强化检察机关对人民法院行政强制执行的监督职能

杨抒见

行政强制执行是指特定行政机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。强化检察机关对人民法院行政强制执行的监督职能，应当从检察体制改革出发，明确检察机关的职权与责任，对检察监督的质效进行持续且深入的应用性、基础性、制度性研究。首先，检察体制改革直接推动了检察权的调整，使检察职能的四驾马车①得到均衡发展，极大地扩充了可供研讨的空间。其次，检察机关监督的内容有限，比如行政监察基本要介入行政过程，但检察监督不属于行政过程，检察机关一旦介入行政机关的强制执行，必然影响行政过程本身，所以检察机关的依职权监督有明确限制，即限于没有强制执行权的行政机关申请人民法院执行的情形。再次，检察机关主要监督法院对执行申请“合法性”的审查，以及审查后对公民权利义务可能产生的强制执行效果。最后，完善强制执行检察监督有可持续研究的价值，研究检察机关行使权力所产生的影响、提升检察监督的效果，既有助于摆脱实践困境的应用性研究，但同样亦是基础性、制度性研究。

一、完善人民法院执行监督机制的必要性

(一)监督强制执行的法律依据

人民法院行政强制执行，其主要依据是《行政诉讼法》第九十七条的规定②和《行政强制法》第四十六条第三款对执行的规定③，以及《行政强制法》第五十三条的规定④。本文所研究的“强制执行”，特指在无行政强制执行权的行政机关向法院申请执行后，法院依法对执行申请的法定条件进行审查、作出司法裁定，并对在法定期限内不自动履行行政决定，亦不申请行政复议，也不提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施、强制执行行政决定的行为。

(二)监督强制执行的必要性

加强法律监督、完善执行监督机制具有其必要性。一是对行政机关而言，执行需慎重，监督执行是为了化解矛盾⑤。二是对被执行人而言，检察监督有助于引导其提升权利意识、更积极地行使权利，从而使强制执行有更适宜的效果，这也是提升人民群众幸福感和获得感的重要途径。三是对法院而言，因为是执行行政机关的决定，判案中关注“合法性”问题，不存在实体性审查，所以在裁判时出现问题的可能性不大；但是法院的问题有可能显现在执行或减刑之中⑥，可能会因为利益输送或其他原因而在执行中产生偏袒现象，由此，必须充分发挥检察监督的作用。四是对公安机关而言，可能出现滥用强制、逐利执法的现象，比如处理经济案件时不严格遵守规范要求，这就需要被监督。五是对检察机关自身而言，行使监督权是其应有职能，但是监督既不能干预行政机关正常运行，也不能干预司法工作，在加强监督强制执行的同时，也需要坚持自我监督。

(三)监督强制执行的理论研究与机制建设

当前对行政机关检察监督的理论研究较少，通常是结合实际案例进行探索，而学界研究多聚焦于检察机关如何参与行政争议的实质性化解上，不仅理论构建并不充分，机制建设也并不完善。如以秦前红教授为代表的学者更关注区分不同“法律监督”的概念，认为应当明确行政检察监督的限度，且监督对象应从“法律实施”的层面出发，而不仅限于诉讼监督。部分学者的研究则常常是对监察与行政检察公益保护职能配置展开思考，以刘艺教授为代表的部分学者较重视公益诉讼的作用，关注行政检察监督的范围、制度嬗变与重构，认为有必要建构行政公益诉讼制度与其他两大诉讼的衔接机制。曹明德教授对检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向作了阐述和构想，认为应当为推进检察院的公益诉讼提供立法和司法保障。

总的来说，与行政相关的检察监督研究主要聚焦在两方面：一是检察机关对行政活动的监督，如结合实践办案经验对诉讼外如何开展监督活动的研究。二是讨论检察机关对行政诉讼活动的监督，以和公益诉讼的衔接为主。当前，在制度规范上，我国尚未确立涵盖行政执法在内的行政行为检察监督的法律制度，而行政诉讼检察监督以法院的裁判活动和结果为直接对象，只能间接影响行政活动，效果有限。

行政强制执行检察监督中出现的问题，常常会增加各机关的工作总量。首先，依据我国现有的政治制度和法律制度，作为法律监督机关的检察机关，在其监督活动中始终体现着中国特色社会主义法治的特征，也同时存在着许多亟待处理的实践问题，比如检察机关如何有效监督法院以保障其履行职责的行为和过程合法。其次，在当前实务活动中经常出现的一种情形是：当事人被处罚，既不申请复议，也不提起诉讼，而当没有行政强制执行权的行政机关依据《行政诉讼法》第五十三条的规定申请强制执行、法院准予强制执行的时候，当事人却到检察院向其申请监督。据笔者了解，近年来重庆市人民检察院曾多次处理类似案件，在受理了申请后，给法院和行政机关表示“本院已受理”，然后依法举行听证会，并在听证会中促成了当事人双方的和解，也指出了行政机关行为的违法性。从表面上看，这种处理方式似乎解决了问题，但其中却透露出了部分法律的本质：即在受理行政强制执行申请时，法院依据申请所作出的“合法性”审查实际上仅仅参考和遵循了“三个明显”的标准，依据《行政诉讼法》第五十八条的规定⑦，主要是审查有无明显违法，有无明显的事实不清、证据不足，以及有无明显的适用法律错误。总的来说，仅体现出“三个明显”这一标准的法院审查较为粗糙，很难切实地解决问题，而往往会导致当事人再到检察院申请监督的结果，事实上，会导致各机关的工作量总和不减反增。

二、行政强制执行检察监督的短板

实践中许多因素都可能会对行政强制执行产生消极的影响，同时也会大幅提升检察监督的难度。一是由于相对人认为，行政机关强制执行或申请法院强制执行已是个尘埃落定的判断，出于这种认知而存在耽误自身权利行使的可能性⑧。二是因为若仅凭行政机关自我纠错，其基本很难认为自身存在错误，纠正不易；且在没有明显的事实不清、没有明显的证据不足、没有明显的适用法律错误的情况下，强制执行都可能被准予。三是如果检察机关要对行政机关的执行进行检察监督，极有可能影响行政过程，同时也会影响法院、行政机关以及相对人之间的关系，这种检察监督权力的来源与行使就值得审思。

已知在目前的公益行政诉讼中，检察监督已有明确法律依据支持。如根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十一条的规定⑨，检察机关可以围绕行政机关的监督管理职责、不依法履行职责的行为进行调查。因为公益诉讼已在实践中累积经验并取得了一定的制度成果，值得参考借鉴，但是对行政过程、法院和行政机关，以及相对人之间，由于执行形成的关系，需要明确检察机关在哪个环节有权介入，权力的来源及依据，介入的方式、强度以及可能引发的程序上的效果。综上所述，结合现有实践，检察机关对人民法院行政强制执行的监督不力，存在以下短板：

(一)监督案源匮乏

一般来说，通常是三个原因导致了监督案源的匮乏，一是当事人出于不了解或者不信任而消极对待权利；二是主动申请监督少；三是检察机关在发现线索上的能力较有限、途径较单一。依据《行政诉讼法》第九十三条及2021年《人民检察院行政诉讼监督规则》(以下称《监督规则》)第十九条⑩的规定，行政检察监督案件来源的主要渠道是当事人申请监督，辅助渠道是由检察院依职权发现以及上级院交办或其他院移送。一旦当事人消极行使权利，仅凭检察机关自身努力，很难改变行政监督案源线索匮乏的状态。要突破案源匮乏的瓶颈，有必要增加监督方式，拓宽监督渠道。

检察监督案源匮乏具有反作用力。一是在当事人申请监督上，导致群众寻求检察救济的积极性更弱。二是案源匮乏意味着检察机关依职权发现的行政检察监督案件较少，导致对此更加不重视，仅能通过自身案件质量评查专项活动、依靠在批捕起诉的过程中审查案卷开展监督工作，视野受限。三是检察机关依职权办理的案件数量远不及法院与行政机关，匮乏的案源延缓了检察监督的有效发展。

(二)监督职能落实不到位

监督工作落实不到位，通常是因为检察监督的职能被弱化，以及现有监督模式导致监督工作的形式化。一是检察监督属于较容易被弱化的职能。检察实践中往往将批捕、起诉职能与监督职能混合，而通常将批捕、起诉被作为检察机关的首要任务，法律监督则被作为附带性业务，这势必造成监督职能的弱化，导致检察机关的实体监督难以保质保量地开展。二是强势且扩张的行政权、受制且存在局限的司法审查期限和司法审查方式，很可能导致检察机关对案件的审查按部就班、流于形式(往往囿于案件中的办理程序、执行措施、文书制作等方面)，导致很难做到实体监督。三是现有的检察监督模式使监督工作更为形式化，因为没有执行权的行政机关向法院申请强制执行，行政机关与检察机关并无直接关联，而在共享沟通平台缺失的状态下，检察机关很难及时得到反馈，也无权主动审查行政机关所办理的执行案件。

(三)监督依据亟须明确

检察监督应有法可依，权利救济与权力行使都应当具有法律依据。一是依法监督是权利救济的基础，需要依法督促行政相对人尊重法律、引导其及时行使权利，保障其充分享有正常法律救济的权利。二是行政机关的自我纠错弊端明显，不能寄希望于行政机关的自我纠错，因为其在没有明显的事实不清、没有明显的证据不足、没有明显的适用法律错误的情况下，依据“合法性”这一标准都可能被准予强制执行。三是检察机关开展监督活动应当有充分、翔实的依据。根据《监督规则》第四条的规定，检察机关有权监督人民法院、行政机关依法行使职权，但是检察机关对执行的监督可能会影响行政过程、法院和行政机关，以及相对人之间的关系，有必要明确检察机关开展监督的充分依据。

(四)监督质效有待提升

用好、用活检察建议，是提升监督质量、保障检察监督后续落实的重要手段。一是检察监督具有必然性，需要相适应的刚性作支撑，非刚性的“检察建议”很难取得显著的监督效果。对于行政执行活动监督情况而言，2021年全国检察机关主要办案数据显示，检察建议主要是实现了解决争议方式的多元化，但实际解决效果未可知。二是法治要求良好的法律得到良好地遵守，“检察建议”的事后性和非强制性很难确保效果落实，因为法律并未明确地规定不予执行建议的后果。三是接受“检察建议”的对象很难严格遵照执行。首先，法院与行政机关都存在一些管理上与规范上的问题，这些情形并非一份检察建议就能产生积极作用、达成实际效果；其次，被给予检察建议的行政单位，亦有其自身的制度和规范，很难即刻进行较大的变动与整改；最后，检察机关很难及时畅通地向被提出检察建议的单位核实其是否做到了切实整改，或已在逐步规范。

由于监督的程序性、事后性以及救济性，可能导致监督效果不明显。一是监督仅具有程序性效力，而不具有实体性效果。程序性和建议性的检察监督不属于终局意义上的监督，也就不具有实体性的行政处分权或司法裁决权。二是监督具有事后性。启动法律监督程序需要出现法律规定的属于法律监督的情形，事后性虽然防止了过度监督，但也会导致疏于监督。三是监督具有救济性。救济性意味着只能在拾遗补缺的指导下配置司法资源，不能产生直接效果，应当解决好在司法救济缺位情况下如何开展监督的问题。

三、更新检察机关的法律监督理念

建设行政强制执行的检察监督制度，把握制度体系建构的方法和出路是关键。在制度体系建构中，应更新和转变对行政强制执行中一些过时的、与现状不匹配的检察监督理念。回溯过去，对行政强制执行的监督已有较大发展，但监督模式并未与时俱进，而“数字赋能法律监督”“监督促进治理”监督理念仍需广泛宣传。规范公权、保障私权，是现代法治的核心理念，为了提升监督质效、保障相对人权益，应尽可能把握制度体系建构的要点与方法、全方位寻求新出路。

(一)检察监督理念应与时俱进

在监督过程中，需要与时俱进、及时更新检察监督理念、摆脱部分不合时宜的传统理念的束缚。一是检察机关应当坚持客观、公正的立场，摆脱“重诉讼、轻监督”的理念来办理监督案件，同时转变监督理念，充分发挥其职能纠正违法，既要“依法监督”“全面监督”，也要“敢于监督”“善于监督”。二是加强检察监督的持续性与专业性，以小见大、深挖细查，坚持“在办案中监督”以及“监督中办案”的理念。三是重视检察监督专项活动的重要作用，可以通过积极开展专项活动，解决现实中存在的疑难问题。专项活动的开展，可以从个案着手、以个案为突破，促进特定问题的集中解决，在某一个特定区域内实现“办理一案、监督一片”的效果。同时，加强法律监督，与时俱进地完善检察机关法律监督理念具有其必要性。

(二)回应强制执行案件现状

强制执行案件仍在持续变化发展，现阶段显现的特征与存在的问题都较为显著。一是从执行主体看，行政强制执行案件是以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外，且强制执行法院通常为基层人民法院。二是从执行落实看，查询被执行人信息已有合法固定的渠道。出于“司法为民”“司法便民”“推进社会信用体系建设”的目的，为促进强制执行的落实，可以综合查询被执行人信息。三是从执行常见问题来看，强制执行的问题显著，亟须监管。如一些基层法院的强制执行存在着执结率低、结案周期长等问题，对案件的执行进程监督管理不足也容易造成信访事件积压，不利于案结事了和后续工作的正常展开。如依据《中华人民共和国行政强制法》第九条第二款的规定，新冠患者隔离治疗属于强制措施，但不属于行政强制执行方式，在疫情长期共存的情况下，对隔离治疗这一强制措施的监管必不可少。四是从行政执行案源看，行政强制执行案件较刑事和民事较少，通常关注点在于是否履行，以及程序是否合法。五是从案件原因看，以“不履行”和“程序合法”为关键字的案件数量占绝大多数。实践中，加处罚款案件在行政非诉执行案件中占比较大，而加处罚款案件是为了争取行政争议的实质性化解，应找准监督重点，充分发挥行政检察“一手托两家”的职能作用。

(三)以充分化解矛盾为理念导向

更新监督理念，应当以矛盾的充分化解为导向。首先，为了追求彻底化解矛盾的效果，检察机关应当依法监督行政机关未经审判的、单方面做出来的决定，尤其是执行更需要受到监督。其次，检察监督是提升被执行人权利意识、加强人民群众幸福感和获得感的重要途径，应当充分宣传。再次，法院主要关注合法性问题，但在执行或减刑之中可能会利益输送而有所偏袒，检察机关应当密切关注法院行为，但不可干预司法。同时，检察机关对公安机关可能出现的滥用强制、逐利执法现象，更应当加强监督。需要强调的是，有必要充分发挥“检察建议”的作用。总的来说，对检察机关而言，应当立足检察职能，结合司法办案工作，加强行使监督权的主动性，审慎务实，同时，不能干预行政机关正常工作，也不能干预司法。

四、完善强制执行检察监督的举措

完善强制执行检察监督，首先应加强行政强制执行的检察监督立法，并推动监督制度落到实处；其次，应积极丰富行政强制执行检察监督的案源线索；第三，不能忽视构建依职权主动启动监督程序的模式；第四，应当强化、巩固调查核实权的实效；最后，应加强对监督队伍综合素质与专业办案能力的培养。

(一)完善行政强制执行的检察监督立法

作为法律监督者的检察机关，其权力的行使应当于法有据。一是依法建构完备的检察监督体系。与“全面依法治国……加快形成完备的法律规范体系、……严密的法律监督体系”的要求保持一致，检察机关的权力行使依据，既要符合法律规范，在监督体系的设计上也应持续完善。二是丰富行政检察的内涵，扩大行政检察监督的范围。依据《人民检察院行政诉讼监督规则》第四条的规定，现在检察院自认为有行政检察权，但是法律上并未认可其有行政检察权，行政检察监督的范围局限于对行政诉讼活动的监督和行政公益诉讼领域，并不契合传统的行政检察监督范畴。狭义的行政检察权是基于对行政诉讼的监督，以及在行政履行职务中发现行政机关违法行为而行使的检察建议权，但若是将对行政强制执行的监督直接定义为检察建议权，显然和现在制度的发展不吻合。三是确定与理清各个机关相互之间的法律关系，明确法定权责。也就是说，必须重视如何规范与限定各机关的法律权力，应当明确规定检察监督权之来源与依据，履行权力所针对的对象，以及落实权力的效果。

完善行政强制执行的检察监督立法，既是对权力的引导，也是对权力的规范。一是检察机关依法规范监督。强势的公权力内在极具扩张性，不能缺少约束与规范，检察机关应当以监督职权与职责为限，坚持规范监督、有限监督、居中监督。二是为检察监督建立明确、完善、统一的单行立法。三是在细化或者修改监督规则时，应当尽可能全面。首先，应当明确设置监督原则以加强监督理念。其次，在监督范围方面，在保证不阻碍实践持续创新探索的情况下，有必要清单式明确对行政机关和人民法院的检察监督要点。四是在检察监督方式上，除了已有的“抗诉”“检察建议”方式，还可以增加通过发出《纠正违法通知书》等进行监督。五是为了保障有效的监督，应当对监督责任的承担作出更明确、有实际效果的规定。

(二)扩大行政强制执行检察监督的案源线索

案件来源是行政检察监督工作的基础，也是推动司法实践进步的前提，应当积极主动拓展监督案源。首先，应拓展检察监督的案源，一方面要拓宽案源渠道，另一方面要多机关配合、提质增效。其次，拓展监督案源，可以通过创新工作方法，摆脱以往民事行政检察多数依靠当事人申请监督模式的制肘，进一步拓宽法律监督案源渠道。总的来说，一是要扩大宣传范围、加大宣传力度，多渠道、全方位提升行政检察监督的社会认知度和参与度，引导当事人通过申请检察监督的方式维权。二是要强化内外部沟通协助机制，如内部加强各部门联系，参考已有的《公益诉讼规则》完善线索备案制度，外部开展各机关配合，通过检察、司法联动加强协作。三是要建构畅通的交流平台，积极推进法律职业共同体建设。在不违背法律法规的情况下，搭建公、检、法、司、律的信息交流平台，积极推进法律职业共同体建设，有效交流沟通、接收信息，拓展监督案源，由此通过一体化办案机制形成监督合力。

要扩大行政强制执行检察监督的案源线索，检察机关既要重视和引导当事人依申请监督，也要充分发挥主观能动性加强内外部交流。在我国，行政强制执行与民事执行不同，“依当事人申请启动监督程序”的案件所占比极低，所以实践中多由检察机关依职权监督。由于检察机关与行政机关、法院之间分工不同，又存在信息壁垒，信息的碎片化和不对称，使各机关对接很难畅通，这在很大程度上从源头上阻碍了检察监督的有效开展，导致监督线索获取困难。所以，检察监督的落实可参考《公益诉讼办案规则》第二十四条的规定，以丰富检察监督的线索为手段：一是通过多平台和媒介积极开展法律宣传活动，扩大对检察机关工作职能的宣传，从而使公众更多地知悉与了解执行监督的途径，这种方式有可能引导和推动更多当事人选择主动申请执行监督。二是检察机关全方位提升对行政检察监督线索的敏锐度，如通过个案监督、案件办理、网络媒体平台等，多渠道地发现与收集监督线索；亦可通过开展专项活动，提升监督质效。三是有效利用已知晓的线索，提升线索利用率，全方位、多角度、多维度地审查，不浪费和遗漏任何可能发生的情形。

(三)构建依职权主动启动监督程序的模式

检察机关应当构建依职权主动启动检察监督程序的模式。根据《意见》中的内容，明确“充分发挥法律监督职能作用，为大局服务、为人民司法”，所以依法监督是保障社会公共利益的重要任务。一是检察机关要依法开展监督活动，及时由被动监督转为主动监督。二是要检察监督依职权、依程序启动。三是要依程序主动监督，确保监督无死角。正如顾肃所言，“依法治国，形式正义的重要表现便是司法的程序正义。……关系到司法公正的实现”，依职权启动监督程序是公正的必须也是必然。同时，按照《意见》的规定，要做到“确保法律监督不留死角”。

(四)增强调查核实权的实效

加大监督力度，不仅要克服现有规定的原则化、可操作性低的弊端，也要重视检察建议的作用。一是要广义上认可检察机关有权行使监督权，意味着应在行政领域或是行政强制执行领域均享有此权力，若要确定检察机关权力行使的方式和路径，可参考行政公益诉讼已有的成功实践。二是要以单行法形式巩固和丰富检察监督权的内涵。由于狭义的观点认为，检察机关要行使检察监督权，还需要单行法的规定，需要参考公益诉讼的规定制定相应的单行法。如依据《人民检察院公益诉讼办案规则》的规定，人民检察院有权对涉及行政机关的执行及履责方面的内容立案。三是要重视和有效利用检察建议，加大检察的力度。在当前的司法实践中，虽然偶尔会出现民事公益诉讼案件，但行政公益诉讼案件占据了公益诉讼的绝大多数，且大多诉讼案件实际上是通过诉前程序(主要是“检察建议”)的形式来处理的，应当重视检察建议的作用，强化、细化检察建议的质效，提升检察监督的成效。

增强调查核实权的实效，应提升检察机关及其工作人员的调查核实能力。一是要行使调查核实权有助于加深审查、核实认定。在检察监督中，存在多类内容需要检察机关审查，而对于通过书面审查仍难以认定的，还需要对有关行政执法主体资格或者事实认定事实进行调查核实。二是监察调查应综合听取与吸纳多方有效意见，全面掌握案件事实、找准法律依据。三是检察官应当积极提升自身能力素质，增强主动性，保障监督效果最大化。对于检察监督事项，不能“等、靠、要”，更不能完全寄希望于监督对象的配合，检察官应不断提升自身的调查核实能力，充分运用调查核实权发现事实真相，确保监督有力、有理，以实现监督效果最大化。四是检察机关与各相关机关加强沟通交流，全面对接信息。

(五)加强监督队伍综合素质的培养

重视实践中行政检察监督力量较弱的问题，提升检察人员的业务水平。一是要统筹布局，注重队伍的长期规划，及时补充专业的新进人员。二是要加大对现有检察队伍的培训，强化政治机关意识，参考《意见》的要求，有计划地提升现有人员的政治素养(不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力)和专业素养。三是要在管理和培训中应当保证人员安排的层次与结构，保障其合理性与科学性。四是要重视借助外部力量，检察机关可以通过借助外部力量的协助与扶持，如建立“特邀助理”等类似制度，从外部途径加强监督力量、提升监督水平。五是要全面落实与深化司法责任制及综合配套改革。首先，健全职业发展通道，严格管控聘用编制外人员。其次，完善准入和退出机制。最后，建立健全检察官惩戒和权益保障制度。

(六)保障行政检察监督的效果

保障监督效果，要以实质性化解行政争议为目标。一是保障监督效果应当有法可依。为了检察监督权的细化与落实，最终可能需要“两高”联合发文，或者说是在相应的程序法、诉讼法修订的时候，在法条中明确赋予行政机关、检察机关处理程序问题与诉讼问题的权力。二是依法设置监督程序，遵循正统、防止肆意。从抗诉的角度来讲，一个“准予执行”的裁定书属于生效文书，检察机关无权直接撤销；若通过抗诉的方式，由法院认定为不执行且把已作出的“准予执行”裁定予以撤销以后，可表明行政机关的行为是违法的；在程序进展到此阶段，再由检察机关对人民法院依法作出检察建议，令其自行纠正。走完这样一套完整的流程，是对应法律规定、符合法律要求的，同时也是最正统、最正规的方式。三是监督效果对应治理能力现代化，要求提升检察监督人员的业务水平、加强检察机关的监督工作。一方面，需要提升检察监督人员的业务水平，因为就客观情况而言，较多检察人员是转岗和抽调而来，既可能削弱原有民事检察监督力量，同时又可能难以满足行政检察监督业务所需(因为之前在刑事检察工作岗位、案件管理岗位等工作，或者抽调自民事检察监督)；另一方面，除了加强业务水平，要依法开展工作、作出检察建议，检察机关的监督工作要符合治理能力现代化的要求，所以为了制度建构的完整性与落实的流畅性，仍旧需要充分把握要点，积极寻求对策。四是要充分利用检察建议的实效。保障监督效果，要求实质性化解行政争议，这离不开检察建议的功能。检察建议针对“真问题”和“现实问题”提出，应当具有普遍性、本质性与时效性，必须与被建议单位的职能和社会治理发展实际紧密联系。例如，对于社会治理类检察建议，应当把握其主导性、协同性、全面性，不仅应当提升检察建议制发的专业性、针对性和有效性，还需要加强部门协同、程序协同和业务协同，明确制发社会治理类检察建议的情形、落实制发社会治理类检察建议的责任。

五、结语

当前司法检察的实践中，客观上仍存在着实践先行、理论滞后、建制迟缓的问题，“面对人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更趋多元的新需求，司法检察工作必须跟上、适应形势发展的要求”，检察机关应当在履行法律监督职责时开展行政争议实质性化解工作，积极促进案结事了。强化检察机关对人民法院行政强制执行的监督职能是人民检察事业发展的目标与要求，有待深入研究理论、总结实践，持续探索对制度体系设计建构。在法院审查环节，常常以行为是否对应“合法性”的要求作为案件申请强制执行的审查标准；而检察机关则有必要加强全面充分的考虑，明确在哪一环节依法履行监督职能，在符合法律规定的基础上，更适宜法治现代化的要求——满足人民群众法治新需求，“以人民为中心”，案结事了、定纷止争，就是司法检察人竭诚履职尽责的永恒动力。总的来说，一是要抓实“关键少数”，推动检察人员依法履职，不仅“一把手”要勇于担当，班子成员也要以身作则；二是要抓住主要矛盾，具体问题具体分析，既要结合实践需要和公益诉讼的成功经验，又要从具体情况和突出问题出发，应对现实中的一般问题与疑难杂症；三是要抓好科学管理，重视选任检察人员的专业性和科学性，从专业工作人员的选拔和管理上都要把好关，在实务工作中，可以通过业绩考评、统计“案—件比”等方式，督促检察监督工作的质量稳步提升。

注 释：

①即四项功能，指民事、行政、刑事、公益诉讼。

②公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

③没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。

④当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

⑤首先，具有强制性与逐利性的执行权应受制约；其次，实施强制执行关涉行政机关形象，执行必须慎重；再次，未经审判的、由行政机关单方面做出来的决定，在执行时更应被监督；最后，监督是为了保障顺畅执行，追求彻底化解矛盾的效果。

⑥从在“中国裁判文书网”对“行政案由”的“执行案件”之文书搜索可知，由基层法院处理绝大多数的执行案件，截至2022年5月9日，在“中国裁判文书网”搜索“案件类型：执行案件”—“行政案由”，在71086个案件中，由基层法院处理的案件有68778件，占据了案件的绝大多数。

⑦《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条：人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律、法规依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

⑧当事人一方面可能会由于法律意识薄弱而怠慢权利，另一方面可能是由于不尊重法律而不认可、不配合，从而丧失了正常的接受法律救济的权利，例如因为时效期限已过，无法再申请审判监督。

⑨《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十一条：人民检察院办理行政公益诉讼案件，围绕以下事项进行调查：(一)国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；(二)行政机关的监督管理职责；(三)行政机关不依法履行职责的行为；(四)行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性；(五)其他需要查明的事项。

⑩《人民检察院行政诉讼监督规则》第十九条：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：(一)人民法院驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定，当事人对已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书，认为确有错误的；(二)认为再审行政判决、裁定确有错误的；(三)认为行政审判程序中审判人员存在违法行为的；(四)认为人民法院行政案件执行活动存在违法情形的。当事人死亡或者终止的，其权利义务承继者可以依照前款规定向人民检察院申请监督。