乡镇治理方式的多重变化

│文 本刊全媒体记者 刘兰

乡镇治理是国家治理的基石。当前，中国县乡社会已是一个异常复杂的现代社会，对县乡官员的行政能力提出了更高要求。武汉大学社会学院教授杨华通过多年实地调研，对当前的县乡治理体系、治理能力等话题，在《县乡中国：县域治理现代化》一书中作出了生动解读。近日，廉政瞭望·官察室记者围绕乡镇治理话题，专访了杨华教授。

部门与乡镇的权责不匹配矛盾

廉政瞭望·官察室：您提出，县域条块关系问题由部门与县级党委政府的目标不一致矛盾，转变为部门与乡镇的权责不匹配矛盾，怎么理解？

杨华：条线部门代表上级权威，从隶属来讲，条线部门垂直程度增强，其直属地方党委政府的程度就减弱。比如环保部门就比较明显，县区一级生态环境局由地级市直接管理，其班子成员由地级市生态环境局任免。某些县级部门可以对县级党委政府的意见置之不理。

在党的十八大之后，政治任务或中心工作增多，县级党委政府也可以更多调动条线部门的资源，比如党建、扶贫、环保等工作，需要多部门配合。如此一来，县级党委政府和部门的关系转变为“条块合一”。

同时，这又带来其他变化。县级部门的政策任务要在乡镇落实，事权、责任都到了乡镇。但乡镇和县级部门属于同一级别，不存在隶属关系，部门本来不能强制乡镇重视该部门工作，不过部门工作已被冠上县委县政府“中心工作”的名号，部门工作已经变成县委县政府的工作，并纳入县委县政府对乡镇的综合考核中去。在政治任务的加持下，乡镇就要重视部门的事务。二者关系也随之发生变化，县级部门从以前完成业务工作转变为推动落实县委县政府工作，和乡镇的关系也从协商变为督查、考核。面对县级党委政府和部门的多重任务，乡镇干部没有履行好职责就会被问责。

廉政瞭望·官察室：现在对基层干部的激励从以奖励为主的正向激励转变为以问责为主的负向激励。如何看待这种变化？

杨华：我倒觉得可从另外一个角度去看，不作判断，而是看制度建立后会溢出什么后果。

过去基层自主性比较强，自主空间比较大，完成任务就行，能充分调动基层积极性、创造性，也能获得相应的激励。但这种形式也带来问题，比如干群矛盾，甚至滋生出腐败问题。你看，在换届期间干部出现问题的，乡镇村一级占比更大，村级贿选情况经常出现。要解决这些问题，就得把权力关进制度的笼子，于是监督下去了，问责跟上了，不仅要管结果，更要管过程。

乡镇是工作落实的一线，县级党委是实施监督问责的主体。基层监督体系包括三方面，督查、督察和巡察。督查对应的是做事的责任，督的是“事”，县委县政府分别设有督查室；督察对应的是履职的责任，督的是“职”，县级党委可组织督察组，纪委是专门的督察机关；巡察对应的是表态的责任，督的是“责”，县级党委下设巡察办，负责巡察工作。监督检查的目的就是通过惩戒督促工作，以儆效尤，激励方式以负向激励为主。因此，监督检查必然要发现问题。

此外，个别部门以前比较闲，为了体现存在感，甚至会“创造工作”，具体执行又是在乡镇，所以这些部门也会到乡镇检查工作。有些部门觉得一年搞一次检查推动不了工作，于是就创造了其他形式，以调研、了解情况等形式下去检查，这也会变成乡镇的负担。

上级监督检查调研逐渐增多，乡镇自主发挥的空间缩小，甚至乡镇主要领导的手脚也被束缚。我在江西调研时，一个乡镇党委书记说，他一天接待过同一个单位的几拨监督检查人员。对于一些重要单位，乡镇党委书记一般都要陪同，不然显得你不重视。陪得多了，乡镇党委书记就没时间去思考乡镇怎么发展了。我调查的很多乡镇，党委书记只能晚上再想乡镇的事，白天监督检查太多了。

为创新而创新是最大的形式主义

廉政瞭望·官察室：您认为，乡镇是基层形式主义的重灾区，怎么理解这个现象？

杨华：不管是县级党委政府还是部门，都可以借助政治的名义支配乡镇，也必然会给乡镇摊派各种各样的任务。乡镇上人手有限，所有事情都重视是不可能的，但又要对上负责，怎么办？有的乡镇采取了形式主义的做法。

有些乡镇用填表格、做材料的方式应付上级检查。比如党建工作就要看材料，一些乡镇为了创新工作，甚至花钱聘请第三方来搞党建材料，这在发达地区基层比较常见。中部某省一乡镇一年用于打印复印、做宣传资料的费用高达上百万元。为了创新而创新，这也成了乡镇最大的形式主义。

不认真对待工作，而是选择事事留痕，这也是形式主义的一种表现。一些干部为了不被问责，就将工作程序做得滴水不漏，步步留痕，上级有明确指示才做，没说的不做，这样一来倒查责任时可以合理推脱。因此，上级分派下来的任务越多，乡镇的形式主义就越严重。

但再仔细观察，我们又发现，乡镇的形式主义主要是在完成上级交办的任务中产生的，要是乡镇处理自己内部事务时，很少出现形式主义。

廉政瞭望·官察室：为什么处理内部事务就不容易产生形式主义？

杨华：很简单，处理内部事务不需要很琐碎的程序和留痕。比如上级移交了一个纠纷案件，乡镇就要按照上级的程序、步骤办理，并需要相应的文字资料佐证。一起纠纷调解好可能只需要一天，但如果要制作文字图片等材料，一天可能搞不定。如果是乡镇自己街道的普通纠纷，按照自己的经验调解好之后，任务就算完成，可以简单记录一下，但不用琐碎的资料存档。所以在处理这种乡镇内部事务上，他们劲头很足。

廉政瞭望·官察室：怎么理解现在的乡镇创新？

杨华：现在很多基层创新是形式上的创新。我理解的真正的创新，是能够解决实际问题的创新，而且能达到事半功倍的效果，这种创新是有生命力的。

目前基层的创新有两种：一是政策型创新，这也是基层滥用“创新”概念，造成形式主义的“重灾区”。比如中央出台了一项养老政策，地方把政策落地，有的地方搞了居家养老，有的地方搞社会机构养老，其实形式差不多，但要创新形式怎么办？就在汇报材料上下功夫，在提法、概念上创新，其实实质内容都一样。

第二种基层创新是治理型创新。在基层现有资源下做合理分配，不增加额外负担，形成一种长期的治理机制，充分调动人的积极性，这种治理机制才称得上真正的创新。这种针对解决具体问题的创新针对性非常强，不是为了创新而创新。我走访过好几个进行这种创新治理的乡镇，但他们甚至都不觉得自己是在创新，不炒概念。

如何调动乡镇干部积极性

廉政瞭望·官察室：虽然目前乡镇干部日益年轻化、专业化，人员也在补足，但面对繁重的基层工作，乡镇干部依然力不从心，如何改变这种现状？

杨华：其实年轻干部并不是乡镇干部的主力，在乡镇干部中，也存在忙闲不均的现象。我在乡镇调查中发现，乡镇人员配置中，事业编人员比公务员多。从工作状态来说，班子成员最忙，年轻的公务员最积极，年轻的事业编和中层事业编工作相对积极，一般中年公务员和中年事业编最闲。

如果能把最闲这部分人的积极性调动起来，对改变现状有益。因为中年公务员和事业编长期在乡镇工作，在专业或群众工作上都得到过很好锻炼，最了解乡镇和村社区的情况，还在辖区内建立了良好的人际关系。他们是乡镇工作最需要动员、也是最难动员起来的人。

廉政瞭望·官察室：应该怎么调动起他们的工作积极性呢？

杨华：就是让他们看得到希望，一方面是晋升空间，另一方面是转编的机会。要强化对事业编的激励，在制度上给事业编留有一定的晋升副科级别的空间，给予乡镇事业编与公务员同等的工作待遇等。对于乡镇站办所负责人等中层岗位，也适当对事业编开放。

一些地方甚至在探索对乡村两级干部的激励政策，为事业编人员转为公务员提供了机会。我走访的某个县，在过去几年，就有乡镇的事业编中层正职转编并升任副镇长的。

对于一般公务员，可健全职级并行制度。当前职级并行名额主要用在班子成员上，没有起到对一般公务员的激励作用。应强化职级晋升的竞争效应，让一般公务员充分参与到职级竞争中，从而调动其工作积极性。

廉政瞭望·官察室：对于在乡镇工作中最积极的年轻干部，您又如何看？

杨华：他们愿意学、肯干，乡镇工作是一个综合性的工作，经过多岗锻炼后，年轻干部成长很快。我调查的乡镇中，“80 后”已经占了班子成员的大部分，甚至还有不少“90 后”。他们有思想、有闯劲，经过几年的历练后还有经验，是能干成事的。

但是，乡镇干部的工资待遇不高，被问责的风险也大，这对要养家糊口的年轻干部而言，会带来一定压力。乡镇一方面要防止其利用职权贪腐，另一方面也要营造“努力就有机会”的良好氛围，让年轻干部为乡村建设再添活力。