基于多源流理论视角的定向选调生政策变迁研究——以S省为例

张 超

一、引言

选调生政策是党和国家选拔培养优秀年轻干部、加强后备干部队伍建设的重要公共政策，具有时代性、长期性、特殊性相结合的特点。在深入实施乡村振兴战略的背景下，中央和地方先后实行选调生制度，鼓励优秀人才扎根基层工作。选调生政策的实施运行直接关系地方的发展和基层人民群众的切身利益。

回顾已有研究，学界主要以倡导联盟、间断均衡、多源流等为理论基础研究政策变迁。一方面，部分学者针对选调生政策存在的问题及原因进行探析。任倩认为当前选调生政策发展中存在制度内适应与制度外保障两大突出问题。岳巧云发现陕西省定向选调生政策的实施受经济发展水平和公务员思想观念的影响。另一方面，不少学者梳理了我国选调生政策的变迁阶段。萧鸣政将我国选调生政策的实施分为萌芽(1965—1982年)、恢复发展(1983—1999年)、规范发展(2000年至今)三个时期。吴珊则探究了S省选调生政策在初始、全面展开、调整、恢复发展四个阶段的执行问题。可见，学界从横、纵向描绘选调生政策的全貌，为其实施优化提供了有益帮助。但现有研究尚存在一定不足：主要着眼于选调生政策本身的实施执行，而对政策变迁的动力根源、本质逻辑缺乏精准剖析。

鉴于此，本文在诠释多源流理论及其对定向选调生政策变迁适切性的基础上，回顾S省定向选调生政策变迁的纵向历程，通过对政策变迁的多源流解读厘清动力因素和耦合逻辑，进而提出S省定向选调生政策的多源流优化路径，以期为优化定向选调生政策体系提供镜鉴。

二、多源流理论及其适切性诠释

(一)多源流理论的解释逻辑

多源流理论是美国政策学家约翰·金登提出的用来解释分析政策制定全过程的理论，其主要内容是问题源流、政策源流、政治源流三种源流的汇合共同影响一个社会问题能否进入公共政策议程，三种源流在某个关键点的交汇会导致社会问题进入政策议程设置。

具体来讲，问题源流是指需要政府解决的各种问题，由指标变动、焦点事件、信息反馈三大因素共同组成；政治源流包括国民情绪倾向、利益集团博弈、政党执政理念、政府换届变更等要素；政策源流则是指专家学者、政府官员、社会意见领袖等政策共同体所提出的政策主张。问题源流、政治源流和政策源流三大源流在特殊情况下汇合时的关键点被称为“政策之窗”。由于政策之窗的开启受问题源流和政治源流的影响，因而可以划分为“问题之窗”和“政治之窗”。此外，政策企业家的助力也有利于推动政策之窗的开启。多源流理论的解释逻辑如图1所示。

图1 多源流理论的解释逻辑

(二)多源流理论对S省定向选调生政策变迁的适切性诠释

多源流理论自二十世纪九十年代末被引入我国以来，经历了不断的修正与完善。进入二十一世纪，多数学者利用多源流理论研究教育、经济、法律、公共管理、医疗、环境、住房等领域的政策议程设置和变迁问题，试图解释某一问题最终能够进入政策议程的原因，这表明多源流理论在我国的本土化运用中具有较强的适切性。多源流理论是经典的理论基础，而S省定向选调生政策变迁是一个新的现实问题。本文旨在基于多源流理论的视角探析S省定向选调生政策变迁问题，这本身是对多源流理论的合理应用。

三、S省定向选调生政策变迁历程

自十九大以来，S省定向选调生政策变迁大致历经三个阶段：起步探索阶段(2017—2018年)、调整巩固阶段(2019—2020年)、深入发展阶段(2021年至今)。

(一)起步探索阶段：2017—2018年

2017年，为加强党政干部队伍源头建设，S省有重点地培养各级党政领导干部后备力量，决定实行改革创新，从当年开始面向高水平大学招录定向选调优秀毕业生到各级党政机关和县乡基层工作。S省在起步探索阶段颁布的政策文件包括《S省2017年度面向高水平大学选调优秀毕业生公告》和《2018年度S省定向招录选调生考试录用工作实施方案》，定向选调高校数量持续增加，政策开始具体化。起步探索阶段涉及的政策文件如表1所示。

表1 起步探索阶段的政策文件

(二)调整巩固阶段：2019—2020年

在前一阶段政策经验积累的基础上，S省在调整巩固阶段发布的新政策文件包括《2019年S省招录定向选调生公告》和《2020年S省定向招录选调生公告》，更加细化资格条件和相关政策待遇的要求。调整巩固阶段涉及的政策文件如表2所示。

表2 调整巩固阶段的政策文件

(三)深入发展阶段：2021年至今

在考察前两个阶段政策实施效果的基础上，S省不断弥补定向选调生政策的缺陷不足。S省在深入发展阶段发布的政策文件包括《2021年S省招录定向选调生公告》和《2022年S省定向招录选调生公告》，进一步明确限制报考条件并开始区分不同的职位层次。深入发展阶段涉及的政策文件如表3所示。

表3 深入发展阶段的政策文件

四、S省定向选调生政策变迁的多源流解读

(一)问题源流凸显

指标变化、焦点事件、信息反馈构成S省定向选调生政策变迁的问题源流。

1.指标变化：问题感知

政策制定者可以利用指标的变化来发现真实问题并且评估问题的重要程度。首先，S省地处西北地区，面临基层公务员“招不来、留不住、用不好”的现实问题。近年来，在激烈的公务员招录考试竞争下，S省仍有多个县乡基层地区的职位无人报考，且存在公务员招录与流失相对失衡问题。以S省宝鸡市金台区、扶风县、陇县、麟游县为例，2017—2021年，4县区新增招录公务员2500余人，但公务员流失3200余人，呈现高学历年轻干部由基层县乡流向省市部门的趋势。其次，S省在2000—2016年期间实行的普通选调生政策存在选调生学历学校参差不齐、质量相对较低、政策与基层实际结合度不够等问题。

2.焦点事件：吸引关注

焦点事件是表现人们对某一问题感知的重要基石，反映焦点事件的网络舆情可以实现对人们注意力的快速聚焦。近年来，S省定向选调生政策频繁成为微博、知乎、小红书等网络平台的热点。例如，某知乎网红博主发文认为S省定向选调生政策从考录到分配的过程中的槽点较多，对制约选调生工作开展的难点和定向选调生最关心的薪资待遇、培养管理缺乏深入调研。该文得到诸多网友的关注、评论与转发，造成一定的负面网络舆情。类似焦点事件的发生引起人们的广泛关注，并且直接影响到S省定向选调生招录的质量和队伍的稳定。

3.信息反馈：调整依据

政策制定者通过正式渠道(评估报告)和非正式渠道(网络论坛)了解现行政策运行的反馈情况，以此来判断政策是否合理有效。在掌握指标变化和焦点事件的基础上，S省通过座谈交流、实地调查等方式倾听不同高校师生的相关建议，结合从网络论坛获得的信息，在分析政策本身及选调生群体症结的基础上研究政策调整方向。如2021年定向选调生政策中的年龄卡点较紧、学历要求、首次限制报考人员、改变岗位分配黑箱模式等新内容是对信息反馈的实践回应。

(二)政治源流主导

执政党的理念和国民情绪倾向构成S省定向选调生政策变迁的政治源流。

1.执政党的理念

我们党的宗旨是全心全意为人民服务，始终坚持以人民为中心。近年来，习近平总书记做出加强改进选调生工作的系列重要指示，赋予S省“解放思想、改革创新、再接再厉，谱写高质量发展新篇章”的重大使命。2017年，S省新任组织部部长强调要坚决贯彻党中央关于选调生工作的决策部署，提出要创新制定定向选调生政策。2018年，S省委召开如何加强选调生工作、提升选调质量专题研究会议。中央和S省主要领导干部的坚定决心和实际行动极大推动了S省定向选调生政策的变迁。

2.国民情绪倾向

定向选调生工作开展的好坏关系人民群众的切身利益诉求，作为政治源流的国民情绪倾向反映了国民对某一社会问题的共同关注，而媒体舆论导向是国民情绪倾向的重要体现。S省委组织部主办的“S党建网”于2021年开设“百年征程筑梦想，砥砺青春赴基层”专栏，分享了百名优秀选调生在脱贫攻坚、乡村振兴、基层治理等驻村工作的体会，受到人们的普遍关注，收获了较大的浏览评论量。此外，人们积极通过新媒体平台提出的政策建议对政策的调整起到推动作用。

(三)政策源流促进

中央层面的政策方案、S省的实践探索、专家学者的建议构成S省定向选调生政策变迁的政策源流。

1.中央层面的政策方案

中央一直重视选调生工作，出台了一系列的相关指导性政策，这些政策文件为S省定向选调生政策的制定变迁奠定了基础。中央层面出台的相关政策如表4所示。

表4 中央层面出台的相关政策

2.S省的实践探索

S省于2000年恢复选调生招录，长期实行的普通选调生政策从学历和年龄层次上有效改善了基层干部队伍年龄整体偏大、学历偏低的现状。2013年，S省委组织部印发的《S省选调生选拔培养管理办法》并未对薪资待遇、晋升机会、培训管理等方面进行规定，因而各级地方政府依据对文件的不同理解采取不同的实施执行办法，导致政策的可操作性、切合实际性、地域性、发展性上存在一定问题。S省在普通选调生政策实际运行中积累的经验对其定向选调生政策在以基层实际为导向、以选调生群体的需求为导向等方面的变迁优化起到促进作用。

3.专家学者的建议

长期以来，我国专家学者针对S省选调生政策展开了相关研究。如吴珊在剖析S省选调生政策执行问题的基础上提出选调生政策执行的优化建议。岳巧云以S省为个案，提出建立选调生人才机制的建议。官员政策活动家的行动也为S省定向选调生政策的变迁注入新动力，如S省委组织部长多次为定向选调生进行岗前培训，要求各级组织人事部门和接收单位要精心培养管理定向选调生，精心组织博士定向选调生参加中央党校培训班。

(四)政策之窗开启

在S省定向选调生政策的变迁过程中，后备人才的现实问题在地处西北地区的S省日益凸显，指标变化和焦点事件为问题之窗的开启提供动力。政治源流引发的政治之窗更是发挥主导作用，为政治之窗的开启提供条件。在问题之窗和政治之窗为三源流耦合创造条件的基础上，政策共同体也充分发挥软化作用，最终实现三源流的有机汇合，定向选调生政策成为S省的重要议题。

五、结论与启示

本文基于多源流理论视角对S省定向选调生政策的变迁过程进行分析解读，研究发现：基层公务员流失问题、S省定向选调生政策频繁成为网络讨论热点、普通选调生政策实施的信息反馈使问题源流凸显。我们党的执政理念与国民情绪倾向构成政治源流。中央层面的政策方案、S省的实践探索及专家学者的建议构成政策源流。在S省定向选调生政策变迁中，问题源流不断凸显，政治源流具有关键主导作用，在政策源流的促进下，三大源流最终实现有效耦合。

鉴于此，本文得出以下几点启示：第一，紧扣问题源流。建议S省进一步增强问题意识，深入实际调研定向选调生的合理诉求。第二，把握政治源流。S省应更加注重发挥主要党政领导的关键作用，始终牢记以人为本、决策为民的理念，时刻关注舆论导向。第三，丰富政策源流。S省要积极吸纳多方主体的建议，拓宽政策议程设置的参与渠道。