内蒙古草原保险试点建设成效显著

张瑾 王建和 余隽勇 滕思翰

1.内蒙古自治区林业和草原工作总站 2.中航安盟财产保险有限公司内蒙古分公司 3.内蒙古自治区大数据中心

内蒙古草原广袤辽阔，是欧亚大陆草原的重要组成部分。内蒙古自治区第三次国土调查主要数据公报显示：全区草地面积81561.26 万亩，占全国草地面积的21%。其中，天然牧草地71882.99 万亩，占全国草地面积的18%，是我国最大的草场和天然牧场，分布在全区33 个牧业旗和21 个半牧业旗县。草原牧区牲畜存栏数占全区的61%，产值占全区牧业总产值的50%，涉及近600 万牧业人口的生产生活。

内蒙古草原是我国重要的生态屏障和畜牧业地带，在全区经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。习近平总书记强调：“内蒙古生态状况如何，不仅关系全区各族群众生存和发展，而且关系华北、东北、西北乃至全国的生态安全。把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任。”国家“十四五”发展规划强调：“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。”并明确持续改善环境质量、提升生态系统质量和稳定性的战略举措。

开展草原保险是草原生态建设与保护的有力手段

草原健康、持续发展是构筑内蒙古生态安全屏障的重要保障，同时也是全区畜牧业发展的物质基础。多年来，草原灾害频繁发生，草原生态建设和畜牧业抵抗旱灾、沙尘暴灾害、火灾、病虫鼠害等自然风险能力缺乏，一次重灾损失需3～5年才能修复。此外，草原牧区生产结构和收入结构单一，加之缺乏有效的保障机制，草原自然灾害已成为导致农牧民经济收入下降的主要原因之一。习近平总书记强调，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。草原保险就是从金融角度探索化解灾害风险、资源利用与生态保护之间矛盾的有力手段，是实现生态价值机制建设的重要体现。

草原保险有利于促进草原生态建设。长期以来，恶劣的气候条件加剧了内蒙古草原生态的恶化。内蒙古草原退化沙化面积以每年1000 多万亩的速度扩展，草原退化率由20世纪60年代的18%发展到20世纪80年代的39%，21世纪初已近90%。草原生态一经破坏，生态系统的服务功能也将持续衰退，恢复代价巨大。从《中华人民共和国草原法》的颁布到草原补奖政策的实施，中央和自治区财政为内蒙古草原生态保护建设投入了大量资金。在政策的支持和牧户的努力下，草原生态恶化趋势得到整体遏制，但草原生态系统服务功能恢复效果依然不够理想。通过草原保险将绿色农业、绿色生态、绿色金融、绿色生活有机结合，发挥经济补偿、资金融通和社会管理功能作用，可为生态产品价值体现提供强有力的风险保障。

草原保险有利于推进产业发展。草原退化和自然灾害频繁发生，对牧草产量的影响巨大。在极端年份，牧草产量波动高达±200%。灾年因草料不足造成牲畜掉膘损失大约占当年牧业产值的47%，灾年时牧区牲畜死亡率最高达24%，平均死亡率是农耕区的2.5 倍。自然灾害始终是困扰牧草安全和牧区畜牧业可持续发展的主要原因，严重制约牧民经济收入。草原保险对因灾造成牧草产量减少进行赔付，用于弥补牧民额外购买草料的成本，可有效缓解草场过度放牧的压力，有利于促进生态产业化与产业生态化协同发展。

草原保险有利于政府防灾减灾。近年来，内蒙古地区灾害频发，草原牧草产量下降，造成饲草料严重短缺，畜牧业发展受到极大影响，政府每年投入大量资金赈灾。充分发挥保险“稳定器”和“放大器”作用，撬动社会资本参与草原灾前预警、灾害防治工作，可有效缓解政府防灾减灾和灾后重建的压力。

格根塔拉草原 李慧玲

草原保险有利于助推乡村振兴。内蒙古草原多集中在54 个牧业、半牧业旗县，牧民90%的收入来源于草原畜牧业。2020年以前，全区31 个国家扶贫开发工作重点旗县中，有21 个是牧业、半牧业旗县。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略“二十字”方针，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。为科学把握乡村振兴战略的方针要求，草原保险将更好地融合和完善具有明显地区特色的生态、草原文明、牧区现代化体系建设，促进牧区从原有生产方式向绿色生产方式转变升级，是全面实施乡村振兴战略的重要体现。

政策鼓励草原保险体系建设

国家和自治区相继出台多项政策，推动全区生态建设与保护，同时从各个角度鼓励草原保险体系建设和发展。2019年9月，中央四部委联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（财金〔2019〕102 号），要求“适时调整完善森林和草原保险制度，制定相关管理办法。”《全国草原保护建设利用“十三五”规划》中提出“推动建立完善草原保险、贷款和融资担保制度。”《国家林业和草原局2019年工作要点》要求“完善退耕还林等重大政策，开展草原保险政策研究，争取中央财政投入稳定增长。”《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40 号）要求“推进草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。”《内蒙古自治区加快推进政策性农业保险高质量发展工作方案》（内财金〔2020〕1247 号）强调“开展草原保险试点，探索对不同利用形式天然草原实施灾害损失补偿保险试点。”《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加强草原保护修复的实施意见》（内政办发〔2021〕95 号）要求“继续扩大草原政策性保险试点范围。”

草原保险试点高效推进

企业先行先试，探索保险新路径。从2015年开始，中航安盟保险公司等部分保险经办主体联合相关机构，深入草原实地勘察调研，广泛收集整理采样标本、气象地理及遥感数据，进行评估论证，研发草原保险产品。通过在不同气候区域和不同类型草原进行试点，探索运用保险手段为承保牧户生产生活提供保障，受到了试点区域牧民的赞誉和当地政府的好评。通过企业先行先试，验证了草原保险在不同气候区域和不同类型草原都具有一定的推广价值和前景，体现了在全区开办草原保险的重要意义。

以政策支持为契机，高效率明确试点新方向。

随着国家对草原保险的逐步重视，开展草原保险试点工作也逐渐引起了各级政府的高度关注。2019年8月，由中央农村工作领导小组原副组长袁纯清同志带队，国家林草局、财政部、银保监会组成专题调研组，赴赤峰市阿鲁科尔沁旗实地调研草原保险工作，自治区相关单位领导参加了调研和讨论。通过为期3 天的走访与了解，调研组建议自治区对草原保险试点先行先试，探索一条可复制、可推广的路径。

内蒙古自治区林业和草原局对草原保险试点工作高度重视，立即成立试点项目专家组，多次召开会议，确定试点区域，制定试点方案。2020年，协调个别有条件的旗县和保险机构率先开展政策性草原保险试点，在具有代表性的3 个旗县开展试点工作，并签订了全国首单财政保费补贴型天然草原保险，试点取得了明显的成效。2021年6月，与自治区财政厅联合印发了《关于开展草原保险试点工作的通知》（内财金〔2021〕628 号），明确2021—2023年内蒙古地区将开展政策性草原保险试点，同时印发了《内蒙古自治区草原保险试点实施方案》（以下简称《实施方案》）。

以《实施方案》为主导，高起点开启发展新征程。

一是草原类型全覆盖。2021年，内蒙古自治区在全区东北部、东部、中部、西部的8 个盟市，选择13个具有代表性的旗县开展地方财政补贴草原保险试点，涵盖了温性草甸草原、温性草原和温性荒漠草原3 个草原类型。以政府引导为依托，以市场化运作为手段，以试点先行为工作方式，积极探索建立保护草原生态、防范草原灾害、促进灾后恢复的草原保险保障体系。并逐步总结经验，完善保障机制，稳步推进，有计划分步骤地确保草原保险在全区落地。二是保障水平差异化。依据不同类型草原的平均牧草产量、草原生态恢复成本等因素综合计算，差异化设定保险金额，温性草甸草原每亩40 元、温性草原每亩30 元、温性荒漠草原每亩20 元。三是风险保障广覆盖。为切实发挥保险抗灾作用，保险责任覆盖了全区草原灾害发生频率和概率较高、对草原生态和植被影响较大的旱灾、火灾、病虫鼠害和沙尘暴灾害。四是鼓励多种方式积累经验。在自治区政府的高度重视下，由自治区财政厅牵头，各农业保险工作小组成员单位配合，组织开展了2021年草原保险试点公开招标，有6 家保险经办主体获得试点经办资格。为更好地提升各保险经办主体的科技创新和产品研发能力，试点期间，在《实施方案》的整体框架下，鼓励各保险经办主体自主研发产品，以便更加全面地总结经营和试点成果。五是试点工作推进平稳有序。在自治区林业和草原局的统一协调和指导下，试点地区高度重视，与保险经办主体密切配合。通过采取召开会议、现场讲解、发放蒙汉双语宣传单等多种形式，将参保政策、理赔方式、补贴标准宣传到基层工作人员和参保牧户，大大提高了牧民的参保意愿，使广大牧民对开办草原保险的意义有了更深的了解，为下一步工作夯实了基础。

内蒙古草原不仅是全国传统的畜牧业基地，也是我国北方地区重要的绿色生态屏障，在调节气候、涵养水源、固碳、促进民族团结、维护边疆稳定、带动旅游文化和产业发展等方面发挥着极其重要的功能。草原保险试点建设符合国家的产业政策和生态、畜牧业发展方向，符合自治区政府关于草原生态保护机制有关政策和地方草原可持续发展的战略规划。创新草原保险产品开发与草原经济、生态结构调整相结合，科技示范推广与规模化开发相结合，能形成较长的产业链条。草原保险试点工作注重经济效益与生态效益的统一，可解决环境保护与资源充分利用问题，走出了一条草原可持续发展的新路子，有效提高了全区畜牧业抗风险能力，减轻了国家和地方财政压力。政策性草原保险试点工作的成功开展推动了全区草原生态建设和畜牧业发展，弥补了全区政策性草原保险的空白，也为下一步全区乃至全国开展草原保险工作积累了实践经验，是推动全区草原生态建设、畜牧业发展、实现乡村振兴的有力保障。

西乌珠穆沁草原 李慧玲