城郊型社区治理中“项目引领型”政社协同治理模式的构建——基于L区社会组织服务中心运营项目实践

孙 华 曹 婷

一、问题的提出

近年来，随着政府职能转移的加快与政府购买服务力度的加大，在社区治理领域，地方政府与社会组织关系发生了深刻转变。一段时间以来，地方政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式向社会组织购买服务，鼓励并引导其积极参与社区治理，使社区治理主体由传统的单一地方政府转化为地方政府与社会组织，地方政府与社会组织关系开始成为社区治理体系研究的重要问题。

关于两者之间关系，王名教授根据各地早期开展的合作治理实践，将其分为三种：依附型关系、独立型关系、伙伴型关系。在政府向社会组织购买服务产生之后，大部分学者认为在社会治理中，政府与社会组织之间是一种平等合作的伙伴型关系，并展开研究，构建了诸多政府与社会组织合作关系模式或机制。彭少峰教授基于一项上海市的抽样调查发现，将两者关系划分为依附式合作、独立式合作、独立不合作三种，并认为目前政府与社会组织只是形式上的合作伙伴关系，实质还是一种依附与合作并存的依附式合作关系。

十九大明确指出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。十九届四中全会再次强调“发挥社会组织等作用、构建基层社会治理新格局”。国家对社会组织参与基层社会治理的作用认识不断深化，对社会组织的定位越来越明确，即在党委领导下，协同政府部门，参与社会治理。近期田家华等学者在研究社区环境治理中将地方政府与社会组织关系界定为“协同增效合作”，即提出构建社区环境治理中政社协同增效合作机制。

未来，为促进政社良性合作，提高治理绩效，寻求协同增效的合作策略(如政府对社会组织的赋权增能)，将成为重塑政社关系的改革趋向。

目前，中国关于社区治理领域的政社合作研究多是针对城市社区，对农村社区尤其是城郊社区的研究较少。本文将政社合作关系界定为地方政府和社会组织为解决城郊社区治理问题的合作和协同，即政社协同，通过L区社会组织服务中心项目运作实践，分析研究城郊型社区政社协同治理的路径与机制，探索政社合作的关系模式，提出项目引领型“政社协同”模式构建。

二、理论支撑：合作治理理论

合作治理是近年在西方国家尤其是美国出现的旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新治理形式。它是基于后现代社会面临的公共事务的复杂性与不确定性以及转型社会对资源相互依赖的需求应运而生的，衍生于20世纪90年代后兴起的治理理论，蕴涵了自由平等、多元合作、民主协商以及国家权力向社会回归等价值原则，回应了市场失灵、政府失灵以及志愿失灵。西方有学者把合作治理视为“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府、和/或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构”。

我国学者中对合作治理研究最多的是张康之教授。张康之教授在对历史中的社会治理模式展开辨析观的基础上区分了三种不同的社会治理模式，即参与治理、社会自治和合作治理，并认为后者依次是对前两者的超越。蔡岚教授对西方合作治理的定义进行梳理研究时总结有三个相同点：合作治理是一个集体的、平等的决策过程；合作治理强调用协商的方法来解决跨部门问题；合作治理以共识为导向，以各利益相关方都相对满意的决策方案为目标。朱晓红教授认为合作治理理论(Collaborative Governance)强调多元权力主体的合作共治，而在这个过程中，多元主体间的权力分配、资源共享与责任分担则是实现共治的制度保障。

将合作治理应用于社区领域就变成了社区合作治理，简单来说是指社区中各种类型的组织之间、组织与个体之间联合互动以解决社区共同问题和实现共同目标的过程。我们这里探讨的社区合作治理是地方政府(L区民政局)与专业社会组织(S社工机构)的合作，即政社合作。

三、政社合作的兴起

L区位于N市南部，秦淮源头发源地，独具水乡风韵、田园风光、山地风貌的特点。区域面积1067.26平方公里，下辖永阳、柘塘、东屏、洪蓝、石湫5个街道，白马、和凤、晶桥3个镇，共有73个居委会、39个村委会。随着城市化、工业化进程的加快，近几年L区在城市规划上有了重大调整，土地被开发、房屋被拆迁，村民被集体搬迁，新的社区不断形成，农民户籍身份和生产生活方式发生巨大变化，很多社区变成了城郊型社区。所谓城郊型社区，目前学术界没有确切的定义。本文所说的城郊型社区是指随着城市化、工业化发展，原来传统的村落地域空间和村民生产生活方式发生很大变化，呈现出村落城镇化、乡村工业化和农民市民化的新趋势的居住区，主要包括城郊村、工业园区村以及城中村。L区的城郊型社区有几个特点。首先，社区治理主体单一，社会组织数量少且弱。2017年6月前，L区仅有603家社会组织，其中民办非企业单位433家，社会团体169家，基金会1家，而且很多是“僵尸组织”，个别镇几乎没有社会组织。在这些社会组织中专业人才缺乏、服务内容单一、专业化水平较低，在为民服务中发挥的作用不明显，另外政府推进购买公共服务不足，购买政策和资金不到位，监管不力。其次，社区治理方式行政化倾向严重，政府职能没有及时转变，还停留在自上而下的行政管理模式，没有从管理到服务的意识转变。最后，治理主体单一和行政化手段导致居民的参与性较弱，缺乏参与意识和参与能力。

为积极探索解决上述问题，更好地推动L区社会组织发展，助力基层社会治理，2017年6月，L区民政局通过公开招标向S社工机构购买枢纽型社会组织服务，由S社工机构运作L区社会组织服务中心项目。S社工机构围绕“社会组织培育发展、社会工作人才队伍建设、社区治理服务创新”三条主线开展相关工作，致力于推动社会组织加强自身能力建设、壮大专业社会工作人才队伍、建立并完善以“创新政府购买社区服务机制，加强和完善社区治理”为主题的国家实验区建设工作。

四、政社合作治理实践

两年多来，L区民政局和S社工机构双方在党建引领下区级平台运营新提升、需求导向下的购买服务新机制成立、项目牵引下的社会组织新发展、专业指导下的社工队伍建设新进步等方面进行了协同治理路径探索。

(一)坚持党建引领下的区级平台运营新提升

1.党建服务。例如，结合全国实验区建设工作，探索社会组织党建模式，积极推进社会组织党建发展，在区委区政府、区民政局的关心指导下，开展包括走访调研、平台搭建、组织筹建、机制创建、活动联建等。

2.统筹指导。以“溧质水韵，初心使命”为主题，着力为社会组织发展和社区服务创新集聚资源和活力，包括接待区内外领导、社会组织等参访，加强与外来参访社会组织的交流学习；对全区社会组织监管监测、实地走访、资源链接、交流咨询等，组织辖区社会组织外出参访，学习项目运作的优秀经验做法等；委托第三方招标公司进行项目发布、招标立项。

3.宣传推介。探索建立维护“L区社会组织服务中心”微信公众号、“L区民政志愿服务平台”网站，组建包括各种专项微信群、QQ群，编印“聚焦三社联动，助‘溧’社区治理”主题宣传折页、“L区社会组织抗疫故事集锦”，设计制作L区社会组织服务中心文创产品等多种宣传推介方式。

(二)建立需求导向下的购买服务新机制

1.公益创投。开展包括市区街社公益创投项目的监管监测。探索形成“月评估、季督查、实地走访、中期结项评估”为一体的“线上线下”监测评估体系。探索区级公益创投标准化、市级公益创投规范化，保障项目规范化运作。

2.社区购买服务。梳理汇总社区服务需求，积极开展区街(镇)社区服务购买。同时，就不同社区的购买服务需求，帮助其进行项目开发、组织立项评估、中期结项评估，开展日常监测、督导等，推动L区政府购买服务机制标准化。

3.特色品牌项目建设。通过加强指导动员、推进特色品牌创建工作、协助开展精品社区工作等加强统筹指导，打造L区本土的特色品牌项目。并协助申报全国实验区，完善实验区相关文件。

(三)促进项目牵引下的社区社会组织新发展

1.积极促进社会组织发展。积极引导鼓励成立基层社区社会组织，安排专职工作人员负责社会组织登记(包括名称核准、成立登记、资料备案等)、换届、档案存档等工作，畅通成立社会组织渠道。

2.保障社区社会组织年检工作有序推进。结合省市关于年度检查的工作要求，配合区民政局做好社区社会组织年度检查工作。通过电话、短信、微信、催告等多种方式动员社区社会组织积极参加年检。年检过程中，做实填报指导、咨询答疑、密码重置，材料初审、档案整理等工作，确保社区社会组织年度检查工作稳步推进。

3.推动线上线下项目定向督导。邀请高校学者、实务领域专家，采取实地走访和线上督导相结合的方式，定向督导L区第二届公益创投项目、洪蓝街道社区购买服务项目等，对项目运作、财务审查等进行指导，为培育发展本土社工机构和社工人才建设提供强有力的支持。

4.加强社区社会组织能力建设。搭建社会组织学习交流平台；指导社区参与购买服务等事宜。围绕“谁购买、如何购买、向谁购买、购买成效”主题，邀请专家开展购买社区服务专题培训。

(四)推动专业指导下的社工队伍建设新进步

开展社区社会组织能力提升培训，如开展以“坚守社工初心 共议社区治理”为主题的社区社会组织能力提升培训，面向街镇社区社会组织服务中心、省市区公益创投项目承接机构开展社区社工、机构社工、社会组织负责人能力建设专题培训，开展国家社会工作者职业资格考前培训等。

(五)推动共建共治共享新发展

鼓励以社区为平台，培育社区居民志愿者，加大培养力度，加快社区志愿者队伍建设。推动社区社会组织、社区居民、社会工作者、社区志愿者和社区公益慈善资源等社会力量，联动开展服务，共同参与社区治理。

截至2020年8月28日，社会组织服务中心建设运营项目顺利结项，在三年间，L区社会组织服务从无到有，从弱到强，取得了巨大胜利，社区治理创新经验成功入选全国社区治理和服务创新实验区，这也是国家在社区治理领域含金量最高的创建荣誉。这是L区民政局通过政府采购公开招标的形式，购买专业枢纽型组织服务，引领当地社会组织服务走向规范化和常态化的成功典范。下一阶段L区社会组织服务中仍将坚持党建引领，推进区级服务平台体系化建设、创新政府购买服务机制，扎实推进国家实验区建设、加强“三社联动”，激发社区治理活力。通过持续推动社会组织健康发展、夯实社工人才队伍建设、提升社区治理服务创新等社会工作实务能力，进一步激发社区治理和服务创新活力。

五、“项目引领型”政社协同治理模式建构

通过对以上政社合作治理实践研究，本文提出构建“项目引领型”政社协同模式，即L区民政局通过公开招标向S社工机构购买L区社会组织服务中心项目，在该项目引领下，S社工机构协同L区民政局，参与社区治理。L区民政局保持一定的中立性、自主性、灵活性，形成“政府购买服务项目专业运作”的联动机制；S社工机构增强服务的专业性，负责项目的运作，双方的关系模式如图1所示。

图1 “项目引领型”政社协同治理模式

从L区社会组织服务中心项目运作实践，可以发现这种治理模式有以下几个新特点。

一是政社合作关系更趋向独立平等。由于地方政府是向专业社工机构购买的枢纽型社会组织服务，L区社会组织服务中心相当于一个枢纽型社会组织。它介于地方政府与社会组织之间，一方面与地方政府对话，反映社会诉求、参与民主决策，充当社会组织的代理人，另一方面与社会组织联手，整合社会组织力量，培育社区社会组织、引领社区社会组织建设，从而推动政社互动的良性发展。业务上的专业性和龙头地位决定了它在政社合作中的自主性和一定的独立性。所以从专业性上看两者是趋于平等的合作伙伴关系，但由于社会组织筹资渠道单一，在资源上受制于地方政府，这种关系又带有依附式合作的色彩，但整体来说两者关系更趋向平等。

二是由多元治理主体向社区治理共同体过渡。地方政府在引入专业社会组织后，进行了较好的赋权，秉承专业的事情交给专业的组织做，彰显了服务性政府的特点。在L区社会组织服务中心资源枢纽的“整合”效能、信息枢纽的“桥梁”功能、建设枢纽的“引领”功能、精神枢纽的“培育”职能发挥下，以政社合作为主线的，社区党组织、社区社会组织、社工队伍、社区居民、社区志愿者等多元治理主体向更具凝聚力的“共同体”提升。

三是“政府购买服务项目专业运作”的联动机制形成。从具体合作模式看，地方政府与社会组织之间属于政府购买服务下的项目引领型合作，地方政府向专业的社工机构购买枢纽型组织服务，形成“政府购买服务项目专业运作”的联动机制，社会组织增强服务的专业性，在项目承接后，经历评估、执行、反馈的过程保持项目平稳运转直到顺利结项。

以上表明，地方政府已经从主导者的角色转向契约管理者、资源整合者与协调者。L区民政局购买S社工机构的枢纽型组织服务，通过签订契约，成为契约管理者，在S社工机构提供服务的过程中，L区民政局履行契约规定，为社会组织协调、整合各方资源，同时对社会组织的服务过程和结果进行监督管理(评估)。因此，在社会组织及社区自治力量仍然薄弱的情况下，在社区治理中谋求地方政府与社会组织之间势均力敌的协调增效式合作短期内是无法实现的，但可以通过积极的合作行为，推进政府职能由生产服务型向契约管理型转变，促进政社关系的转型升级。