对内蒙古大青山国家级自然保护区生态移民工作的思考

张玉

内蒙古大青山国家级自然保护区五家村管理站

生态移民亦称环境移民，是指原居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件的地区的人口，搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。

我国的生态移民源自于易地扶贫（异地扶贫），最早在20世纪80年代，宁夏西海固地区、甘肃定西地区和河西走廊地区开始实施区域综合性扶贫开发，试行吊庄移民。20世纪90年代，内蒙古自治区开始出现真正意义上的生态移民。第一期生态移民工程从1998年开始，主要是为了缓解居住在阴山北区生态脆弱区的人口对生态环境的压力。2001年，按照《实施生态移民和异地移民扶贫移民试点工程的意见》，内蒙古自治区开展了大规模的生态移民，对荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态脆弱地区实施生态移民。

一、保护区生态移民的必要性

内蒙古大青山国家级自然保护区（以下简称“保护区”）横跨呼和浩特市、包头市和乌兰察布市，总面积近40 万公顷，以保护珍稀濒危物种、山地森林-灌丛-草原生态系统和水源涵养地为主要目标，是阴山山地生态系统镶嵌景观最为完好的一部分，也是生物多样性最丰富的区域。保护区南临黄河，北牵草原，与大兴安岭、贺兰山等主要山脉构成了自治区生态安全屏障的“脊梁”和“骨架”，生态区位十分重要。其不仅是我国季风与非季风分界线、400 毫米降水量分界线、中原农耕文明与草原游牧文明分界线，也是华北植物区系与蒙古高原植物区系的分界线；不仅是东北、华北、西北动植物区系的过渡带和大通道，也是诸多珍稀濒危植物的“避难所”和阻隔风沙侵袭京津腹地的缓冲带；不仅是土默川平原乃至华北平原的重要水源地和水源涵养区，也是黄河内蒙古段的重要补水区。

据统计，保护区现有居民涉及10 个旗县203 个自然村，有户籍数17221 户、人口42571 人，常住户数4574 户、常住人口10447 人。由于山区经济、文化落后，青壮年大都外出打工，学生外出读书，实际居住人口较户籍人口少很多，常年生活在保护区的人员约占户籍人口的24.5%，平均年龄50 岁。保护区人口分布较为集中，多数分布在大青山南北边缘几个较宽的沟口处，少数零散分布在其他各处。保护区内及周边社区居民主要以种养业为主。

现有常住居民对保护区主要存在以下影响：一是发展种植业占用了大量土地和林地空间，加重了人类活动对生态环境的侵扰；二是由于经济发展滞后，农民靠山吃山，养殖放牧严重破坏了保护区植被和生物多样性；三是保护区内居民的生产生活加大了毁林开荒、盗采盗猎、森林火灾等风险隐患，加之保护区管理机构人员不足，缺乏对违法犯罪行为的处罚权，保护区管理难度大。

保护区实施生态移民既是改善当地居民生存环境、构建和谐社会的需要，也是保证呼和浩特市、包头市和乌兰察布市水资源环境和水质安全的必要手段，更是治理保护区生态环境、打造北方重要生态安全屏障的战略性措施。

二、保护区生态移民存在的问题

一是由于保护区距离中心城市较近，涉及的行政辖区多、居民多，生产生活活动频繁，生态移民任务较重。二是保护区涉及的10 个旗县经济较为落后，地方财力有限，移民需要的补偿资金和移民后相应的配套服务体系难以到位，因此仅靠旗县政府很难有效实施生态移民。三是由于保护区内居民年龄普遍偏大，文化水平较低，而且有相当一部分人是少数民族，语言沟通存在一定障碍，搬出保护区后难以找到合适工作，后续生存发展存在困难，导致农民搬迁意愿不强，甚至出现搬迁后返迁的现象。调查显示，保护区内75%以上的常住居民因担心移民后生产生活问题反对移民搬迁。

三、对实施保护区生态移民的思考

为确保生态移民顺利实施，有效保护大青山的生态环境，各级政府应按照统筹规划、集中资金、因地制宜、分步实施、可持续发展的原则，深入实施大青山保护区生态移民工程，逐步将保护区内的居民移出。

1.科学规划布局

实施生态移民既是一项政治任务，也是一项民生工程，各级政府应按照《内蒙古大青山国家级自然保护区条例》第十四条“自然保护区内核心区原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府给予妥善安置”的要求，对于居住在核心区、缓冲区及实验区内的群众，坚持“搬得出、留得住”的原则，精心选择生产生活条件更好的移民迁入地，科学合理制定移民规划，并提前公布，让拟搬迁居民逐步适应、充分准备。尤其在迁入地选址上，除考虑迁入地的资源承载能力外，还应考虑周边的居民情况，确保移民原居住地文化风俗的延续和发展，并积极做好迁入地社区的思想工作，为移民营造和谐融洽的邻里关系，从源头上避免矛盾的产生。

2.制定合理政策

科学合理的政策是提升农民搬迁意愿、保证生态移民工作顺利进行的基础。制定政策前要保证有作为利益相关主体的保护区居民或代表参与，充分听取其意见和建议。制定政策时要因地制宜、因人制宜，必要时按照一户一策的原则，针对不同人群的具体情况细化政策措施，给予不同的政策支持，通过多种手段满足不同人群的需求，实现移民后“稳得住”的目标。如对老弱病残的居民，引导其进入养老院或农村福利院生活；对季节性在外务工的人员，给予适当扶持，引导其在城市近郊或中心乡镇安置发展；对以养殖为主的人员，引导其在移民点发展舍饲圈养。在生态移民实施过程中，要及时了解掌握农民的搬迁情况及生产生活情况，充分考虑移民的需求，做好以下几项工作：一是不断完善迁入地的基础设施和服务体系，妥善解决搬迁移民的教育、医疗、养老、就业等社会保障问题，使移民平等地享受公共服务；二是采取多种方式促进移民与原住居民的沟通交流，尤其要考虑少数民族居民的生活习惯和语言习惯，帮助移民重新构建损失的人力资产和社会关系，建立社区认同感；三要及时将退耕还林、退耕还草、土地流转、财政支农等补偿和救济资金发放到位，同时尽可能提供充分的工作机会和工作技能培训，保证移民在离开自己长期居住和发展的土地之后，在新环境中能看到发展空间和潜力，彻底解决移民的后顾之忧。

3.强化宣传引导

生态经济学与传统经济学的最大区别在于前者把生态成本纳入了投入、产出核算，这是生态保护与建设工作中应长期遵循的一项基本原理，也是政府对生态移民必须予以长期支持的理论依据。移民作为生态移民搬迁安置的建设和受益主体，在放弃原先的生产生活环境，搬入移民新村后，短期内经济收入可能会下降，这是因为他们把部分收入间接投资或转让给了生态保护与恢复。因此，各级政府在实施生态移民过程中，应坚持政府组织引导、群众自愿参与的原则，在深入了解群众搬迁意愿和维护移民知情权、参与权和监督权的前提下，针对群众担心的问题和存在的困难，充分考虑民族、语言、年龄、受教育程度等因素，进行形式多样、内容丰富的宣传动员，按照移民政策逐一给予合理的解答和引导，使其了解移民与生态保护之间的关系，提高对政策的理解能力和认同感，接受收入短期内下降的现实。同时，引导群众自力更生、自觉自愿参与移民工程建设，增强移民自我积累、自我发展的能力。

4.整合各类资金

实施生态移民的基础是资金，应坚持捆绑资金、集中投入的原则，由市、县两级政府整合发改、扶贫、国土、住建、农业、林业、水利、交通等项目资金，建立政府、企业、个人多方面投入渠道和机制，确保移民搬迁安置点基础设施、主导产业发展、居民能力提升、公共服务和生态环境建设的顺利推进，减轻搬迁群众自筹部分的资金压力。

大青山高山草甸