义务教育集团化办学中的协同治理

黄钰涵

（武汉大学教育科学研究院，武汉，430072）

义务教育既是实现社会公平的起点，也是提升国民素质的基础。近年来，义务教育集团化办学已成为义务教育发展的特色模式。截至目前，北京、上海、天津、重庆、江苏、辽宁等地义务教育集团化办学覆盖率均超过60%，且制定了进一步提高覆盖率的目标。随着义务教育集团化办学的快速发展，需要建立与之相适应的治理方式。本文阐述了协同理论在义务教育集团化办学治理中的适用性，分析了当前义务教育集团化办学协同治理的契机，探寻了义务教育集团化办学协同治理模型框架，并归纳出义务教育集团化办学协同治理的基本思路，以期为义务教育集团化办学治理研究提供借鉴。

一、协同理论及其适用性

1.协同理论概述

协同理论1974年由德国物理学家赫尔曼·哈肯创立。协同是子系统在序参量的支配下相互协作，发挥自组织作用，使整体系统有序运行，形成子系统不存在的新结构和特征[1]。协同理论包含三部分内容：协同效应，指复杂开放系统中各要素相互作用，使系统从无序走向有序，从混沌中产生某种稳定结构；伺服原理，指在系统各要素由一种状态转化为另一种状态的协同过程中，快变量服从慢变量，其中的序参量支配或规定系统其他变量的行为，主宰系统演化的整个过程；自组织原理，指子系统之间按照某种规则自动进行协调，形成一定的结构或功能。由此可以概括出协同理论的三个特征，即合作、主导与自调节。

2.协同理论在义务教育集团化办学治理中的适用性

（1）协同理论的普适性可以应用于义务教育集团化办学治理

哈肯指出：“协同学是安排有序的、自组织的集体行为的科学，在这里行为服从普遍的法则。”[2]由此可知，协同理论揭示的是关于系统结构形成的普遍性的规律，可以应用于各种不同的领域，并对不同领域里各种系统的自组织现象进行分析。创立几十年来，协同理论已得到众多学者的认可并予以广泛发展，在物理学、化学、生物学、经济学、社会学以及管理科学等许多领域取得了丰硕的应用成果。鉴于协同理论的这种普适性，笔者主张在义务教育集团化办学治理研究中引入协同理论，为解决当前我国义务教育集团化办学治理中存在的问题提供新的思维路径。

（2）义务教育集团化办学治理体系属于协同理论所适用的研究对象范畴

协同理论所适用的研究对象必须由多个复杂且开放的子系统构成[3]。兼具复杂性和开放性这两个特征的义务教育集团化办学治理体系正好与之契合。首先，义务教育集团化办学治理体系是一个复杂性系统。以资源为分析视角，义务教育集团化办学治理体系涉及人力资源、组织资源、物力资源等多个子系统。这些子系统内部本身就具有复杂性，例如，人力资源子系统有人的参与，而人的多样性个体条件、差异性人格特质、网状性人际关系等决定了其介入的系统必有复杂性。又如，组织资源子系统具有多层次结构，往上关涉国家、政府，往下包括集团内部各个成员校的大小组织部门。不同层次的组织以及同一层次的不同组织所代表的利益都有所差异，造成整个系统具有复杂性。除了子系统内部本身的复杂性外，各子系统间会相互影响、相互作用，使得义务教育集团化办学治理体系更加复杂。其次，义务教育集团化办学治理体系是一个开放性系统。义务教育集团化办学治理体系的开放性主要体现在它需要不断地同外界进行沟通交流。义务教育集团化办学治理问题属于教育管理方面的问题，统属为教育领域问题，而教育受经济、政治、文化等多因素制约，保持与外界的沟通在其发展过程中是应然且必然的。因此，义务教育集团化办学治理体系与外界的沟通也在所难免。一方面，它接收对自身有影响的各种各样的外界信息；同时，它需要对得到的信息进行加工处理，设计出与时俱进的治理方案，再输出到外界。义务教育集团化办学治理体系就是在接收信息和输出信息的开放性环境中不断完善和发展的。

二、义务教育集团化办学协同治理的契机分析

1.义务教育集团化办学协同治理的政策契机

截至目前，政府并未出台关于义务教育集团化办学的专门性政策文件。但是，早在2012年，集团化办学的概念就在国家层面被首次提出并得到肯定。2012年国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，要求“发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平”[4]。紧接着，2013年到2017年间出台的多个政策文件都积极倡导义务教育集团化办学，并将其视为扩大优质资源覆盖面、促进教育均衡发展的重要手段。而有关办学治理的方式，当前国家政策层面对合作型的办学治理方式尤为推崇。例如，作为未来很长一段时间引领中国教育的纲领性文件《中国教育现代化2035》就鼓励学校开放办学，努力形成家长、社区、用人单位、行业协会等共同参与学校治理的格局”[5]。目前，“义务教育集团化办学”与“合作型治理方式”在国家层面的政策文件中皆受到重视，这为义务教育集团化办学协同治理研究提供了政策契机。

2.义务教育集团化办学治理现状中的契机

义务教育集团化办学治理方式可以分为内部治理与外部治理。无论是内部治理还是外部治理，都有协同治理的现实需求。从集团化办学内部治理现状来看，内部治理结构不合理是当前最为突出的问题。现有内部治理结构大致可以归纳为两种：一是基于自上而下动力源建构的教育集团，优质校居于领导地位，与其他成员校是从属关系；二是基于自下而上动力源建构的教育集团，各成员校独立管理，资源上优势互补，文化上互相认同，校际间关系相对平等。前者重共性轻个性，强调统一管理，谋求共同发展，却一定程度上忽视了各成员校的特色发展，易造成各成员校的同质化。后者重个性轻共性，关注到各成员校的特色发展，却削弱了各成员校的凝聚力。因此，集团化办学从实际运行看需要秉持“和而不同、特色发展”的原则进行协同治理，即在优质校引领下，各成员校都有机会参与到集团发展重大决策的全过程中，在集团的规划、执行、评价等方面发挥各自的作用。同时，各成员校深入挖掘本校在独特的发展环境中形成的特色，在相对独立发展的基础上抱有强烈的责任感，以实现集团整体的优质化。从集团化办学外部治理现状来看，外部治理主体参与失衡是最为突出的问题。教育集团的扩张，组织成员的增多，使得权衡各个权利机构之间的利益关系成为关注点[6]。第三方的监督也尤为重要。当前，整个外部治理尚未形成自我调节系统。外部治理主体合作性差，主要是政府主导，参与对义务教育集团化办学的监控和约束，而其他诸如学生家长、社会组织、相关企事业单位等外部治理主体参与义务教育集团化办学治理的积极性低，导致外部治理效率低下、质量欠佳。自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值[7]。若外部治理各主体主动参与，共同致力于集团化办学协同性的提高，必能进一步完善我国义务教育集团化办学治理体系，进而加快我国义务教育均衡发展的步伐。

三、义务教育集团化办学协同治理的基本思路

1.资源视角下义务教育集团化办学协同治理模型框架

协同理论认为，整个系统的状态是由各子系统或各子系统内部各要素之间的相互作用决定的，大系统内的各子系统之间或者各子系统内部要素之间的相互协同是系统运行、更新、提升的根本原因和动力[8]。在协同理论指导下，以资源为视角来理清义务教育集团化办学治理的基本思路，设计出义务教育集团化办学协同治理模型框架（如图1）。整个义务教育集团化办学协同治理流程按照六步走：①协同需求评估；②协同系统识别；③子系统协同作用的产生；④参序量的选择与运用；⑤“结果—目标”一致性的判断；⑥协同效应的实现。

图1 义务教育集团化办学协同治理模型框架

第一步，协同需求评估。通过对比义务教育集团化办学治理现状与义务教育集团化办学治理协同目标二者之间的差距，评估协同治理需求。最简单的方式是判断当前系统是否达到了 1＋1＞2的效果。达到则说明义务教育集团化办学治理系统处于良好协同状态；反之，则说明有协同治理需求。

第二步，协同系统识别。当确定有协同治理需求后，就应当识别集团化办学治理体系中哪些子系统可以协同，并判别这些子系统的协同度，即对集团化办学治理体系实现协同效应的贡献是多少。义务教育集团化办学治理关涉人力资源、组织资源、物力资源等多方面资源的治理。其中，人力资源指参与义务教育集团化办学的所有人员，包括教育部门专职人员、后勤保障人员、相关社会组织成员、学校师生、家长等；组织资源指与义务教育集团化办学相关的各类组织，包括政府、合作的企事业单位、相关社会团体、集团董事会、家委会等线下组织以及公众号、微信群、QQ群等线上组织；物力资源指集团内部有助于促进学校发展的物质资源，包括教室、宿舍、活动设备、器材、工具等；财政资源指可用于集团学校运作或开展各类活动的经费，包括政府补贴的经费、企事业单位赞助的经费、各种社会捐赠等；文化资源指集团既有的办学理念、各成员校的校园标语、各成员校的图书等文化产品，以及艺术节、体育节等有助于促进精神文明的文化活动。除了上述几类主要资源外，义务教育集团化办学治理还关系到对其他各类与义务教育集团化办学相关的资源的治理。

第三步，子系统协同作用的产生。通过对子系统进行整合协调形成涨落，使集团化办学治理体系处于不稳定的状态，子系统之间就会产生协同作用。协同作用是系统有序结构形成的内驱力，而不稳态只在出现涨落时才起作用。其中，涨落的实质就是随环境不断变化而引发的变化。例如，在经济中，涨落，起源于诸如民族共同生活中的各种危机，不论是经济、政治或军事性质的危机[9]。

第四步，序参量的选择与运用。序参量是通过各个子系统的协同作用创建的，反过来它又支配各个子系统的行为[10]。序参量可能是多个的，但只有一个或少数几个序参量对系统形成协同效应起到支配作用。因此，需要对序参量进行管理，选择能对义务教育集团化办学治理体系产生自组织功能并在系统中充分发挥主宰作用的参序量，并运用其控制整个系统的发展方向，促使系统整体功能倍增，保证系统顺利地从无序走向有序。

第五步，“结果—目标”一致性的判断。在系统产生整体功能倍增时，还需再次同义务教育集团化办学治理协同目标进行比照。若结果与协同目标一致，说明满足了协同治理需求，义务教育集团化办学治理体系从无序变为有序，从混沌变为明了，实现了义务教育集团化办学治理协同效应。反之，则没有实现，需返回到协同系统作用的开端。

2.资源视角下义务教育集团化办学协同治理的基本思路

义务教育集团化办学协同治理模型提供了一个切实可行的义务教育集团化办学协同治理思路。可以归纳为如下三点。

（1）合理配置资源，促使系统功能倍增

根据协同理论的协同效应，整体系统能否发挥协同效应取决于各子系统的协同程度，子系统协同得越好，系统的整体性效能就越高。“子系统的协同程度”与“系统的整体性效能”二者之间呈正相关。作为一个复杂的系统工程，义务教育集团化办学治理体系中也存在这样的关系。从资源视角看，义务教育集团化办学治理涵盖了对人力资源、组织资源、物力资源、财政资源、文化资源等一系列子系统的治理。义务教育集团化办学协同治理的前提是各子系统内部治理得当。如人力资源和组织资源都要求结构得当，避免治理实施上的“缺位现象”以及由此带来的资源浪费；物力资源和财政资源都要求分配得当，避免治理实施上的“优劣差距”以及由此带来的资源不均。义务教育集团化办学协同治理的关键是认识到义务教育集团化办学协同治理成效已然不取决于对某一资源的治理水平，而与各类资源的协同程度呈正相关。在义务教育集团化办学协同治理过程中，应该着眼于协同治理的整体目标，明确各类资源对集团化办学治理体系实现协同效应的贡献何如，分清各类资源治理的轻重缓急。通过合理配置各类资源，力求整体系统内部各子系统的功能得到充分发挥，并耦合成全新的倍增整体功能，实现良好的义务教育集团化办学治理协同效应。

（2）强化协同目标下组织资源的引导作用

根据协同理论的伺服原理，系统的结构通常由少数几个集体变量即序参量决定，而系统其他变量的行为则由这些序参量支配或规定。可见，找准序参量对整个系统的良性发展至关重要。对义务教育集团化办学治理体系这一复杂大系统而言，支持其有序发展的资源很多，但最为重要的莫过于组织资源。组织资源包括了诸如政府、学校董事会、家委会等能够进行决策的组织部门。这些组织部门决定参与义务教育集团化办学的人员；审核义务教育集团化办学所需物料；审批用于义务教育集团化办学的经费；等等。总的来说，它们具有对人力、物力、财政等资源进行划分与调整的功能，对整个治理方向起着决定性作用。当义务教育集团化办学协同治理过程中产生矛盾时，组织资源完全有能力对照义务教育集团化办学治理的协同目标，协调其他各种资源，保障各子系统顺利发挥协同作用。当某一变量有利于义务教育集团化办学协同治理朝着预期的方向发展时，组织资源可以积极创造条件，强化这一变量；而当某一变量引导义务教育集团化办学协同治理朝着预期的反方向发展时，组织资源便通过控制与调整其分配，削弱这一变量。因此，我们应当强化协同目标下组织资源的引导作用，借助其功能，带领义务教育集团化办学协同治理朝着预期方向前进。

（3）充分发挥系统的自组织作用

根据协同理论的自组织原理，系统可以不受外力特定驱使，通过自主协调由无序走向有序。自组织具备积极主动的特性，能自主调节、自主纠偏、自主完善。基于协同框架的义务教育集团化办学治理体系是一个自组织系统，这样的治理系统不但节约治理成本，还能实现治理的可持续发展。为了充分发挥集团化办学治理体系的自组织作用，应该做到以下几点。第一，制定相关政策与相关法规。一方面，为义务教育集团化办学协同治理提供政策支持，如相关部门出台有关集团化办学协同治理的专有政策文件。另一方面，为义务教育集团化办学协同治理提供法律保障，如在义务教育法规中加入集团化办学协同治理的内容，并要求各相关部门依法办事。第二，确立与之适应的集团规章，为协同治理营造制度环境。首先，规章需要做好顶层设计，全面深化有关义务教育范围的变革。如推行政校分开、管办分离、建设多元协同治理等。其次，规章的确立程序需要体现出多元参与。鼓励政府、学校、社会等多个主体根据自身利益参与确立规章，保证成文的规章科学有效。最后，保证规章的可操作性。如涉及概念问题一定要做到清楚明确，防止执行中因概念模糊而偏离目标。第三，建立一个完善的监督机制，以确保各类资源得到合理配置，协同治理方向不偏离。同时，整个协同治理过程需要在透明公开的状态下运行。如此才能更好地使系统在自组织的作用下有序化完善和发展。