多源流理论视域下“双减”政策制定过程探析

闫建璋 张 婧

（1.山西师范大学教师教育学院，太原，030031；2.山西师范大学教育科学学院，太原，030031）

义务教育是我国教育的重要组成部分，是建设教育强国的根基，是办好人民满意教育的基础。近年来，我国义务教育领域频繁出现且愈来愈多的现象之一是：作为义务教育主体的广大中小学生“不堪重负”，扛起沉重的“书担”，作业过量、质量不高，既做不到温故知新，又挤占了学生大量休息时间；此外，学校教师应教不教现象频现，学生也由“校内减负，校外增负”转向“线下减负，线上增负”。如此等等，影响了中小学生健康快乐成长和未来社会人才的培养。为此，党和国家多次出台相关文件进行规范，如《小学生减负十条规定》《关于加强义务教育学校作业管理的通知》等。为彻底祛除校外培训“虚火”，还教育生态“清风”，2021年5月21日，由中共中央全面深化改革委员会召开的第十九次会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）。国家的重拳出击，凸显了义务教育的核心地位，再次强调了学校教育和减轻学生课外辅导压力的重要性，将学生减负工作提到了一个新的高度。那么，“双减”政策究竟是如何出台的？它有哪些影响因素？其内在逻辑是什么？如何演变？本研究基于多源流理论视角，拟对以上问题做一简单探讨，以期为守住学校教育主阵地、减轻学校作业负担、消解培训机构“乱象”、提高教育教学质量提供思路和建议。

一、多源流理论及其应用

1.多源流理论

多源流理论是20世纪八九十年代由美国学者金登（John.W.Kingdon）等人在垃圾桶理论模型基础上提出并逐步完善的一种政策过程理论。并在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中率先提出这一政策分析理论。它以研究模糊状态下公共政策的制定过程为目标，为探索当代公共决策的规律、提高公共决策的有效性提供新的思路和方法[1]。多源流理论主要涉及三个源流：问题源流、政策源流和政治源流。问题源流指一些能够引起政策制定者关注的信息，如一些详细的指标数据、引人注意的焦点事件等，这些也并非都能界定为问题，还包括一些可感知的因素，个人的价值观念也会影响对问题的界定；政策源流的选择标准主要包括技术可行性、价值观一致性、公众的接受程度等，技术难以操作的或价值观不一致下产生的又或者不被公众广泛接受的建议一般很少被采用，政策备选方案或者意见主张一般由“政策共同体”提出，包括政府官员、学者、利益集团等，提案众多，但只有少数能被高度重视[2]；政治源流主要包括三个方面：国民情绪、利益集团的争夺、政权变更，也会受到公共舆论、法律等因素的影响，它对议程的作用具有双面性——促进或抑制，当国民情绪和政局变化两个主要因素汇合的时候，对政策议程的影响作用最有力。三种源流相互独立又相互联系，当遇到关键的节点或时间点，三股源流耦合，问题被提上日程，就有了设立政策议程的机会，这个时间节点就叫“政策窗口”，政策窗口一旦打开，所有相关事宜也被提上正式制定政策议程上来。多源流理论视域下政策议程设立模型如图1所示。

图1 多源流理论视域下政策议程设立模型

2.多源流理论的应用

金登的多源流理论现已成为政策研究理论的标准模型[3]。其在我国应用也较广，国内众多学者运用此理论对社会科学不同领域范围均做了相关研究和探讨，证明多源流理论与中国公共政策的制定也有很强的适切性。有学者将其运用于教育领域，如学者张娜基于多源流理论研究高考政策[4]，学者刘晓鹏基于此理论研究高考加分政策，徐东波学者运用多源流理论来分析新高考改革政策等[5]；也有学者将其运用于医疗体系政策议程设立探究，如复旦大学教授赵德余研究美国医疗卫生体制改革经验及借鉴，学者王立剑在此理论基础上对我国农村医疗保障制度的探索与展望；还有学者也将其运用于政策变迁，如王元龙、崔佳琦等在体教融合政策变迁中的探究[6]，胡强、聂莹莹学者对义务教育管理政策议程的分析等。由此可见，“双减”政策多因一果的发展路径奠定了其多源流理论视角分析的适切性，为我国公共政策分析提供了宝贵经验。

多源流理论也可应用于分析我国减负政策。我国的减负之行并非一朝一夕，1955年7月，教育部发出新中国第一个“减负令”——《关于减轻中小学生过重负担的指示》，至今60多年来，国家层面已相继发布了9道“减负令”，地方出台的“减负”指令更是多达上百道。但现实情况是学生的课业负担不减反增，家长焦虑更重。9道“减负令”瞄向的靶心都是“学生课业负担较重”，为“双减政策”的发展提供优质蓝本和思路借鉴；我国人口基数庞大，义务教育人数连年增长，课业负担状况和人口增多、社会性竞争加强、就业难等社会现象不无关系甚至构成因果，“不能输在起跑线”的从众盲竞心理使越来越多的家长焦虑不安，加入“增负”大军。这些因素都可以纳入到多元流理论分析框架，从问题源流、政策源流、政治源流三方面及其耦合情况分析“双减”政策的制定出台过程。

二、“双减”政策议程设立的动力因素探究

问题源流、政策源流和政治源流是我国“双减”政策议程中重要的三股源流，它们相互独立，又在关键时间点汇集到一起，促成“双减”政策议程的设立，最终使政策出台。

1.问题源流

不是所有的社会现象或者社会问题都会被界定为问题源流，只有少部分的建议或者提案才会被采纳，界定为问题源流，提上政策议程。问题源流主要受指标数据、焦点事件或问题现象或项目运作引起的反馈所决定。

（1）指标数据

减负的呼声其实一直存在于学生、家长心中，教育功利性和短视性问题早已见端倪，校内减负校外补也让学生不堪重负，产生诸多身体和心理问题。据北京市某学校数据调查研究发现，仅有不足10%的学生表示在校期间“从不”利用午休或课间时间去写作业[7]。90%以上的学生回家需要做老师布置的作业，只有5.7%的学生表示作业在学校就已经完成[8]。具体而言，有15.6%的学生完成学校老师布置作业的时间少于或等于30分钟，有31%的学生需要用31～60分钟，40%的学生要1～3个小时，甚至6.5%的学生需要3个小时以上[9]。从这些数据可以看出，学生的校内课业负担较重。而针对课后辅导培训现象，访谈数据表明，有27.7%的学生放学后要参加校外机构的各类辅导活动[10]。除此之外，还有学生需额外完成家长布置的学习任务，周末时间也有各种特长班、文化课辅导等。我们从图2数据可以看出学生课业负担基本贯穿整个学习和成长过程。

图2 学生周末报补习班情况

由此可见，学生完成作业时间和上教培机构学习时间已经给中小学生的健康成长带来严重影响。就睡眠时间的实际调查而论，高中生反馈的睡眠时间少于8小时的达到了51%，初中生反馈的睡眠时间少于9小时的达到了53%，而小学生中反馈在22点以后才睡觉的人数达到了31%[11]。这些指标数据渐渐成为公众舆论的话题之一，也逐步引起了决策者的关注。

（2）焦点事件

焦点事件能够强化人们对某一问题的感知，使人们的注意力集中在某一类型的社会问题上。不仅如此，同一类焦点事件连续不断地发生会让人们意识到某一普遍问题的存在[12]。近年来，减负效果不甚理想，甚至有愈演愈烈之势。全国多家大型课外培训机构“卷钱”跑路，家长们投诉无门，损失巨大。以上海市为例，2019年1月，上海市培正逗点教育机构分店倒闭，消费的家长超过300人；同年2月，上海闵行区新爱婴早教机构突然关闭园区，拖欠顾客高额预付费用；3月，上海盒子菲儿辅导班上海分店暂停营业，家长剩余未消耗的课时费近四百万元；2019年4月，上海悦宝园早教中心北外滩店突然关门，百名家长“被甩”陷入困境；2019年5月，巧恩儿童美语多家校区突然停止营业，同一性质的课外培训机构卷钱跑路事件在网上引起了舆论发酵，使减负问题再次成为全国关注的焦点，再一次促发了公众和政策制定者对减负效果的关注，聚焦于学生和教师负担过重问题，出台相应政策切实落实“减负”的呼声也随之暴涨。

2.政策源流

有关政策源流的研究，金登最早提出政策共同体概念[13]。政策共同体由政府官员、学者、专家或利益集团等共同构成，他们为政策制定提供不同的意见和主张，漂浮在“政策原汤”附近[14]。政策制定者依据技术可行性、价值观念一致性等选择标准确定政策备选方案。

（1）政策外部观点激荡碰撞

当学生课业负担问题再次被重视并逐渐达成社会共识后，多源流理论定义下的内外部参与人员均参与了议程提案的讨论，内部参与人员主要是教育部门和各地教育行政部门，外部参与人员主要包括相关研究领域学者、公众舆论代表、民意代表等政策共同体成员等，他们针对这一问题提出见解和主张，各方的政策建议都围绕着减负政策漂浮，相互碰撞。例如：学生应该减负吗？有学者指出，学生的课业负担较重，造成其视力下降，导致课业完成的难度增加，课业负担并没有实质上减轻，甚至影响到了学生的生活[15]。也有报告显示很多家长持反对态度，44.63%的家长选择让孩子承受现有负担，并不支持“减负”，同时还有家长认为孩子负担不重、不需要“减负”甚至认为负担太轻而坚定支持“增负”[16]。在如何为减负做出整顿方面，有专家指出教育行业应该重锤整治，结束教培行业野蛮增长现状[17]；教育部部长陈宝生提出减负不仅是教育问题还是社会问题，应该从学校、社会、家庭等方面综合考虑；高学珠、王太吉指出要突破传统试题标准化的模式，各方专家“会诊”制定出一套符合中国国情的考试方案[18]。一些学生家长则提出，减少学生“加餐”，将课堂知识消化好即可，学校可开设相应的“课后托管套餐”，解决双职工家庭接送孩子和辅导作业困境。有学生也提出减少作业量，及早完成作业可减轻自己的精神负担，心情愉悦[19]。这些观点相互碰撞、交汇，为政策制定者提供了不同参考意见。

（2）政策内部参与者的踊跃尝试

政策外部的主张和建议多起到辅助作用，尽管主张很多，但并非所有的建议都能够被采纳，还要考虑技术可行性和价值观一致性等选择标准，如果技术操作性较难，则此建议生存下来的可能性较小；或与决策者的价值观念存在不一致的也很少被采纳。减负效果国家早有实际论证，早在2018年全国两会前夕，教育部等四部门联合印发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》中明确规定：坚决纠正校外培训机构“超纲教学”“超前教学”等不良行为；严禁义务教育阶段教师课上不教课下教等有违师德行为；坚决查处违规办学教育机构。这场浩浩荡荡的由国家领导的全国范围的减轻中小学生课外负担、规范校外培训机构的治理行动，共摸排校外培训机构40万余所，全国校外培训机构整改基本完成。这为“双减”政策出台、减轻学生课业负担、整顿治理教培行业提供了经验借鉴和技术可行性参考。2018年12月底，教育部乘胜追击，出台了《中小学生减负措施》，也就是俗称的“减负三十条”，针对校外培训机构的就有5条，包括严禁与升学挂钩、控制培训时间等。此外，“减负三十条”还对学校、家长和政府监管做出具体规定。在这些文件的规范下，减负取得了阶段性成果，为“双减”政策的出台做了前期政策上的准备和铺垫。

3.政治源流

政治源流对政策议程状态也有非常重要的促进作用。基于我国国情的特殊情况，从党的教育理念和国民情绪的角度来分析“双减”政策议程中政治源流的动力作用。

（1）党的教育理念

中国共产党是中华人民共和国的执政党，党的教育理念始终站在最广大人民的利益角度上，办好人民满意的教育是党一贯坚持的教育路线和方针，而义务教育肩负着国家未来和祖国希望的重任，是教育工作的重中之重。我国自1978年改革开放以来，教育事业蓬勃发展，义务教育的普及度也呈扶摇直上态势，据国家统计局数据显示，2020年，我国义务教育在校生人数约1.56亿，而义务教育的主体——广大中小学学生的学习和成长必然成为党和国家关注的焦点。针对近年来愈演愈烈的学生负担重，教育短视化、功利化的教育乱象，我党始终坚持要坚决整治教育乱象，切实减轻学生负担。要全面提高中小学学校教学质量，教师做到应教尽教，强化学校教育的主阵地作用。要深化义务教育阶段教育教学改革，提升课堂教学质量，力求减负提质，确保作业上限“天花板”。要鼓励并支持学校开展多样化作业模式，激发学生学习兴趣，教师要“精修勤练”“下水作业”、定点定量，同时给予教师一定的惩戒权，学生教师双减负。党的教育理念是人民意志的集中体现，更是教育教学方向的指南针，应坚决拥护，认真贯彻执行。

（2）国民情绪

在议行合一的决策情境下，国民情绪成为政治源流中最活跃元素[20]。随着信息化时代的到来，国民表达情绪的途径、方式多样，国民积极地通过政府热线或政府投诉、建议平台或邮箱与政策制定者良性互动，部分地区政府也开设网络咨询、建议和服务为民的专用平台等，多线并行，用以了解民众思想、收集广大民众建议来为议程设置提供参考。百姓也可以选择微博、贴吧、微信公众号等多媒体途径合法合理地表达观点。这些新媒体平台时效性、即时性的特点有助于民意收集，促使“双减”政策的成型。点击微博话题“减负”阅读量高达344.3万，近5000人参与讨论，分享自己对学生减负的态度和看法。知乎上关于相关问题的回答也达到了每日几百条。近几年培训机构倒闭卷钱跑路的现象层出不穷，新媒体的传播方式也有效帮助了民众对教培行业的了解。显而易见，民众期望通过“双减”政策来达到提高教育质量、整顿治理教培行业的目的。通过各个平台传播的国民情绪成功助推了“双减”政策的成型。但需要注意的是，舆论有时候也并不是完全正确的，民众也有一定的从众心理，部分媒体为吸引眼球，故意放大教育的新闻效应[21]，有些观点和报道也会有失偏颇。减负政策的制定不能完全被舆论牵着鼻子走，但公共舆论又不可避免地会影响政策制定。因此，要集思广议，在一定程度上还必须要重视国民情绪。

4.政策之窗的开启

政策之窗是政策企业家的主张得到重视的绝佳机遇。政策之窗的开启昭示着有些社会问题呈现出成为政策议题的潜在性，它也为政策的设立提供了重要契机，也是政策决策的关键环节[22]。在政策之窗开启之前，三股源流是相互独立发展的，但是在特定的时间节点，三股源流耦合才能开启政策之窗。这一耦合过程主要包括三方面。

（1）政策企业家和提案支持者不断助力

持续关注“双减”政策的政策企业家和提案支持者不断地通过各种途径推广其解决方案，以增加吸引别人重视他们所关注问题的机会。对于减负问题，每年两会上代表委员们都会一再呼吁，探讨分析原因或提出解决议案，如全国人大代表、河北省石家庄二中校长邵喜珍认为高考制度唯分数论必然会导致竞争的激烈、减负困难。复旦大学葛剑雄教授则提议要从根源上解决减负难题，一是学校教育要妥善分流，拓宽分流渠道，加强职业教育的吸引力，降低“人才拥挤率”；二是给社会阶层间创造更多的流动机会，支持鼓励大学生脚踏实地、深入基层，从0做到1。

（2）溢出效应显著

国家通过多种渠道、多次进行实证调查学生课业情况和教培行业情况，了解到学生的负担现状。其次，自1955年起已颁布多道减负令严格把控作业数量、考试竞赛次数，并在制度方面开出不少“药方”，如2000年1月发布的《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》中提出的小学免试升初中，且“减负令”三令五申不能正本清源，党中央下定决心彻底整治教育行业。

（3）政策制定者权衡利弊

三股源流的结合会使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大提高，政策制定者会结合现实情况综合考虑种种因素，以及技术可行性或价值观一致性等，做出最终决定，颁布减负方案即“双减”政策。整个双减政策制定议程动力模型如图3。

图3 多源流理论视域下双减政策议程设立模型

三、多源流理论应用的局限性及该视角下“双减”政策的完善建议

1.多源流理论分析“双减”政策的局限性

“双减”政策的制定是我国党和政府持续重视基础教育的产物，是教育改革和发展之所趋，也是义务教育迅速发展的表现。基于我国人口基数大，素质教育发展不充分，学生学业负担繁重的国情，从多源流理论视角分析政策设立议程过程中问题源流、政策源流和政治源流，有利于充分了解我国基础教育和义务教育的实际现状，也更能深入体察民情。但多源流理论对双减政策的分析有其局限性，仅能对政策议程过程的动力因素分析，而对政策的发展方向、实施情况、反馈效果无法预测。此外，在政治源流中的政权变换与我国国情不具备适切性，我国的执政党领导着政治源流的方向。

2.多源流理论视角下“双减”政策的完善建议

通过以上探讨，基于多源流理论视角分析“双减”政策议程设立过程的局限性，提出以下几点政策完善建议。

（1）政治源流方面

“双减”政策的制定者要鼓励民众积极发声，畅谈观点，并进一步关注媒体和舆论，多倾听学者、人大代表的声音，聆听民意，为政策制定提供较客观的参考，这样也更契合国家以学生为本的减负理念。

（2）问题流源方面

政策制定者要及时监控重要的数据反馈，如教师编制名额的落实、社区家庭教育指导中心建立的数量、“双减”政策落实情况督导评估等，同时要密切关注焦点事件的成因及处理，以便统筹掌控“双减”实效，及时做出调整。

（3）政策源流方面

政策制定者要慎重考虑社会民众接受度，理性决策，如实证调研家长和学生关于“双减”政策的态度、家校社达成减负共识等。严格考察政策实行的技术操作可行性，如开展全国作业创新形式试点、建立教师课后服务激励机制实验模式等，以点及面，因地制宜，杜绝减负“一刀切”。

“双减”政策落地和实施非一方之力，还需社会、学校和家庭统筹协调，相互协作，才能共同构建良好教育生态，让学生健康快乐成长。