现机构编制管理、财政预算、医保养老数据统一的良好运行机制。另外，各部门业务科室间也应加强沟通，定期开展数据核对工作，互查互纠，保证实名制数据库基础数据准确有效。

（三）严格管理。一是严格人员管理。进一步增强政策和法纪观念，切实加强机构编制和人事日常管理。单位发生自然减员和人员调离、辞退、开除等减员情况时，要及时到机构编制部门办理减编手续，到组织、人社部门办理人员减少手续，到财政部门凭减编通知单和人员减少手续核减工资和经费。组织、编制、人社、财政等部门要进一步增强大局意识、责任意识和服务意识，建立办事高效、运转协调、行为规范的管理服务机制，简化办事程序，规范办事流程，承诺办事时限，严格廉洁自律，不断提高办事效率，提升服务水平。二是严格程序管理。组织、编制、人社、财政等部门既要各司其职，各负其责，又要密切配合，形成合力，特别是要自觉带头执行市直机关和事业单位用编进人规定，全面落实编制数、实有人员数、财政供养数相对应的机构编制实名制管理制度。要严格执行进人用编审批程序，组织、人社等部门办理录用、调任、政策性安置、工资核定、社会保障等手续，财政部门办理经费核拨、工资统发等手续，必须以机构编制部门的编制审核、入编通知为依据，没有机构编制部门的编制审核、入编通知，组织、人社、财政等部门不准办理相关手续。三是严格监督管理。纪检监察和组织、编制、人社、财政、审计等部门要加大对违规进人现象的监督查处力度，把市直机关和事业单位机构编制和人员管理情况纳入领导干部离任审计范围，每年组织一次对市直机关和事业单位用编进人情况的专项检查，对违反机构编制和组织人事纪律的责任单位和责任人，严格按照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《河南省机构编制监督检查办法》等规定进行处理，严肃追究有关单位和人员的责任，切实维护机构编制和组织人事纪律的严肃性、权威性。

（四）加强培训。机构编制部门在提升自身管理能力和水平的同时，要注重对各单位的业务培训和指导，包括业务知识学习和管理系统操作等内容。可通过业务专训、年度培训等多种方式提高业务能力和水平。在内容上，对系统各个模块的使用方法和功能意义进行全方位讲解；在方法上，采取图例讲解、实际操作、分组教学等多种方式，明确操作流程、指标项目等规范化要求，提高操作能力。另外，要加强数据库管理规定学习，将规范性文件纳入培训范围，进一步强化管理工作纪律，提高管理人员工作责任心；提高培训频次，每年至少组织一次，可与组织部、人社局开展的有关培训结合进行；岗位人员变化的，可适时进行面对面培训辅导，促进其尽快进入角色；对教育、卫生等系统人员较多的，进行重点培训。除此之外，加强与组织、财政、人社等部门的沟通和协作，加强管理上的联动和制约机制，不断提高管理和监督的效能，推动机构编制实名制动态管理和共建共享工作取得事半功倍的效果。

四、未来展望

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网络安全和信息化工作，强调要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台。党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“推进数字政府建设”。2018年1月，国务院印发的《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），就深入推进“互联网+政务服务”、加快建设全国一体化在线政务服务平台、全面推进政务服务“一网通办”作出部署。《指导意见》对数据共建共享提出了有针对性的意见，各级政府和各部门也在积极以建设人民满意的服务型政府为目标，不断推动政府数字化转型，努力向政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化推进，为机构编制信息化建设等工作指明了方向。一些发达省份或城市的机构编制部门也在积极做出各种探索，比如，内蒙古包头市探索建立多部门共享系统，制定统一数据采集标准，将本级政府财政供给的所有人员纳入全口径的财政供给人员数据库，分别根据组织、编制、财政、人社、医保、住房公积金等部门的工作需要，授予主管部门业务范围内的管理操作权限，授予各单位业务经办权限，打破部门间信息壁垒，初步实现了基础数据信息的共建共享，提升了各部门工作的信息化水平。

目前，河南省也在积极按照“整体政府”理念，有效破除数据壁垒，构建全省一体化数据资源共享体系（一朵云、一平台、一系统、一张网、一城墙），实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，统筹各类资源，加快数据共享，充分发挥数字化引领、撬动、赋能作用，全面提升数治能力，持续优化营商环境，为推动数字化转型战略实施，确保高质量建设现代化河南、高水平实现现代化河南提供有力支撑。

新的历史时期，机构编制部门肩负着加快行政管理体制改革、推进政府管理创新的重大历史使命和艰巨工作任务。机构编制管理是一个循环往复的动态过程，在探索数据共建共享时，也需要组织、人事、财政等相关部门支持与配合，按照科学发展的要求，共同构建一个协调配合、资源共享的动态科学管理机制，不断开创机构编制工作新局面，使机构编制工作更好地为经济社会发展服务。