回应型立法理念下专门教育立法的走向——以《预防未成年人犯罪法》修订为视角

周 颖

（上海政法学院，上海 201701）

一、问题的提出

在经历了大幅修订之后，我国未成年人领域内最重要的两部法律《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防法》）和《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）于2021 年6 月1 日正式实施。修订之后，专门教育的内容从《未保法》中脱离出来，成为《预防法》的专有内容。

专门教育最早被称为工读教育，长期以来并没有一个统一的概念。为了避免“工读”的司法烙印，2012 年《未保法》修订时，正式将工读教育改名为专门教育，不过在很多场合“工读教育”这个词仍然被使用。2020 年《预防法》在原“专门教育”的基础上新增了“专门矫治教育”的概念，但未能进一步具体明确这两个概念的内涵。为了更好地展开讨论，本文将专门教育概念分为广义和狭义两种。广义的专门教育包括狭义的专门教育和专门矫治教育。狭义的专门教育仅指由专门学校针对具有严重不良行为未成年人开展的教育。专门矫治教育则指由专门学校针对实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人开展的教育。①本文中的“专门教育”一词，除特别标注狭义之外，均采用广义的定义。

此次《预防法》的修订，对于专门教育制度的构建意义重大。它扩大了专门教育的概念，完善了入学转学程序，确立了专门教育的保护处分性质，并且明确后续将进行专门立法。②《预防法》第6 条规定，“专门学校建设和专门教育具体办法，由国务院规定”。如何评价《预防法》中有关专门教育的内容？如何理解法律修订中未能回应的现实问题？如何提出对后续国务院立法有价值的建议？这些都是需要理论界和实务界持续探索的紧迫问题。本文尝试对《预防法》中的专门教育立法进行分析，归纳其回应型立法的表现，反思其中仍未能解决的现实问题，以期提出对后续立法有益的建议。

二、《预防法》的修订体现了回应型立法理念

美国伯克利学派代表塞尔兹尼克和诺内特将法分为三种类型，分别是“压制型法”“自治型法”“回应型法”［1］。21 世纪初，我国学者开始关注这一学说，探讨中国语境下“回应型法”概念和理论的真正内涵。梁平等认为“作为法律秩序发展的高级阶段，回应型法兼具压制型法和自治型法的优点，臻于法律秩序发展的完美状态”［2］。近年来，以刑法修正案形式为代表的刑事立法，表现出回应型立法的特征，引起了学者的关注和讨论［3］。本文采用回应型立法的概念，认同法律应当回应社会需要，重点关注法律目标，把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会［1］77。

当前在媒体和公众舆论影响力日益增加的背景下，我国立法中回应型模式逐渐得到认可，打破了以政府主导为主的传统立法路径。这一模式具有一定的合理性，为公众表达利益诉求提供了渠道，一定程度上有利于社会压力的缓释，成为立法民主化的积极促因，成为政府主导型立法的重要补充［4］。《预防法》以预防未成年人犯罪为目的，构建分级干预为手段，其中专门教育的相关内容，具有很强的现实指导意义。《预防法》中关于专门教育内容的修订，无论从修订的法律背景、三次审议的修订过程，还是具体的修订内容，都鲜明地体现了“回应”的特征，具体分析如下：

（一）修订的背景：回应积极预防主义的刑法观

《预防法》是未成年人法律体系中的重要内容，同时也是刑事立法体系中的重要组成部分，深受当前刑事立法观念的影响。从刑事立法的角度来看，随着风险社会的到来，我国刑事立法步伐加快，积极预防刑法理念逐渐显现。尽管学者们对于这种积极刑法观有不同观点，但是我国的刑法立法从相对保守、消极转向功能性、积极性已经成为现实［5］。

与《预防法》同步修订的，除了《未保法》外，还有《刑法修正案（十一）》。从结构化角度来看，此次修正是积极预防性刑法观的立法实践。为了回应社会治理对安全与稳定的价值诉求，刑事立法趋于积极，由重视事后惩治犯罪转而侧重事先预防犯罪，刑法观已经倾向于积极预防主义［6］。《刑法修正案（十一）》积极回应了社会舆论焦点中的低龄未成年人犯罪问题，最终将最低刑事责任年龄从14 周岁调低至12 周岁。

降低刑事责任年龄可以暂时平复公众要求惩治未成年人恶行的情绪，却并不能解决根本问题。如何对实施了犯罪行为、但由于年龄原因而免予刑罚的未成年人开展矫治教育，仍然是有待解决的难题。《预防法》中“专门教育”内容的修订是随着我国刑事法修订作出的重要调整，正是积极预防性刑法观的体现。

（二）修订的过程：回应各方对立法的期待

与《未保法》相比，此次《预防法》的修订幅度较小。历经三次审议后，总条文数较之前仅增加了11 条，其中涉及专门教育的条文就增加了7 条。①《未保法》经过修订后，由之前72 条增加至132 条；《预防法》经过修订后，由之前的57 条增加至68 条，其中涉及专门教育的条文由2 条增至9 条。作为未成年人犯罪分级预防中的重要组成部分，专门教育成为三次审议稿中的高频词，成为委员们讨论的焦点。

草案一审稿中涉及专门教育仅有3 个条文，包括专门教育措施、入学程序和转学程序。在吸纳各方面意见后，草案二审稿做出了大幅修改，增至8 个条文，包括明确专门学校和专门教育的法律定位、教育对象和入学程序等。 草案二审稿审议中，有的委员指出在收容教养制度被废止后，应当区分不同程度的严重不良行为。草案三审稿对此进行了回应，在专门教育概念的基础上，引入了专门矫治教育概念，并在教育场所和入学决定上进行了区分。委员们对于专门教育立法的争论，一直持续到最后。在草案三审稿修改意见报告中，有常委委员提出专门教育或者专门矫治教育性质上都是依托专门学校实施的教育措施，不宜仅由公安机关做出决定。经宪法和法律委员会研究，《预防法》最终稿对此进行了吸收，将原来专门矫治教育仅由公安机关决定改为由教育行政部门会同公安机关做出决定。①参见全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国预防未成年人犯罪法（修订草案三次审议稿）》修改意见的报告［EB/OL］.（2020-12-28）［2022-03-18］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/240bc902fcff40dfbc50 44b91a7bf4d1.shtml.

《预防法》的修订回应了各方的需求，是各种观点碰撞的过程，也是各方力量妥协的过程。三次草案审议的过程集中体现了社会公众、专家和立法部门对于专门教育制度改革的关注和期待。

（三）修订的内容：回应收容教养制度的取消

建国初期，我国青少年犯罪高发，社会治安形势严峻。未成年人收容教养制度正是在这一时期应运而生，并被后来的《刑法》和《预防法》正式确认。然而，由于后续法律未能进一步明确收容条件、解决收容场所和完善程序等现实问题，收容教养制度一直未能充分发挥矫治教育职能。作为一种行政强制教育措施，收容教养的合宪性危机和执法困难并存。随着未成年人犯罪率逐年下降，收容教养制度日渐式微。在收容遣送制度（2003 年）、劳动教养制度（2013 年）、收容教育制度（2019 年）陆续被废止之后，收容教养制度最后也走向了终点。与《预防法》同步修订的《刑法修正案（十一）》用“专门矫治教育”替代了“收容教养”，正式宣告了该制度的结束。②2020 年《刑法修正案（十一）》将第17 条第5 款由原来的“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”修改为“在必要的时候，依法进行专门矫治教育”。

收容教养制度的退出是《预防法》修订的重要背景，也是专门教育制度重构的重要背景。在未成年人矫治体系中，专门学校和未成年犯管教所是与收容教养制度最为接近的两类矫治机构。专门教育制度被认为最适合通过改革以填补因收容教养制度退出历史舞台造成的空白。回应公众对于完善未成年人教育矫治制度，尤其是对“实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”的未成年人相关教育矫治制度的期待，正是《预防法》修订的核心任务之一。

三、专门教育相关立法仍然存在问题

《预防法》对专门教育相关内容进行了重大修订，对专门教育制度的构建具有重要意义。《预防法》扩大了专门教育的对象，增设了专门教育指导委员会，完善了分层次的入学程序性规定，具体内容包括学校性质、入学程序、转学程序、教育内容、学籍管理以及救济程序等。但是，作为高位阶法律的《预防法》未能正视专门教育的发展现实和社会需求，回避了一些关键问题，给后续的立法留下了难题，具体表现为：

（一）未能全面关注改革后专门教育对象扩张的现实

《预防法》第6 条规定专门教育是“对有严重不良行为未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施”。为了应对“收容教养制度”取消后的制度空白，第38 条对“严重不良行为”的内涵进行了扩充，将原来属于“收容教养”的行为纳入“严重不良行为”之中。因此，专门教育的严重不良行为包括两类，即原来传统意义上的“严重不良行为”和“有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为”。此次对专门教育对象的调整，回应了收容教养制度的取消，但未能回应专门教育实践探索的立法需求，未能在“一般不良行为”未成年人群体方面有所突破。

专门教育的“司法”标签不仅仅存在于普通民众的心中，也存在于法律人心中。专门教育与未成年人犯罪密切相关的标签主要源自专门教育的前身——工读教育。工读教育诞生之时，正值我国第一次未成年人犯罪高峰时期，其创建的最初目的就是为了应对未成年人犯罪问题［7］。

从诞生之日起，专门教育就一直处于改革的洪流之中。尽管在1999 年《预防法》中，专门教育的对象被明确为有严重不良行为未成年人，但是现实中专门学校的招生范围并没有严格限制，且趋于多元。一些专门学校的一般不良行为学生甚至占大多数，具体是指有不良行为、家长缺乏管教能力、在普通学校或者职业学校无法继续学习的学生。在经历多年的发展转型之后，由专门学校建立的“预防未成年人犯罪”防线已经大大提前，其教育对象已从严重不良行为未成年人延伸到了一般不良行为未成年人。

我国专门教育历史上出现过“去司法化”和“再司法化”两种趋势。“去司法化”指从20 世纪80年代末开始，由于生源急剧减少，各地专门学校纷纷扩大招生范围。不仅招收严重不良行为学生，也招收一般不良行为学生。这一时期，工读学校陆续改名——去除“工读”二字。改名的主要目的是去除“工读”带来的“司法”烙印，减少学生入学的阻力，降低标签对学生的负面影响，例如北京市海淀工读学校改为北京市海淀寄读学校，郑州市工读学校改为郑州市第九十九中学等。“再司法化”指近年一些地方为了满足司法过程中对未成年人的矫治需求，新建了一批隶属于司法部门，具有“司法属性”的专门学校。这类学校主要以新疆应对流浪儿童犯罪问题、贵州省应对留守儿童犯罪问题为代表。

我国专门教育领域扩大了教育对象的范围，在教育模式和内容上进行了改革和拓展，逐步形成了“偏重教育”和“偏重司法”两类办学模式。需要指出的是在专门学校中“偏重教育”的占大多数，它们多位于大城市，对象以具有“一般不良行为”学生为主，如上海市广中学校、郑州市第九十九中学、成都市第五十二中学以及昆明市金殿中学等。它们都是在“去司法化”后，将专门教育对象扩大到一般不良行为未成年人的代表学校［8］。“偏重司法”的学校则为少数，主要是隶属司法系统，为解决未成年人司法系统内的收容及教育矫正需求的专门学校，如海口市专门学校（原海口市法制教育中心）和新疆工读学校等。

（二）未能充分回应社会对专门教育的多元化需求

社会对专门教育的具体需求，不仅来自司法机关，也来自无力管教未成年人的学校、家庭和未成年人自身；不仅包括针对严重不良行为的教育需求，还包括针对一般不良行为的教育需求。多年来，在缺乏顶层法律设计的背景下，在求生存、求发展的压力之下，在现实社会需求的驱动之下，专门教育最终走上了一条多元化发展之路。专门学校提供的教育，不限于法律意义的“专门教育”，而是开启了多元化发展的教育模式。一些无法由现有司法体系、传统教育体系和普通家庭所能满足的教育需求，正在由现有的专门学校进行填补。根据行为的严重程度，可以将现有专门学校提供的教育分为三个层次：

第一层次，针对实施犯罪行为但因未达最低刑事责任年龄不能处罚的未成年人和因一般违法犯罪行为而进入未成年人司法程序的未成年人，主要满足来自司法机关的安置、教育矫治的需求。当司法机关在处理涉及未成年人的犯罪案件时，经常会遭遇安置难和教育矫治难的现实困境。在2015 年湖南邵东杀师案中，三名罪犯因均未达法定刑事责任年龄，按照当时刑法规定属于收容教养而非专门教育的范围，但由于缺少收容教养机构，最后只能送往邵阳市专门学校接受专门教育。①该案属于由未成年人实施的重大恶性杀人案件，造成的负面社会影响极大。按照法律规定，收容教养和专门教育是两类不同性质的处遇措施。在收容教养机构缺位的情况下，专门教育俨然成为补缺的“替代品”。专门教育领域的专家对此颇有异议，多年来专门教育在招生难和社会需求改变的双重压力之下，一直践行“去司法化”的转型之路，努力消除社会对于专门学校与罪犯相关的刻板印象，改变家长和未成年人对专门教育的排斥心理。该案中未达刑事责任年龄的杀人犯最终被送入专门学校，导致多年来专门教育为改变自身社会形象付出的努力遭遇了重大挫折。与这种极端恶性案件相比，现实中公安机关更常遇到是由缺乏监管的未成年人实施的盗窃、抢劫案件。为了避免“非法羁押”和“一放了之”，专门学校成为临时收容机构，配合公安机关发挥临时性保护和教育矫治的作用。例如，从20 世纪80年代开始上海嘉定区新春学校被指定与公安机关和民政部门对接，成为全市唯一一所针对流浪违法犯罪未成年人，具有临时收容和矫治教育职能的特殊的专门学校。2009 年新疆工读学校成立，主要是为了回应新疆流浪违法犯罪儿童收容救助与教育矫治的需求，为了应对当时蔓延到全国的新疆流浪儿童违法犯罪问题。此外，检察机关在处理“附条件不起诉”未成年人案件时，往往无法独立承担考察职能，需要通过与一些机构或者单位合作建立观护基地。例如，2020 年5 月湖南省常德市检察院与专门学校合作，建立了该省首家依托专门学校的未成年人观护帮教基地。②参见常德市人民检察院.市检察院与新安学校携手共建未成年人观护帮教基地［EB/OL］.（2020-05-13）［2022-03-18］. changde.gov.cn/jcyw/content_446280.

第二层次，针对具有严重不良行为的未成年人。当传统学校教育和家庭教育在面对具有严重不良行为的未成年人显得无能为力时，专门教育成为替代传统教育的另一选择。这类有不良行为、家长缺乏管教能力、在普通学校或者职业学校无法继续学习的学生离开原有的传统教育体系，成为专门学校的学生。一方面，他们在这里继续接受和其他同龄人内容一样的义务教育，保留着可以回归主流教育的通道；另一方面，在承受比同龄人更大的纪律约束之下，他们接受着更为灵活更加多样化的教育，包括职业教育、心理教育、法治道德教育等。

第三层次，针对一般不良行为或者其他原因不适应传统教育的未成年人。在社会转型、教育普遍焦虑的当下，未成年人群体出现了各种新问题，网络沉迷、厌学等心理问题与一般不良行为问题交织的情况尤为突出。与前两种相比，未成年人群体中这类需求量最大。在现有的偏重教育类专门学校中，这类学生通常占绝大多数。不过，由于污名化导致的招生难，加上招生地域和规模限制等影响，现实中的专门教育远远无法满足此类需求。这正是当前教育市场上，一些“行为矫治”“戒除网络成瘾”学校，虽然办学质量不高，但仍然有生存空间的根本原因。

这三种教育需求是社会发展的产物，客观存在于现实之中，具有顽强的生命力。事实证明，在预防未成年人犯罪的制度设计中任意一类需求都不应该被忽视。长期以来，满足第二层次“严重不良行为未成年人”的教育矫治需求一直是专门教育的重点。当第一层次司法机关的需求被严重忽视时，各地仍然有隐性存在的个别的“司法性质”专门学校。当第三层次的“一般不良行为”矫治教育需求被忽视时，各地专门学校的实际招生对象范围被扩大，从而形成了专门教育实践与法律上关于招生对象的巨大反差。

（三）未能真正构建以指导委员会制度为中心的评估机制

《预防法》涉及专门教育的9 条法律中，有6 条与专门教育指导委员会有关，成为专门教育制度的核心。这一制度是对2019 年3 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》（厅字［2019］20 号）中 “专门教育指导委员会”规定的吸收。该文件首次正式提出“专门教育指导委员会”的概念，其目的是通过其开展的“入学评估程序”解决困扰专门教育多年的“入学”合法性、科学性问题。同时，期待通过“委员会”机制在各部门间形成合力，加强专门教育的管理工作。意见下发后，各地专门教育指导委员会陆续成立。例如，2019 年青海省发布《关于成立青海省专门教育指导委员会的通知》（青政办函［2019］224 号）成立省级专门教育指导委员会；①参见海北州人民政府办公室.海北州人民政府办公室关于做好专门教育工作的通知［EB/OL］.（2020-05-21）［2022-03-15］. http：//www.haibei.gov.cn/public/6616331/8540711.html.2019年9 月21 日，上海市教委举行专题研讨会，宣布成立全国首个专门教育研究和评估中心，负责开展专门教育研究和评估的专业服务。②参见忻硕如.一个都不能少！上海成立全国首个专门教育研究和评估中心［EB/OL］.（2019-09-21）［2022-03-15］.https：//rmh.pdnews.cn/Pc/ArtInfoApi/article?id=7735683.

尽管《预防法》中涉及“专门教育指导委员会”的内容约占所有专门教育条文的三分之二，但此次修法仅仅起到引入概念的作用，尚未触及实质性的制度构建。除了第6 条规定委员会的人员组成之外，多为原则性的职责、程序，没有真正涉及委员会工作架构、运行依据、评估标准等核心内容。

现有的专门教育指导委员会条款，无法真正指导实践评估工作。法律规定的委员会并非独立的第三方常设机关，而是一种由众多部门或者机构代表组成、集中议事、相对松散的工作机制。多年的运行实践已经证明这种机制优点是打破部门之间的藩篱，能够围绕共同的目标任务聚集力量，缺点则在于组织松散，工作效率不高。

此外，法条中列举了专门教育指导委员会的人员组成，但是没有明确“委员会”的具体牵头组织部门。尽管我们可以推测其大概率为位列第一顺序的教育部门，但是这种未明确仍然留下了疑问。是否为立法者有意为之，是否除了教育部门外还可以由各地根据各自情况决定，比如由司法行政机关牵头？尽管各地陆续建立了专门教育指导委员会，然而在没有配套机制、没有评估标准的当下，现有的法条并不能充分回应实践操作当中关于如何运行制度的疑惑。

（四）未能妥善构建严重不良行为的分级干预体系

《预防法》的重点在于“预防”二字，提前干预和有效预防的关键在于分级预防、干预和矫治。建立完善的罪错未成年人分级干预体系是本次修法的重点，也是修法中争议最大的难点。在适用四级预防还是三级预防的学术讨论之后，《预防法》最终选择以三级预防理论为基础，构建了三级罪错行为及相应的干预措施。在三级罪错行为划分的框架之下，未成年人罪错行为被分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为。严重不良行为包括对违反治安管理的行为和触犯刑法但因未达法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。与严重不良行为对应的有三类干预措施：矫治教育（公安机关）、专门教育（专门学校）、专门矫治教育（专门学校）， 其中专门矫治教育覆盖的正是原来收容教养的对象。

对《预防法》所确立的罪错分级和干预措施，学者们有不同观点。姚建龙教授认为，新法将未成年人的治安违法行为从一般不良行为中分离出去，在一般不良行为的界定上有进步，但是在对严重不良行为的界定上仍然存在问题，混淆了违警行为与触刑行为［9］。笔者也认为此举有不妥之处，它在解决一个问题的同时又带来了新的问题。狭义的专门教育和专门矫治教育是两种层级不同的教育，对应的是两种不同性质、严重程度不同的行为，但目前的设计是依托同一类机构——专门学校开展教育，难以体现出两者的根本区别。因此，这种看似体现分级干预和分级预防原则的做法，对于专门学校而言，实际效果恰恰相反，是一种混淆和混同。立法者看到了问题，也极力想通过其他设计进行弥补，但是由于整体设计的问题，在混同之后“分级”很难真正落实。

首先，从名称上看“专门矫治教育”与“专门教育”的辨识度差。不做特定解释很难从名称上进行区别。其次，从社会形象上看，对外而言专门学校是一个整体形象，并不会因为是专门教育或者专门矫治教育而有所不同。原来应当被收容教养的对象进入专门学校就读，一定会导致专门学校整体被重新贴上“司法”标签。多年来，专门教育在“去司法化”道路上的努力必将经历重大考验。第三，从入学程序流程设计来看，两者基本相同。申请并非入学的必要条件，经专门教育指导委员会评估同意后，教育行政部门会同公安机关可以决定送入专门学校接受专门教育。

为了与专门教育（狭义）相区别，法律特别强调专门矫治教育中“专门场所（分校区、分班级）”“闭环管理”的概念，并规定由公安及司法行政部门负责矫治工作，教育行政部门承担教育工作。“专门场所”究竟是采用分校区还是分班级，估计未来各地在选择方案时，主要会受到生源数量的影响。但就教育效果而言，分校区优于分班级。因为尽管是“闭环管理”，同一所学校的两类学生之间仍然会有“交叉影响”的风险，容易受到负面标签的影响。此外，教育是一种对人的工作，对于同一批管理者和教育者来说，要面对不同的学生，交叉运用两种教育理念、两类教学模式和方法，实际操作难度非常大。

（五）未能根本解决入学程序中的矛盾问题

由于涉及人身自由权的问题，专门学校早期的“强制”入学方式受到诟病。然而，强制入学被取消之后，伴随着招生难问题的“三自愿”入学原则，如今又成为改革力图打破的瓶颈。设计一套合法、科学的入学程序，解决入学程序中的矛盾问题，是此次专门教育立法的重点和难点。

从专门教育的发展历史来看，入学程序的规定可以概括为三个阶段：第一，创建初期，工读学生入学须经当地区、县教育局和公安局共同审批。经过审批应当入工读学校学习而拒不报到的，或报到后又中途擅自逃离的，公安部门要积极帮助学校使他们入学。①参见1981 年4 月21 日国务院批转教育部、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的试行方案的通知》；1987 年6 月17 日国务院办公厅转发国家教育委员会、公安部、共青团中央《关于办好工读学校几点意见的通知》【国办发〔1987〕38 号】。第二，1999 年《预防法》后，对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。这就是人们常说的专门教育“三自愿原则”招生方式的由来。第三，2020 年《预防法》对入学程序做出了重大调整，通过引入“专门教育指导委员会”评估前置程序，建立了“三级评估入学模式”。如下页表1 所示：

表1 专门教育指导委员会评估入学模式表

《预防法》首次确立专门教育入学前置评估程序具有历史意义，但是仍然存在一些问题。首先，专门教育指导委员会的中立地位难以保障。教育行政部门将依据委员会的评估结果作出决定，委员会事实上对未成年人的司法分流拥有很大的主导权。根据《预防法》第6 条规定，专门教育指导委员会由包括教育部门在内的多部门人员组成，是一个组织松散的“委员会”。作为评估方的专门教育指导委员会和作为决定方的教育行政部门都与专门学校有密切的关系，导致评估方不具备第三方独立性，违背了中立性原则。

第二，未能明确评估标准的核心内容。评估标准是专门教育指导委员会开展前置评估工作的重要依据。只有依据科学的评估标准才能得出科学的评估结果，才能为后续教育行政部门的决定提供重要的依据。《预防法》未对全国评估标准的制定作出指引，甚至根本没有提及评估标准，而是完全将其留给了后续立法。

第三，关于决定机关的设置仍有分歧。决定机关的设置依据不同层级的对象而有所不同，如上表所示第一级行为由教育行政部门作出，第二、第三级行为则由教育行政部门会同公安机关作出。如何确定入学决定机关一直是专门学校入学程序设计中的难题。在《预防法》现有方案中，这一问题集中体现在第三级别上，仍然未能得到圆满解决。在三审意见稿中有的常委委员提出，专门教育和专门矫治教育性质上都是依托专门学校实施的教育措施，应当由教育行政部门会同公安机关作出决定。但是也有学者认为专门矫治教育对人身自由进行了长期限制，不属于公安机关的职权范围，应该适用司法程序，采取法院决定的模式［10］。造成这种两难局面的根本原因，是专门教育对象的扩大化，具体指将第二、第三级这两类不同性质的行为对象都归入专门教育的范畴。

四、未来立法的重点在于回应需求

《预防法》不是一部关于专门教育的专门法律，但是其在预防未成年人犯罪的框架下，对专门教育制度作出了重大改革。它解决了一些老问题，回避了一些难点，同时也引发了一些新的矛盾。在刚刚经历修订之后，期待《预防法》短期内再次修订并不现实。不过，未来国务院的专门教育专项立法和各地地方性法规的修订将为专门教育法律的进一步完善提供契机。尤其是前者，可以预见它将成为专门教育领域最为重要的法律渊源，决定着我国未来专门教育发展的走向。

专门教育立法不仅关乎专门教育制度、未成年人犯罪矫治制度、未成年人犯罪预防体系的重构，更关乎整个未成年人群体及其家庭的未来。回应型法的关键在于“回应”二字，回应的重点则在“需求”。未来立法应当关注以下几方面：

（一）回应未成年人的教育需求，从多元视角构建专门学校的职能

依据《预防法》，未来专门学校能否继续招收一般不良行为学生？如果不能，将如何从制度设计的角度满足这部分教育需求？未来的专门教育立法，必须正面回应这些现实问题。

笔者认为，与成立初期相比，经过多年发展专门教育的职能已经大大扩张，一些专门学校实际上已经通过“预控生”“托管生”“工读生”，构成了包含针对一般不良行为、严重不良行为在内的整个未成年人犯罪预防体系。很多专门学校甚至通过与检察部门的合作，承担了“未成年人观护帮教”的职能。未来的专门教育立法，需要正视专门教育领域多年来作出的实践探索，对一般不良行为的教育矫治职能予以吸纳，以多元视角构建专门教育的职能体系。

未来国务院专门教育立法面临的一个难题是如何在《预防法》现有框架下，构建与现实相协调的机制，补充完善其对一般不良行为的教育职能。为了不与上位法冲突以获得合法性基础，专门教育需要打破专门学校的围墙，首先将自身融入普通教育之中。《预防法》第31 条是一个关键的切入口，其中第五项规定，学校可以根据情况对不良行为学生采取管理教育措施，其中包括要求接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和干预。专门教育工作者长期从事相关的教育工作，可以被归入“其他专业人员”的范畴。以普通学校为场域的专门教育，既秉持了“全纳教育理念”，将负面“标签”影响降至最低，又能够充分发挥多年的“校外预控生”的教育经验，与普通学校形成合力，对未成年人的不良行为早发现、早干预。此外，在第六项“其他适当的管理教育措施”中，也可以找到专门教育发挥功能的空间，例如可以依托专门学校为普通学校的特殊学生提供个性化服务，组织各类短期团体活动，承担类似法律实践基地、法制教育中心等平台功能。

（二）回应各地机构设置的困惑，细化专门教育指导委员会的构成

《预防法》对新设专门教育指导委员会的规定可以细分为四个方面：首先，由县级以上地方人民政府成立；第二，组成人员包括教育、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位以及律师、社会工作者等人员；第三，研究确定专门学校教学、管理工作；第四，开展入学、转学的学生评估工作。

专门教育指导委员会是专门教育制度中的核心机构，也是一个全新的议事机构。然而，以《预防法》的现有法条尚无法指导专门教育的具体实践。各地的专门教育指导委员会在筹备之中遭遇了很多问题，亟须未来立法的进一步明确和指导，具体有以下两点建议：

第一，为了避免采用委员会制度带来的组织松散问题，最大限度地保障其稳定性，应进一步明确教育部门为专门教育指导委员会的牵头部门，其他相关部门需指派适合的人员参与委员会。作为牵头的教育部门，则需要在部门内部设置专门的职能办公室，安排全职人员负责专门教育指导委员会的具体工作。

第二，保障评估的科学性关键在于保障评估方的第三方独立地位。政府应当鼓励和培育相关社会组织机构参与评估工作。在《预防法》专门教育指导委员会制度的框架下，建议由委员会负责组织、保障工作，采用政府购买服务的形式，从第三方机构购买相应的评估服务。这样既保证了评估的中立性，又便于委员会开展具体工作。

（三）回应指导评估工作的需求，出台专门教育的评估指导标准和流程

专门教育指导委员会的评估工作主要是入学和转学评估。根据上页表1“专门教育指导委员会评估入学模式表”所列，三类“行为严重程度不同”的所有对象都需要进行相应的评估。由于未成年人的行为严重程度不同，这三类行为的评估也应有所区别。从性质上看，针对第三级的是一种“未成年人司法分流”评估，可以预见这种情况下的入学决定，学生和家长的接纳度将会非常高，甚至会被认为是一种恤幼政策。比较而言，第一级和第二级则容易引起学生和家长的异议。它可以被看作是一种逆向的特殊分流，与“未成年人司法分流”相反，是把未成年人从较为宽松的环境转移到相对严格的环境中。未来对入学行政决定不服从而申请复议的，估计将大多来自这两个层级。进一步细化不同级别的评估标准，保障评估的科学性和严谨性，是未来的立法工作重点之一。

科学的评估标准和规范的评估流程是评估有效性的重要保障。目前，国外青少年相关评估工具比较多，例如《青少年服务/个案管理清单》（YLS/CMI）、《青少年暴力风险的结构评估》（SAVRY）等。我国这方面相对较为薄弱，自主开发的国内量表匮乏。未来，国家立法层面应组织专家在借鉴国外成熟量表的情况下，尽快开发适合我国国情的评估工具，出台评估相关的具体标准和流程，用以指导全国的专门教育评估工作。

（四）回应分级矫治的需求，厘清狭义专门教育与专门矫治教育的区别

为了避免废除收容教养制度之后造成的制度空缺，《预防法》对原来的专门教育概念进行了扩展，将原来属于收容教养的对象纳入专门学校招生的范围，并针对新增加的这部分内容创设出一个全新的概念——专门矫治教育，与修订前的专门教育相区别。狭义的专门教育针对的是实施“严重不良行为”的未成年人，而专门矫治教育针对的是“实施刑法规定行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”的未成年人，因此也被认为是收容教养制度被取消后的替代措施。

如何在现行《预防法》的框架下实现分级矫治的目的，首要的任务是厘清专门教育和专门矫治教育的区别，然后才能建立对应的专门学校，为不同对象提供相应的、适当的、有效的教育。作为分级干预的核心内容，《预防法》中两者的不同主要体现在专门矫治教育的“专门场所”“闭环管理”“职责分工”上。但是至于什么是闭环管理，两者的评估标准、教育内容、管理方式有什么不同，均未能指明，需要后续立法进一步细化。

从性质来看，专门教育和专门矫治教育两者最大的区别在于教育对象——未成年人实施行为的危害程度不同，前者是严重不良行为，后者是触犯刑法的行为，仅仅因为未达最低法定刑事责任年龄而未能入罪，具体不同体现为场所选择、管理模式和教育内容等方面。

在场所选择方面，《预防法》第45 条规定省级行政区域内需要至少确定一所专门学校，以分校区、分班级等方式开展专门矫治教育。建议未来立法对此进一步优化，开展专门矫治教育应以独立学校、独立校区、独立班级的优先等级排序。这种做法主要是为了避免造成对学校内接受“专门教育”学生的不良司法标签影响。

在管理模式方面，遵循的是分级分类原则。《预防法》第45 条明确对于专门矫治教育的专门场所应实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作。“闭环管理”是狭义专门教育和专门矫治教育在管理上区别的关键词，需要后续立法予以更详细的、具有可操作性的解释。

在教育内容方面，需要协调义务教育和专门教育、专门矫治教育之间的关系。要注重从罪错未成年人的需求出发，整合专门学校的校内外资源，提供契合未成年人身心、个性特征的教育。未来的专门立法，无论是专门教育还是专门矫治教育都应该进一步强调“个性化教育方案”，应当在入学评估结果的基础上，建立以“评估—需求—干预”为基础的一体化矫治教育体系。

五、结 语

一直以来，专门教育最大的瓶颈问题是立法缺失。难以想象，在七十多年之后的今天，尚没有一部专门以专门教育为内容的全国性法律，20世纪80 年代由国务院转发的两则通知仍然是这个领域中最为重要、有效的法律文件。《预防法》关于专门教育内容的大幅修订，及时回应了未达最低刑事责任年龄未成年人的矫治教育和收容教养制度的废止问题，确立了专门教育的保护处分性质，对于未成年人司法制度的完善具有重大意义。

中国各地专门教育的发展极不平衡，区域性和地方性特点突出，尤其是大城市与中小城市之间，东部发达地区和西部欠发达地区之间存在较大差异。未来专门教育的立法，应该继续走回应型立法之路，应当基于专门教育的办学基础和现实需求，对现实矛盾予以回应，对存在的问题进行修正，对未来法律的实施增加预判，使得专门教育的进一步立法更具可操作性和前瞻性，为推动专门教育制度的构建和完善夯实法律基础。