中国乡村治安治理结构变迁及其逻辑

李春勇，魏 来

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.北京市西城区卫生健康委员会，北京 100000）

通过治安治理实现社会安定有序是社会治理的核心内容之一。新中国成立七十余年来，中国基层社会治理体系发生了历史性变迁，其中乡村治安治理体系的结构性变迁是其重要方面。然而，国内学术界对这一领域还缺乏应有的关注。而不对基层治安治理体系有一个清晰的认识，就很难真正理解中国社会保持长期稳定的逻辑。本文关注“关乎党在广大农村地区长期执政的根基命脉”［1］67的乡村基层社会治理，重点研究乡村治安治理及结构变迁问题，探寻中国社会长期稳定的“治安”密码。①根据2018 年全球犯罪与安全指数（Crime Index for County 2018） 排名，中国大陆的犯罪指数39.44，安全指数60.56，是全世界最安全的国家之一；2021 年4 月15 日，中国青年网官方账号发布了公安部新闻发布会的数据，2020 年全国群众安全感达到98.4%，中国已经是“世界上最有安全感的国家之一”。

一、治理、治理结构与传统中国的乡村治安治理

“治理（governance）”可溯源于古希腊“掌舵”一词，“指控制、引导和操纵的行为”［2］，与政府（government）、统治（governing）词源相同，后来逐渐区分。由于二战之后国际组织的迅猛发展、市场经济全球化以及环保主义、恐怖活动、反全球化运动等的广泛兴起，囿于疆域的国家权力无法处理跨国事务，国际志愿行动、跨国组织联合等所谓“没有政府的治理”［3］活动越来越多，“治理”才大行其道，成为重要议题和研究课题。由此看来，“治理不是一整套规则，不是一种活动，而是一个过程”［4］22，它是历史演进的产物，并将继续演进。治理实际上就是“权力的再分配过程”［5］。“没有政府的治理”不是“没有权力的治理”，公共权力始终是治理逻辑结构中最核心的概念［6］。只不过治理并不全赖政府或公共机构的国家权威［7］，而更多地强调源于公民的认同与共识的“合法的权力”［4］22。尽管有关治理的观点千差万别，但共同之处在于强调由“国家权威”与“合法的权力”共同组成的公共权力的弥散性，尤其是治理主体的多元性及主体之间的互动性。

关于治理主体，一般分为政府、市场和社会三大类。所谓治理结构，主要是指各治理主体在治理体系中的位置、地位及其相互之间的关系。治理结构是治理的一个根本性问题。治安治理就是上述三种主体力量运用各自可用的权力通过合作解决社会治安问题，共促社会稳定和谐发展的一种协调性社会行动［8］。依此细分之，中国现代社会治安治理主体包括行政力量，如警察、党政机构等专门机关力量等；市场力量，如保安服务企业、保安员等职业力量；社会力量，如志愿者、治保积极分子等公民个体、民间组织、群众组织等。

论及乡村基层治安治理结构问题，我们有必要简要回顾一下中国传统乡村治理及治安治理的情况。关于传统中国乡村治理最经典的总结莫过于“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”［9］。从空间角度来看，“皇权统辖”于城，“长老教化”①长老主要是指宗族力量与乡绅。费孝通提出“长老统治”概念，认为享有“教化权力”的“长老”在维系着乡村秩序。于乡，城乡分治特点突出。费孝通先生将之概括为“礼治社会”，强调伦理本位，即“礼不是靠一个外在的权力来推行的，而是从教化中养成了人的敬畏之感，使人服膺，人服礼是主动的”［10］。按此观点，“礼”本来行于乡村民间，后为朝廷官方取而用之，变“礼”（部分）为“法”，或将“礼”入“法”，“礼”与“法”结合起来。“礼法结合”所构成的“礼法文化”②参见梁治平.寻求自然秩序中的和谐［M］.北京：中国政法大学出版社，2002：230-344；瞿同祖.瞿同祖法学论著集［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：344-368；张晋藩.中国法律的传统与近代转型［M］.北京：法律出版社，2005：3-26 等。成为中国传统法律文化的典型特征。在具体实践中，出于“法”即“刑罚”的惯性认知，“老百姓与国家权力机构也保持一种相当疏远与冷漠的关系”［11］148，以皇权为尊的国家往往是被“援引”的，除徭役、征兵、赋税等重大事务外，并不直接与民众发生联系。这一点在乡村治安秩序维护中得到体现。

应该说，受“黄帝垂衣裳而天下治”之影响，从秦汉魏晋之“父老体系”、南北朝隋唐之“私社团保”到宋元明清之“保甲乡约”［12］，基于中国社会之乡土特性，历代封建政权素有依靠乡绅、宗族等民间力量调解民间纠纷、维持基层乡村治安、实施“集权简约治理”［13］的传统。结合“秩序并非一种从外部强加给社会的压力，是一种从内部建立起来的平衡”［14］自由主义观点和“治安是国家对社会的统治、治理和控制”［15］的国家主义观点来看，中国社会治安历来是一个上下、多主体互动的整体性概念，虽王朝时有更替，但宗法传统却是历代赓续相接。 若从“多元”“互动”“参与”等这些治理特性来看，中国乡村基层社会治安带有“天然”的治理性。

近代以来，尤其是1840 年之后，在西方国家“坚船利炮”与市场资本的夹击下，“沿革2000多年的传统封建城乡关系被逐渐破坏”［16］83，中国城乡加速分离，社会普遍动荡不安。“各地的社会治安问题日益恶化，不仅‘二十行省之中，乱机遍伏’，即便是向称‘首善之区’的京畿一带，社会治安问题亦广泛存在，治安情势十分严峻”

［17］。地处东南、毗邻港澳的广东更是“民变蜂起，会党、绿林活动猖獗，大规模的群众运动超出官方控制”，已呈“王朝末期现象”［18］。梁启超“滩上乱石，一盘散沙”［19］之喻既是对近代中国社会问题的一个整体性描述，也成为20 世纪中国政治的一个逻辑起点［20］。“为挽求民族灭亡而走上强化国家权力”［21］2，将社会“组织起来”，成为众多政治力量不约而同的选择。但在以西方为中心的世界体系业已形成的前提下，后发的中国民族资本“只能依附于西方殖民经济体系，成为买办与帮凶，实际上加重了对乡村的掠夺”［16］83，使近代中国城乡关系变得更加紧张与不协调。从这个角度来看，中国的近代史就是一部乡村破坏史［22］。 经济上“失血过多”的乡村社会，其治安秩序几无好转之可能。可以说，以“政权下乡”为要义的现代国家政权建设（state-making）与乡土社会自身秩序的破坏同步进行，包括治安治理在内的中国乡村基层社会治理遭遇到了第一次系统性危机，农业中国乡村秩序重建成为时代问题和迫切吁求［11］151。

二、乡村基层治安治理群众化（1949-1978）

中华人民共和国的成立，标志着大规模乡村社会秩序重建的开始。随着土地改革在全国范围内的推行、农业合作化运动快速推进以及人民公社制度普遍确立，农村土地占有关系被彻底改变，农民生产从个体化转为集体化，乡村社会结构发生巨大变化。与此同时，乡村社会治理的“礼法”体系逐渐被中国共产党创建的新的“大传统”①“‘大传统’是作为与‘小传统’相对的概念来使用的。大传统是某种优势文明的文化形态，是与地方性社区的小传统相对而言。无论从文化形态的数量，还是质量上考察，大传统的文化系统都显示出一种稳定、成熟、恢宏的气势，使文化的代代传承不易被别的文化冲击所打断。”详见郑杭生.论“传统”的现代性变迁——一种社会学视野［J］.学习与实践，2012（1）：5-12.——“政法”体系所取代。这一体系诞生于井冈山革命政权时期，系中共领导体制嵌入国家政权体制，遵循的是革命的和专政的逻辑，其核心是“服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务”［23］，强调政法工作要把“党的领导、专门工作与群众路线相结合”［24］。我们以农民生产生活完全集体化的人民公社制度普遍建立时间—1958 年为参考，将1978 年改革开放之前的历史时期划分为社会主义改造阶段（1949-1958）和人民公社阶段（1958-1978）两个阶段，对乡村基层社会治安治理情况进行考察。

（一）社会主义改造阶段（1949-1958）

中华人民共和国成立伊始，最紧要的工作就是“镇压反革命，确立社会秩序，捍卫国家安全”［25］。由于新生政权内外部环境紧张复杂，用于治安秩序维护的公安行政力量无论在数量还是能力上都比较薄弱，采用熟悉的政治动员方式组织城乡群众参与治安保卫工作成为必然选择。需要注意的是，“群众”是一个极富政治含义的用语，与主体分类中的“社会”不能划等号。

最典型的乡村群众性治安组织是治安保卫委员会（简称治保会）。1952 年5 月8 日，毛泽东在总结镇反运动成功经验时指出：“全国各地，必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会……担负协助人民政府肃清反革命，防奸、防谍、保卫国家和公众治安责任”［26］。是年6 月27 日，政务院批准《治安保卫委员会暂行组织条例》，要求农村地区以行政村为单位组建治保会。农村治保会在村政府和村公安员的领导下协助开展诸如防特、防火、防盗、防治安灾害事故等治安保卫工作，其性质是“不脱离生产的群众性治安保卫组织，是公安机关联系群众的桥梁”。②钟金燕.改革开放初期基层治安保卫委员会的改革［J］.当代中国史研究，2019（3）：32-35.截至1954 年底，全国共有“治保会18.9 万个，治保小组22.8 万个，成员251 万余名”［27］。“以治保会为主体，户与户之间、村与村之间……互通信息，内外结合，形成了全天候、多方位覆盖防范对象的立体化治安防控体系”［28］。考虑到1949-1978 年中国的城镇化率始终没有突破20%（见图1③转自侯祥鹏.中国城镇化的现实图景、演进逻辑与未来展望［J］.学海，2020（5）：115-122.），农村治保会及治保人员应该占了80%以上。

图1 1949-2019 年中国城镇化率

“公安员”和“民兵”是具有中国特色的治安力量。公安员源于中共根据地时期与日特、国特激烈斗争的隐蔽战线［29］。建国后，公安员不再由没有受过公安教育和训练的农民群众充任，改由市、县公安机关向乡、镇或村基层政权机构进行人员派驻，①公安员在人民公社时期也由人民武装部门的人员兼任，“文化大革命”期间则多由“群众专政”组织代替。属于公安部（中央、大区②建国初期，公安部有中央公安部和大区公安部设置，1954 年下半年中央取消东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区建制，大区公安部也随之取消，后一直未恢复。）—公安厅局（省、直辖市）—公安处（专署）—公安局（县）—公安助理员（区）—公安员（村）这一公安行政架构中的行政专职队伍。与当时公安派出所维护城市治安不同，公安员主要负责乡村治安工作。乡村公安员制度一直坚持到1980 年代，之后逐渐被农村派出所取代。作为一支不脱离生产的群众性武装组织，民兵系1952 年《民兵组织暂行条例》颁行之后在全国乡（行政村）普遍组建起来的。1978 年之前，除担负国家兵役与战勤动员之外，民兵的主要任务就是协助保卫地方秩序，镇压反革命活动，保卫工矿、仓库、交通与海防、边防，巩固人民民主专政［30］。

社会治安问题往往由敌我矛盾与人民内部矛盾共同造成的。建国初期的治安保卫委员会侧重于“肃反、防奸、防谍、保国”等敌我矛盾性质的治安任务，人民内部矛盾问题则由人民调解委员会运用调解方式加以解决。1954 年2 月《人民调解委员会暂行组织通则》颁行之后，农村地区以乡为单位普遍组建人民调解委员会。同治保会一样，人民调解委员会的性质也是“群众性”的，主要任务是在基层政府和基层法院指导下，“调解民间一般民事纠纷和轻微刑事案件，并通过调解进行政策法令的宣传教育”，③详见1954 年2 月25 日政务院第206 次会议通过的《人民调解委员会暂行组织通则》。防止人民内部矛盾扩大或向敌我矛盾转化。1955 年底，全国有70%的乡、街道建立了人民调解组织［31］。人民调解委员会与治保会、民兵一道配合公安行政机构共同维护社会治安秩序。

这一阶段，乡村基层治安治理体系是典型的“人民治安”架构，由中央公安机关、公安武装部队、地方公安部门、系统内公安和保卫组织、人民公安部队指战员、人民警察、治安保卫委员、人民调解委员会、民兵等组织和人员组成，其核心是党的领导与群众路线。这是一套充分依靠群众、便于政治动员、宜于行使人民民主专政权力的基层治安治理体系。

（二）人民公社阶段（1958-1978）

1958 年8 月，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》通过，仅一个月时间，全国农村已基本实现人民公社化，④“截至1958 年9 月29 日，除西藏外27 个省市区共建立人民公社23384 个，入社农户占总农户的90.4%，其中有12 个省达到100%。”参见薄一波.若干重大决策与事件的回顾（下）［M］.北京：中共党史出版社，2008：526.中国乡村进入“人民公社”阶段。人民公社是“与城市社会的‘单位制’在结构、功能上都相类似的‘类单位制’，同样承担政治动员、社会控制、经济生产的功能”

［32］。行政建制的乡、镇⑤1950 年12 月政务院公布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》《乡（行政村）人民政府组织通则》。1952 年，为统一体制，对乡（镇）政权进行了调整，北方撤销村政府（行政村）建制，实行乡（镇）建制。1954 年《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》从法律上明确全国县以下农村基层行政区划为乡（镇）。改为“组织军事化，行动战斗化、生活集体化”［33］的人民公社，全国农村居民被牢牢地束缚在土地上，城乡流动几无可能。这一阶段，我国城镇化率一直维持在20%以下：1978 年的城镇化为17.92%，仅比1958 年增长了1.67 个百分点。人民公社体制的建立，意味着在中国历史上第一次实现了国家权力全面下沉到乡村，传统的宗族、地主、士绅等乡村治理社会力量被取代［34］，“礼治秩序”转变成“政治秩序”。

这一阶段，中国共产党通过接连不断的“群众化”的政治运动，实现了国家政权对乡村全时空、全要素控制，乡村基层治安治理结构已变为“人民公社+公安员+民兵+治安保卫委员会+人民调解委员会”。虽然国家权力过度下沉会有“内卷化”⑥内卷化即国家权力内卷化，是指国家的权力体制愈往社会底层下沉，国家机构的效益则愈随着规模的扩大而递减，这与“集权简约治理”所言的向社会让渡公共权力形成鲜明对比。之虞，但其维持乡村社会秩序稳定的正功能却是显而易见的。从刑事案件立案数来看（见下页图2⑦图2 数据转引自张清郎.中国转型期流动人口犯罪研究［D］.重庆：西南财经大学，2010：44-66。从1989 年开始各级公安机关在解决立案统计不实的问题上取得较大进展，这是1989 年以后立案数大幅度上升的一个重要原因。），1950-1978 年全国刑事案件年度立案数绝大多数年份在50 万件以下，与同一时期主要资本主义国家相比，犯罪率是相当低的［35］。考虑到人员流动性差、城镇化率低等因素，人民公社时期的乡村犯罪率也是非常低的。由于人民公社的强大控制功能和群众动员的频繁广泛，这一时期的公安专业力量并没有太多的功能发挥空间，公安机关工作以静态户口管理为主，辅以刑事打击，队伍规模也不大（1965 年公安民警数量仅为40 万人，见下页表1）。

图2 1950-2000 年中国刑事案件立案数（件）

三、乡村基层治安治理专业化（1978-2012）

中国共产党十一届三中全会将党和国家的工作重心由阶级斗争转向经济建设，我国开始进入改革开放的新时期。考虑到经济基础与上层建筑的关系，依据经济形态的不同，尤其是党的十四大（历史制度主义中的“关键节点”①作为历史制度主义的一个重要组成部分，“关键节点”对由路径依赖和制度变化所构成的制度演化具有较强的解释力。“即制度的稳定和复制会经历各种相对较长的路径依赖时期，这些相对较长的时期偶尔会因为短期的制度波动（它们被称为制度节点） 而出现中断，在这一过程中，有可能发生更加剧烈的制度变化。”详见乔瓦尼·卡波奇，R.丹尼尔·凯莱曼，彭号阳，刘义强.关键节点研究：历史制度主义中的理论、叙事和反事实分析［J］.国外理论动态，2017（2）：14.）在党的历史上第一次提出建立社会主义市场经济体制的目标模式，我们将这一时期划分为社会主义商品经济阶段（1978-1992）与社会主义市场经济阶段（1992-2012）两个阶段。

（一）社会主义商品经济阶段（1978-1992）

随着计划经济体制的瓦解，“类单位制”的人民公社迅速解体，取而代之的是“村民自治”体制，②1982 年宪法第111 条首次明确“农村村民委员会是基层群众性自治组织”；1983 年《中共中央、国务院关于实行政社分开 建立乡政府的通知》的下发和1988 年《村民委员会组织法（试行）》的施行，农村村民自治正式制度化。农村治保会等基层组织都面临着“与当时政治、经济和社会发展不同步的困境”，③转引自李春勇.治理需要与制度空间：中国辅警的演进逻辑［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2021（3）：100.“甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋生蔓延。”④中共中央1982 年1 号文件在批转《全国农村工作会议纪要》的前言所述。详见中共中央文献研究室编.三中全会重要文献选编（下册）［M］.北京：人民出版社，1982：1061.其中，青少年违法犯罪和流动人口犯罪问题尤为突出。为迅速实现社会治安秩序根本好转，因循管理惯性，中共中央于1983 年发动了为期三年的“严打”斗争。除此之外，为应对乡村治安形势的新局面，国家还主要采取了以下两个方面的举措：

第一，国家提出“社会治安综合治理”⑤1981 年中共中央批转《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》，首提“社会治安综合治理”。新方针。强调“党委来抓，全党动手”，“把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来”⑥1982 年1 月的《中共中央关于加强政法工作的指示》，详见中共中央文献研究室编.三中全会重要文献选编（下册）［M］.北京：人民出版社，1982：1094-1104.，注重发挥公安机关等专门力量在综合治理中“骨干作用”①“人民法院、人民检察院和政府的公安、安全、司法行政等职能部门，特别是公安部门，应当在社会治安综合治理中充分发挥骨干作用……各部门应当督促下属单位，结合本身业务，积极参与社会治安的综合治理，充分发挥各自的作用”。详见1991 年3 月2 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》［EB/OL］.（2009-04-22）［2022-01-20］http：//www.110.com/fagui/law_42.html.。在中央政法专编额度有限的情况下，国家不断增加警察数量，相比1978 年，1992 年在编公安民警数量已增加15.3 万人，平均每年增加1万人（见表1②表中数字主要依据1998 年第20 期《人民公安》一篇文章和其他公开发布的数据得来。其中1965 年的公安民警数量包括劳改、劳教单位干警。详见鲍遂献.更快更严更实更高——中国公安改革备忘录［J］.人民公安，1998（20）：12-17.），“警力绝对不足”问题稍有缓解。

表1 1965—2019 年中国在编公安民警数量（万人）

第二，推行安全保卫责任制，改进群防组织，加强群众力量。肇始于乡镇企业起步早、发展快、外来人口多的珠三角地区的“治安承包”型治安联防队，“逐渐成为基层党政组织开展社会治安综合治理的一种有效形式”［36］。与“兼职不脱产”的治保会不同，这时的治安联防队已转变为“脱产专职”群众性联合自防组织。一些地方自发创造的经验很快得到政府的认可与支持。1988 年10月，国务院批准公安部《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》，认为“这种取之于民、用之于民的作法，不应否定，应继续推行”。自此，名为护村队（多数由民兵兼任）、百户安全员、护校队、护厂（矿）队的治安联防队逐渐在全国城乡组建起来，1988 年底全国的治安联防人员有190 多万［37］，数量远超公安民警。

这一阶段，乡村社会失序主要在于“管理机构与集体结构的分离，土地的逐渐私有化以及基层政权的削弱造成国家对地方社会的失控”［21］184，即国家权力急速回缩、经济利益取向强化之后，先前的政治动员方式逐渐失效，农村居民联防自治自保既是无奈之策，也是创新之举。治安联防队成为一支维护乡村社会治安的新队伍，与之相对应，乡村治安治理主体队伍随之壮大，变为“公安派出所+治安保卫委员会+人民调解委员会+治安联防队（含民兵）”。

（二）社会主义市场经济阶段（1992-2012）

自1992 年中共十四大明确建立社会主义市场经济体制以后，市场经济快速发展，中国社会的流动性迅速提升，农村青壮年劳动力大量流向城市，③“2000 年全国流动人口总量达42418562 人，是1990 年的3.82 倍，10 年中全国流动人口总量增长了282%，平均每年增长14.3%”。参见鲁奇，王国霞，等.流动人口分布与区域经济发展关系若干解释（1990、 2000）［J］.地理研究，2006（5）：765-774.乡村“空心化”问题严重，乡村治安治理出现新问题。

首先，农村治保会“有名无实”“调解化”问题严重。青壮年人口的大量外流，导致治保会人员老化且缺额严重；经济利益取向导致原有的政治激励机制失效；经费无着，组织不健全等，如云南省农村地区，“农村治保会活动开展得好的仅占10%，活动一般的占70%，基本不起作用的占20%”［38］。1990 年代中后期尤其是2000 年以后，农村治保会日趋“调解化”，“似乎不再是公安派出所的‘对口单位’，不再协助派出所维护乡村秩序，而主要负责调解村庄内的简单民事纠纷”［39］。

其次，城乡警务力量失衡，农村治安专业力量不足。由于大量人口从农村涌向城市，城市治安问题更为突出，公安工作与警力增配“城市优先”。如公安派出所工作改革首先从城市开始、警察巡逻勤务首先在城市开展、110 报警服务台首先在城市全面建设①如1988 年1 月15 日公安部发布《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》、1994 年2 月25 日公安部发布《城市人民警察巡逻规定》和1996 年7 月26 日公安部发布《关于加快城市110 报警服务台建设的通知》等。等。城镇警察数量及警民万人比远大于乡村（见图3②数据来源参见任捷，王光，李侠，张明，邹大伟.城镇化趋势下的未来警力需求模型研究［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2015（3）：100-107.），农村警力相形见绌。

图3 城镇警民万人比与乡村警民万人比

第三，乡镇政权组织“悬浮”，村委会及工作人员数量减少，乡村干部权威大为降低。2003年全面推行农村税费改革试点工作之后，乡镇一级基层组织在一定时期内出现了“悬浮化”现象［40］，在农村治保工作方面的力度也呈现弱化趋势。村委会及工作人员数量分别从1993 年的101.3 万个、455.9 万人减少到2003 年的65.8 万个、259.2 万人，降幅高达35%和43%。③转引自唐皇凤.社会转型与组织化调控［D］.上海：复旦大学，2006：200-237.而在一些地方，基层政权悬浮后留下的治理空间被灰色势力所占领，成为滋生乡村“豪强化”与“宗族化”的温床［16］86，乡村社会秩序失序加剧，进而造成城乡社会治安秩序混乱，犯罪率不断攀高（见图4④数据来源为国家统计局官网［EB/OL］.（2019-10-25）［2022-01-22］.www.stats.gov.cn.）。

图4 2000-2018 年治安案件查处数与刑事案件立案数（起）

由于现有违法犯罪数据并没有对城市和乡村进行分类统计，需要对“乡村社会秩序失序加剧”的论断做一下说明。2000-2012 年是中国城镇化高歌猛进时期，人口大量涌入城市，按常理推论乡村违法犯罪案件应当增长缓慢。但有不少数据和研究表明，实际情况并非如此。据公安部统计，2006 年前三个季度，全国农村地区共发生杀人案件8031 起、伤害案件5.9 万起，均高于城市。⑤新华社.我国社会治安状况持续稳定 犯罪案件呈下降趋势［EB/OL］.中央人民政府网（2006-11-06）［2022-04-01］.http：//www.gov.cn/jrzg/2006-11/06/content_434394.htm.有学者使用全国农村固定观察点调查系统2000 年、2005 年和2010 年的三期面板数据对农村犯罪情况进行了考察，研究发现，“农村劳动力外出就业形成的犯罪‘创造效应’大于‘转移效应’，导致农村犯罪率上升。农村劳动力外出就业每增加1%，将使农村刑事犯罪率和违反治安管理案件发生率分别增加0.28%和0.62%。”⑥转移效应是指农村劳动力大规模外出就业使农村犯罪率降低；创造效应是指农村劳动力外出就业增加了农村犯罪率。详见张海鹏，陈帅.劳动力外出就业与农村犯罪——基于中国村级面板数据的实证分析［J］.劳动经济研究，2016（4）：98-118.究其原因，主要有三，一是大量青壮年劳动力流出与留守群体（老人、儿童和妇女）的脆弱性，导致乡村犯罪防御能力大为降低，犯罪的机会与成功概率大幅增加；二是留守青少年犯罪问题日趋严重；三是青壮年劳动力流出显著地提高了农村的离婚率［41］，上升的离婚率进而导致农村犯罪数量的增加［42］。

为改善乡村治安秩序，国家在治安治理方面主要采取了以下举措：

第一，将群众性治安联防队“行政吸纳”①参见康晓光，韩恒.行政吸纳社会：当前中国大陆国家与社会关系再研究［J］.中国社会科学（英文版），2007（2）116—128；侯利文.行政吸纳社会：国家渗透与居委会行政化［J］.深圳大学学报（人文社科版），2019（2）：112-121.为专业力量。这一时期，依法治国基本方略被载入宪法，社会治安工作之“法治化”“专业化”要求越来越高。在强调治安工作专业化的同时，社会却出现了“基层组织与政府职能部门过于依赖公安机关”［43］的现象，社会治安“综合”治理几乎成了公安“一家”管理，公安部门的任务越来越重。地方政府要想在社会治安治理“锦标赛”②参见周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007（7）：36-50；周飞舟.锦标赛体制［J］.社会学研究，2009（3）：54-77.中不被“一票否决”③一票否决权制是指对所属地区、部门和单位及综合治理主要责任人，因对社会治安综合治理工作不重视，措施不落实，导致出现重大社会治安问题或重大不稳定事件，造成严重后果，而对其被授予综合性荣誉称号、评先授奖、晋职晋级资格予以否决的制度。参见1992 年1 月13 日中央综治委《中央社会治安综合治理委员会关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定（试行）》（综治委［1992］1 号）［EB/OL］.（2017-06-08）［2022-01-20］.http：//www.110.com/fagui/law_71183.html.，最快捷有效的方法就是增加体制内的“编外力量”，即将治安联防队“改造”成新型警务辅助力量。各地公安机关根据2001 年《中共中央 国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中有关建立军、警、民联防队伍的要求，开始自建治安联防队，并将其命名为“协警”“治安员”“协管员”“辅警”等。与其他治安联防队不同，这支队伍是由公安机关自建、领导和直接管理的，是一支“体制内编制外”的“专业”警务辅助力量。据统计，截至2004 年，在全国近47 万个治安联防组织中公安机关自建的有10 多万个，公安机关自己招用的治安员达36万多人。④数据出处［EB/OL］.新浪网（2004-09-29）［2022-01-22］.http：//news.sina.com.cn/o/2004-09-29/10003799220s.shtml.另外，2003 年12 月中央综治委与解放军总参动员部联合下发《关于进一步做好民兵参与社会治安综合治理工作的通知》，要求各地组建民兵治安联防队或加入已有治安联防队，积极参与护村联防、协助公安机关打击犯罪、处置群体性突发事件等社会治安综合治理工作。⑤民兵参与社会治安综合治理工作的主要任务：组织开展护路联防、护厂、护矿、护村、护水、护电等活动，搞好区域防范；协助公安部门打击各类刑事犯罪，整治治安混乱的地区、场所，维护社会治安秩序；守护重要目标，保卫国家和人民生命财产安全；参与处置群体性突发事件；配合部队和公安部门加强边境地区管理，维护边疆安全。详见《解放军报》2003 年12 月16 日第1 版。

第二，国家实施农村警务战略和“三基”⑥2006 年初，公安部启动为期三年的“三基”工程建设，即抓基层、打基础、苦练基本功，其总体要求是“警力要下沉、保障要有力、班子要加强、素质要提高、管理要规范、机制要创新”。工程，加强专门力量建设。2006 年10 月公安部下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》，要求“在农村以一个或多个行政村划分一个警务区，实行一区一警；对于城镇化水平比较高、治安复杂的地区，可以实行一区多警；推进市、县公安机关机构改革，进一步精简机关警力，充实、加强社区和农村警务区的警力”。2006 年和2007 年中央综治委先后出台《关于深入开展农村平安建设的若干意见》和《关于深入推进农村平安建设的实施意见》，要求建立健全农村治安防控网络体系和适应社会主义新农村建设要求的农村警务工作机制，⑦详见2006 年11 月18 日中央社会治安综合治理委员会《关于深入开展农村平安建设的若干意见》（综治委［2006］24 号）［EB/OL］.（2006-12-20）［2022-01-22］.http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=189700.广泛开展“平安乡镇”“平安村寨”创建活动和农村“严打”整治斗争，加强治安综合治理基层组织建设等。⑧详见2007 年4 月9 日中央社会治安综合治理委员会《关于深入推进农村平安建设的实施意见》（综治委［2007］7 号）［EB/OL］.（2015-07-03）［2022-01-22］.http：//www.110.com/fagui/law_196733.html.截至2007 年8 月，全国已建立社区和农村警务室14.5 万个，配备社区和驻村民警22 万名，其中农村警务室8 万多个、驻村民警9 万名。⑨数据出处［EB/OL］.中国网（2007-08-22）［2021-10-11］.http：//www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/2007-08/22/content_8728899_2.htm.

第三，充分发挥市场配置优势，大力发展保安专职力量。自1984 年全国首家保安服务公司在经济特区深圳成立以来，尤其是2010 年《保安服务管理条例》颁布与实施“管办分离”①即监管与举办职能分离：保安行业向社会开放，公安机关不再举办保安服务公司，履行监管职责。之后，保安服务行业得到蓬勃发展。截至2011 年底，全国保安服务公司发展到近3000 家，保安员达420 多万名。专业性保安为社会提供商业性质的安全防护服务，在一定程度弥补了公安机关治安服务供给不足问题，在城乡社会治安治理中发挥了重要作用。②截至2020 年7 月，“全国保安行业共参与日常社会面防控8170 余万人次，参与医疗救治点、隔离观察点值守850 余万人次，参与社区乡村防控2660 余万人次，参与防疫检查站、治安卡点查控570 余万人次；保安员确诊感染新冠肺炎51 人、因公殉职30 人”。参见石扬.守卫平安 保安队伍在行动［N］.人民公安报，2020-07-25（04）。

这一阶段，由于市场机制的“马太效应”和资本的“城市偏好”，在城镇化高歌猛进（2011年城镇化率为51.27%，比1992 年上升了近24 个百分点，见图1）的同时，中国城乡差距再次拉大（1992-2012 年，城乡差距均值为2.9，尤其是2001-2012 年间，城乡差距均值为3.18，见图5③根据中国国家统计网站数据绘制［EB/OL］.（2019-10-25）［2021-10-11］.http：//www.stats.gov.cn/.），原本就处于劣势的“三农”更加弱势。尤其在“以人为核心”新型城镇化战略实施之前，农村地区因为土地产生的纠纷、上访、群体性事件，此起彼伏，层出不穷。虽然自2003 年起中央不断从财政、政策等方面加大对“三农”投入，乡村治安治理主体也日趋多元，但由于乡村基层党政组织涣散，乡村治安失序问题仍未得到有效控制。

图5 1978-2019 年中国城乡人均可支配收入比变化

四、乡村基层治安治理多元化（2012 至今）

之所以将2012 年作为这一阶段的起点，主要有两个因素，一是2011 年我国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口数量首次超过农村常住人口数量，这标志着我国开始由乡村社会向城市社会转变，具有社会整体变迁的进步意义；二是2012 年中共十八大报告正式提出“有序推进农业人口市民化”，④孙华臣、王安.有序推进农业转移人口市民化［EB/OL］.人民网（2017-04-25）［2022-04-01］.http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0425/c40531-29233226.html.之后每年的中央一号文件都提到，解决好人的问题成为城镇化的重要方向和推进新型城镇化的关键所在，乡村不再是现代化的手段，而成了现代化的目标。严格来说，2006 年取消农业税、开展社会主义新农村建设⑤从2004 年开始，连续十七年的中央一号文件的主题都是关于三农的。2006 年和2007 年以“社会主义新农村建设”为主题，分别是《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《关于积极发展现代农业推进新农村建设的若干意见》。标志着国家关于城乡统筹发展由新中华人民共和国成立以来的资源汲取模式向工业反哺模式转型，但其关注点主要放在农村经济发展层面。2012 年以后，国家关于城乡统筹发展的理念发生变化，乡村的主体性受到重视，“从城乡一体化的农村社区建设、实现共同富裕的扶贫攻坚战，到留住乡愁的美丽乡村建设以及各种乡村振兴规划”［44］，无一不在说明这一点。在“战略性回缩”近三十年后，“国家”重返乡村社会，意味着乡村基层社会治理进入新的历史时期。

如何理解国家“重返”乡村社会，这需要借助迈克尔·曼有关国家权力的理论进行解释。迈克尔·曼将国家权力分为专断性权力和基础性权力，专断性权力带“统治性”，“不需要与市民社会群体作例行公事式的协商”［45］；基础性权力具有“治理性”，重视运用新资源微妙地加强国家控制，强调互动性、专业性、技术性和渗透性。现代国家治理能力建设侧重于“基础性权力”建设。这次国家权力重返乡村主要有三种方式。

首先，加强基层组织尤其是党组织建设。通过干部包村制、派驻“第一书记”等举措着力解决乡村基层党组织“软、散、乱、穷”突出问题，“防范应对农村黑恶势力、宗族势力、宗教极端势力、‘村霸’的干扰渗透”［1］69，将乡村基层党组织建设成为坚强的战斗堡垒，进而改造乡村基层社会治理结构。“专断性权力”与“基础性权力”同步增强。

其次，政法力量下乡。依据迈克尔·曼的观点，作为国家机器重要组成部分，政法部门的权力属于专断性权力。虽自1978 年以来，“两所一庭（派出所、司法所、人民法庭）”等政法力量下沉乡村从未中断过，但2012 年以后下沉幅度更大。

公安警力下沉。随着5 万多个派出所、17 万多个警务室对乡镇、街道的全覆盖，尤其是“一村一辅警”①2019 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出“加强平安乡村建设”，大力推行“一村一辅警”机制；2020 年1 月公安部出台《关于加强新时代公安派出所工作的意见》，强调深化城乡社区警务战略，大力推广城区“一区一警两辅”和农村“一村一辅警”战略。在全国推广， 公安警力已散布全国大小村庄。以湖南省邵阳为例，该市于2016 年7 月在3299 个行政村推行“一村一辅警”制度之后，165个农村派出所的平均警力从6.8 名提升至19.9 名，基层警力不足的问题得到有效缓解。3299 名辅警履行治安防范组织员、矛盾纠纷调解员、警务下沉联络员等“八员”职责，筑牢农村治安第一道防线。②阮占江.基层治理“流动探头” 群众身边的“守护神”［EB/OL］.法治网（2020-12-19）［2021-09-20］.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2020-12/19/content_8322171.htm.

司法力量下沉。2019 年9 月，全国司法所数量由1994 年的14000 个增加到40513 个，工作人员达12.8 万人，基本实现乡镇（街道）全覆盖。以青海省为例，依据乡镇（街道）规模该省应建司法所404 个，截至2019 年底，已设400 个，其中农业区和牧业区有363 个［46］。

法院力量下沉。自2012 年中央明确将“法治保障”纳入“五位一体”社会管理（后为社会治理）体制中来，人民法院积极开展下乡工作参与乡村基层社会治理，截至2013 年底，全国共设立10162 个人民法庭，其中95%设立在乡村和其他边远地区。③参见徐隽.周强谈深化司法改革：人民法庭要当改革“试验田”［N］.人民日报，2014-07-09.2018 年9 月，又推行“司法机关干部下沉司法所工作”，加强司法所在化解民间矛盾纠纷、维护基层社会稳定、服务保障乡村振兴方面的作用④详见2014 年7 月18 日，司法部发布《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》（司发通［2014］71 号）和2018 年9 月司法部出台的《关于推进机关干部下沉司法所工作的意见》［EB/OL］.（2019-03-20）［2021-12-02］.https：//www.66law.cn/tiaoli/45351.aspx.。如安徽池州市，该市18 个人民法庭均成立便民诉讼服务站，在偏远乡镇和中心村设立便民诉讼服务点126 个，巡回审判点20 多个。2015 年以来，共受理案件17936 件，审结17146 件，结案率95.6%，服判息诉率均在90%以上，推动农村基层治理逐步走上法治化，助力乡村振兴［47］。

第三，“专项下乡”。这里的“专项”含义较广，包括普法教育、政策宣传、管理技术、“扫黑除恶”⑤2018 年1 月，中共中央、国务院联合发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，拉开了为期三年的扫黑除恶专项斗争的序幕。这次扫黑除恶与加强基层党组织建设相结合，注重形成长效机制。运动、精准扶贫行动和“雪亮工程”⑥2016 年中央部署建设“雪亮工程”，2018 年写入中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。与城市治安防控的“天网工程”之部级、省厅级、市县级的平台架构不同，该工程以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的农村“群众性治安防控工程”。因“群众的眼睛是雪亮的”而命名。等，这可视为“基础性权力”扩散。如运用于城市社会治理的网格化管理技术也下沉乡村，升级为“融技术创新与组织、制度变革于一体的基层治理模式”［48］。专项活动垂直行动，网格化管理横向通联，将国家意志贯通城乡社会，织密基层社会治理体系，基层治理能力和效能得到提升。

这一时期，尽管乡村基层组织仍为乡村自治框架，但以财政转移支付（见图6①2012 年中央财政用于“三农”支出12286.6 亿元，增17.9%［EB/OL］.中国政府网（2012-03-08）［2021-09-02］.www.gov.cn/2012lhft12/content.2086635.htm.）、党政干部驻村帮扶、“辅警”驻守、“精准扶贫行动”“雪亮工程”建设等资源的输入，加上法治保障有力，乡村基层政权结构和社会治安治理逻辑发生了改变。乡村治安治理的方式越来越法治化、现代化、信息化、网格化，参与主体也越来越多元化，仅民间性主体已达八类之多（详见表2）。乡村基层社会治安治理主体结构演变为“乡村基层党组织（驻村第一书记等）+公安派出所（农村警务室）+治安保卫委员会+人民调解委员会（司法所指导）+治安联防队（含民兵）+辅警+农村治安志愿者”。②2017 年《志愿服务条例》颁行，农村地区也开始广泛建立治安志愿者队伍。详见丁景明.抚宁组建农村治安志愿者 凝聚群防群治新力量［EB/OL］.河北共产党员网（2019-03-09）［2021-05-09］.http：//hebei.news.163.com/19/0309/10/E9QNB29D04158FGR.html.

图6 2003-2011 年中央财政三农支出（亿元）

表2 乡村治安治理“民间性”主体

党建引领式的国家权力下沉，乡村基层政权政治功能得以恢复与强化，成为乡村发展振兴、乡村秩序重建与生成的深层力量，乡村社会治理效果已经显现。首先，城乡收入差距方面，城乡人均可支配收入比2012 年下降到3.0 以下，之后持续下降（见图5）。其次，城乡社会治安案件查处数和刑事案件立案数，分别在2012年、2015年出现拐点，呈大幅下降趋势（见图4），平安乡村建设初见成效。

五、结论与讨论

1949 年以来的中国乡村治安治理实践及变迁深刻地印证了“治理是一个过程”观点。1949-1978 年这一时期的乡村治安治理结构，可以概括为“群众治安”。 在中国共产党话语体系中，“群众”不仅仅是工具性的，而是目的性的，它与中国共产党本质属性相通。建国初期，内外部环境紧张复杂甚至凶险，治安治理在“敌—我”两分的前提下遵循的是人民群众对敌斗争路线，其逻辑是革命的、政治的。1978-2012 年，可称之为“专业治安”。由于内外部环境发生变化，党和国家将工作重心由阶级斗争转向经济建设，加上中央财政不足、法治化进程的加速，治安治理遵循的是内部矛盾“调处”路线，强调党政分开、社会分工和专业能力建设，其逻辑是市场经济的。2012年至今，可称之为“总体治安”。法治建设完善，互联网技术、通信技术、大数据技术、管理技术等广泛应用且不断更新迭代，国家的“基础性权力”得到加强，以“总体安全”为核心的国家治理越来越制度化、法治化、程序化和信息技术化。不断增强的经济实力，“共同富裕”“民族复兴”初心使命的唤回和“改造世界”的澎湃动力，中国共产党执政自信心与中国人民自信心不断增强，新时代的治安治理遵循的是“共同体”路线，其逻辑是总体性变革的。

中国乡村基层治安治理主体变化所带来的治理结构变迁诠释了国家与社会关系的变化。很长一段时间以来，学界在讨论国家与社会关系时，往往自觉不自觉地将“国家是一种源依社会契约而形成的权力建制”［49］32这一理论建构当成历史事实，不加辨别地认同“小政府、大社会”观点，一味强调限制国家。这应该是迷恋自由市场逻辑者对亚当·斯密所言“守夜人”的一个误读。其实亚当·斯密是在谈论社会征税时提到国家的，他认为国家有三项必须履行的职能：保护本国社会安全（国防），设立严正的司法行政机构以维持社会内部秩序，建立并维持某些由于不能带来足够利润而不被个人关注的公共设施和机制［50］。这三项是国家的社会职能，与自由市场的经济职能同等重要或更重要，“守夜人”之喻并不涉及国家之大小与强弱问题［51］。关于国家与社会关系，一直有社会中心主义和国家中心主义两种理论观点，二者互相攻讦。前者突出社会自主性，认定国家是“利维坦”，①利维坦本是《圣经》中象征邪恶的一种海怪，后被霍布斯用来指代拥有绝对权力的专制国家。无意或刻意“贬斥”国家的自主性；后者强调国家是“服务于美好事物的强大力量”［52］，社会之有序全赖国家及政府。中和观点是兴起于1980 年代的“国家自主性理论”，它试图在社会中心主义的基础上“找回国家”，即“为了找回人们期待社会去完成而实际上完不成、必须由国家来完成任务的机制”［49］34，强调政府与社会力量合作达成“善治”。

1949 年以来中国乡村治安治理结构的变迁过程中，国家权力经历了下沉、回缩与再进入的过程，体现了国家在应对复杂而具体的基层社会矛盾纠纷的过程中不断调整与基层社会关系的探索。从本质上看，治安治理模式创新就是要构建与基层社会矛盾纠纷化解需求相适应，在体制机制上不断促进国家与社会合作共治的新模式。