巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接绩效评价研究

喇娟娟 努尔比姑丽·莫拉 郝旭召

（新疆大学政治与公共管理学院 新疆乌鲁木齐市 830046）

一、引言

党的十九届六中全会指出，当前在世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情全球大流行交织影响下，我国面临的外部环境更趋复杂严峻。当下统筹好国内国际两个大局，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是实现第二个百年奋斗目标的重要基础。农业农村工作是经济的压舱石、发展的稳定器，实施乡村振兴战略，是形成双循环国内市场的战略核心和动力源泉。全面推进乡村振兴，就必须巩固拓展脱贫攻坚成果，由帮扶农民转变为激发农民内生动力，形成持续稳定的增收减贫长效机制，提高农业发展的质量效益和竞争能力，筑牢双循环发展格局根基。

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴工作的有效衔接与协调推进，既是建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制的现实需要，又是促进乡村优先发展、推动乡村全面振兴的有力保障。在实现巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴战略有效衔接的关键时期，农业农村工作的政策方向、项目支持、工作重点既要与脱贫攻坚时期保持延续性，又要紧扣乡村振兴战略目标的阶段任务，工作涉及领域多、任务面广、难度大、跨度大，对这一阶段重点任务的把握和工作成效的考量对目标的实现有重要意义。以往的指标体系主要围绕《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《乡村振兴规划》）提出的五个方面进行设计。如果要更好地衡量接续发展阶段的任务完成情况、项目实施效果、有效衔接程度和服务乡村振兴战略规划的能力，就应在充分考虑接续发展阶段特点的基础上，依据2021年3月《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《意见》）中明确提出的四大重点工作构建评价体系，使绩效评估更好地服务于总体目标实现。

二、理论基础

2020年底，我国近1亿贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困的历史性任务得以完成[1]。目前对如何进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴的接续发展的研究主要集中在以下几个方面：（1）脱贫攻坚与乡村振兴接续发展相关研究。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的内在要求，乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。前者是推动发展的短期目标之一，后者是国家的中长期发展战略，两者相辅相成。肖宜滨等[2]认为，从政策目标主体看，是局部人群与整体农村居民的关系。叶敬忠等[3]提到，在政府、市场力量之外，要切实考虑社会能够发挥何种作用，如何通过社会建设实现精准脱贫和乡村振兴的目标。雷明等[4]认为，在脱贫攻坚与乡村振兴的交汇叠加期需要形成一个均衡有效的、多主体多元化的治理体系。左停[5]提出，脱贫攻坚与乡村振兴的衔接应当考虑梯度跟进策略和优化升级策略，利用脱贫攻坚形成的坚实基础，积极促进乡村经济“质性”转化和发展，实现乡村振兴。田北海[6]认为，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，需要重视村级基层党组织建设，基层治理首先是强化党的领导，将贫困治理与乡村振兴嵌入国家特色体系之中。（2）脱贫攻坚与乡村振兴评价维度方面。高强[7]认为，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键在于路径衔接，具体体现为微观政策的转移接续；王介勇等[8]指出扶贫产业发展持续性问题、脱贫农户收入稳定性问题、易地扶贫搬迁持续性问题值得重点关注；贾晋、尹业兴[9]提出通过基础设施建设、乡村宜居、产业转型和持续增收能力等关键路径实现有效衔接；汪三贵等[10]认为列支脱贫攻坚成果巩固提升专项资金，对保障产业扶贫、交通和水利等基础设施后期维护作用重大；郭琳、张艳荣[11]则大力倡导创新和发展精准防贫保险，以巩固脱贫成果和防止边缘户返贫。（3）在乡村振兴绩效评价的指标设计方面。张挺等[12]、闫周府和吴方卫[13]分别以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为一级指标构建评价体系，运用层次分析法、熵权法计算权重及构建模型；部分学者从旅游、产业发展、农村公共文化服务、乡村治理等角度构建了评价指标体系[14]；毛锦凰[15]从指标遴选和赋权方法两个角度对主流评价指标体系进行了改进。以上研究都为乡村振兴绩效评价提供了很好的借鉴，但是评价巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴接续发展时期绩效的指标体系尚不完善。

三、指标体系设计

本文按照《乡村振兴规划》提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求及阶段目标，结合2021年3月出台的《意见》提出的脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的四大重点工作——乡村特色产业发展壮大、脱贫人口稳定就业、持续改善基础设施条件、提升公共服务水平，设计实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接考核指标体系（见表1）。

表1 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接评价指标体系

表1 (续)

（一） 产业兴旺

四大重点工作之一是乡村特色产业发展壮大，因此，在产业兴旺指标下，本文设置了3个二级指标，分别是农业生产条件、特色产业发展和三产融合发展。其中，农业生产条件是必须打好的扎实基础，特色产业发展及三产融合发展是产业兴旺现阶段的重点内容。

1.农业生产条件

现阶段对农业生产条件的衡量着重从耕地保有率、农业机械化水平、现代种业覆盖度三个方面阐释。

（1）耕地保有率。耕地是农民赖以生存的基础，保证耕地的数量和质量是农业生产进步和农民收入增加的重中之重[16]。根据《乡村振兴规划》指导要求，设定目标值为100%。

（2）农业机械化水平。农业机械化水平是农业装备水平的重要体现，是建设现代农业的重要保障。根据我国农业现代化发展情况，目标值设定为大于（或等于）75%。

（3）现代种业覆盖度。农业现代化，种业是基础。目标值设定为大于（或等于）97%。

2.乡村特色产业发展

乡村特色产业发展是巩固拓展脱贫攻坚成果的保障，更是乡村振兴的产业基础。该指标反映的是一次产业组织化水平的提升、二次产业链的延伸以及向三次产业服务功能的转变[17]。用土地适度规模经营占比、农户参加专业合作经济组织比重、农产品加工业与农业总产值比及特色优势农产品比重这四个三级指标合成。

（1）土地适度规模经营占比。土地适度规模经营是指土地面积能保证最佳经济效益要求的经营[18]。参照《全国农业现代化规划（2016—2020年）》指导要求，设定目标值≥45%。

（2）农户参加专业合作经济组织比重。农户参加专业合作经济组织比重和小农生产与现代农业融合率体现了农村经营方式的现代化程度，设定目标值≥55%。

（3）农产品加工业与农业总产值比。农产品加工是延伸农业产业链条、提升农产品附加价值、增加农民收入、促进农业产业转型升级的有效途径[19]。根据《全国农业现代化规划（2016—2020年）》的要求，设定目标值≥2.4。

（4）特色优势农产品比重。要求特色产业产值占农业总产值的比重达到60%以上。

3.三产融合发展

该指标包括二三产收入占农民总收入比重、休闲农业和乡村旅游接待人次年增长率两方面。

（1）二三产收入占农民总收入比重。二三产业收入占农民总收入比重越高，表明农民从事非农产业的比率越高，产业发展更具有多元性。设定目标值≥28%。

（2）休闲农业和乡村旅游接待人次年增长率。旅游产业是富民产业，做好休闲农业和乡村旅游接待是巩固拓展脱贫攻坚成果的长效措施，也是促进乡村振兴的有效方式[20]。设定目标值≥5%。

（二） 生态宜居

生态宜居是对“三农”问题由局部关注到强调整体的升级，其更加注重生态环境建设对人的获得感的重要性。《乡村振兴规划》提出要“结合实施乡村振兴战略，压茬推进实施生态宜居搬迁等工程，巩固易地扶贫搬迁成果”。生态宜居指标下设置三个二级指标，即生态宜居搬迁、生活污染防治、生态环境改善。

1.生态宜居搬迁

该指标包括生态宜居搬迁工程完成率、易地扶贫搬迁巩固率。

（1）生态宜居搬迁工程完成率。实施生态宜居搬迁是彻底改善群众生产生活条件、实施城乡融合发展的突破口，设定生态宜居搬迁工程完成率目标值为100%。

（2）易地扶贫搬迁巩固率。做好易地扶贫搬迁，应从提升就业保障、产业发展和后续配套设施建设等方面加大支持力度，为巩固易地搬迁脱贫成果提供有力保障，确保搬迁群众能稳住、能就业，逐步实现致富[21]。设定目标值≥98%。

2.污染防治

农村污染防治从生产污染和生活污染两个方面考虑。在接续发展阶段，生产污染防治水平主要用农膜回收率、秸秆利用率两个指标反映；生活污染防治在乡村振兴初期考虑生活垃圾集中处理率、生活污水达标处理率、无害化卫生厕所普及率三个指标。

（1）农膜回收率。根据《美丽乡村建设指南》的要求，设定目标值≥80%。

（2）秸秆利用率。根据《美丽乡村建设指南》的要求，设定目标值≥70%。

（3）生活垃圾集中处理率。设定目标值≥90%。

（4）生活污水达标处理率。农村生活污水达标处理以粪污分流、雨污分流为主要原则，结合污水量、人口、经济发展、环境气候特点等，根据村分布形式，参考《美丽乡村建设指南》的指导要求，设定本阶段目标值≥70%。

（5）无害化卫生厕所普及率。无害化卫生厕所有粪便无害化处理设施，是推进农村“厕所革命”的重要载体，无害化卫生厕所建设是实现乡村宜居的重要内容。根据《美丽乡村建设指南》的要求，设定无害化卫生厕所普及率目标值≥80%。

3.生态环境改善

生态环境改善用村庄绿化覆盖率、农田灌溉水有效利用系数两个指标衡量。

（1）村庄绿化覆盖率。通过对闲置荒地进行覆土整理，对原有绿土进行增绿补绿，增加四旁树及庭院绿化等手段提升村庄绿化覆盖率。根据《全国乡村绿化规划（2018—2025年）》的要求，设定目标值≥38%。

（2）农田灌溉水有效利用系数。根据《全国农业现代化规划（2016—2020年）》指导要求，将农田灌溉水有效利用系数目标值设定为大于或等于0.55。

（三） 乡风文明

培育文明乡风、良好家风、淳朴民风是乡村振兴的重要内容，更是巩固脱贫攻坚成果内生动力的源泉[22]。不断提高乡村社会文明程度是乡村振兴更好接续脱贫攻坚发展的精神保障；改善农村公共文化服务、加强农村公共文化建设是培育良好乡风、涵养乡土情怀的重要抓手。据此，选取扶志扶智、公共文化设施、公共文化活动、文化经费投入4个二级指标考核乡风文明。

1.扶志扶智

扶志扶智通过义务教育巩固率、义务教育学校专任教师本科以上学历占比、专项讲座开展场次年增长率进行衡量。

（1）义务教育巩固率。义务教育的不断巩固对人均学历及全民素质的提升意义重大。参考《美丽乡村建设指南》的指导要求，设定目标值≥93%。

（2）义务教育学校专任教师本科以上学历占比。根据《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的规划要求，考察义务教育学校专任教师本科以上学历占比，设定目标值≥65%。

（3）专项讲座开展场次年增长率。即每年组织的文化教育、技能培训、科普宣传场次年增长率，设定目标值≥5%。

2.公共文化设施

公共文化设施建设是乡村地区重要的文化供给方式。以图书馆、文化站及文化活动广场、文化活动室、简易戏台、宣传栏、文化器材、广播器材、体育设施器材配套（“七个一”工程）情况为主要评价指标。

（1）图书馆和综合文化（馆）站覆盖率。图书馆和文化馆是文化工作的基本阵地，是保障广大群众基本文化权益的重要基础。本文将有图书馆和文化站的乡镇占比作为评价指标，设定目标值为100%。

（2）“七个一”工程建成率。全面提速脱贫地区村级综合性文化服务中心设施建设，设定目标值为建成率达到100%。

3.公共文化活动

公共文化活动指标包括农村电影放映工程、其他文化活动场次。

（1）农村电影放映工程。电影是宣传思想工作的重要阵地。用农村电影放映场次年增长率反映农村电影放映工程，设定目标值≥5%。

（2）其他文化活动场次。覆盖乡村的各类文化下乡活动，以其他文化活动举办场次年增长率反映其他文化活动场次，设定目标值≥5%。

4.文化投入

文化投入主要衡量指标包括文明村及文明乡镇的比率和文化旅游经费投入。

（1）县级以上文明村及文明乡镇占比。参照《乡村振兴规划》相关要求，设定目标值≥50%。

（2）文化旅游经费投入。文化旅游经费投入占地方政府财政支出的比重，设定目标值占地方财政支出的1.8%。

（四） 治理有效

治理有效是乡村振兴的重要基石。乡村振兴不能只是体现在财富的积累上，更多的是要让乡村人民群众生活得更加舒适，幸福感、获得感不断得到提升。据此，选取公共服务水平、人才资源、村庄规划管理水平3个二级指标来反映治理有效。

1.公共服务水平

公共服务水平通过村务公开满意度、村综合性服务站覆盖率反映。

（1）村务公开满意度。村务公开是村民自治制度的重要组成部分，是实行村民自治的内在要求。设定满意度目标值≥85%。

（2）村综合性服务站覆盖率。建设村综合性服务站是提升村级组织综合服务效能的重要手段，参考相关规划要求并结合现阶段发展实际，设定目标值≥53%。

2.人才资源

人才资源指标下的二级指标包括农村居民平均受教育年限、村干部中大学生比例、村庄规划管理覆盖率。

（1）农村居民平均受教育年限。农民收入增长是巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴的关键，而农民的素质是影响农民收入持续稳定增长的关键因素。要求农村居民平均受教育年限与全国平均水平的差距每年减少0.2年。

（2）村干部中大学生比例。我国实行的大学生村干部制度对促进农村经济的发展起了很大的作用，也取得了很大的成绩。设定目标值≥50%。

3.村庄规划管理水平

三级指标为村庄规划管理覆盖率。根据《乡村振兴规划》，设定目标值≥90%。

（五） 生活富裕

现阶段要打好保障农民生活富裕的基础，就要不断完善基础设施、改善居住条件、提升收入水平。

1.基础设施完善程度

基础设施完善程度通过交通可达性、互联网普及率来体现。

（1）交通可达性。公路是经济发展的动脉，农村路网建设对促进区域经济发展、提高农民收入、改变农村消费结构有重大意义。选择村通公路占比来反映交通可达性，设定目标值为100%。

（2）互联网普及率。目前我国光纤到达率和4G覆盖率已经基本实现城乡无差别，互联网覆盖率达到98%，下阶段从缩小数字鸿沟方面减小城乡差别。设定互联网普及率年提升目标值≥6%。

2.收入水平

通过农村居民可支配收入、恩格尔系数衡量收入水平。

（1）农村居民可支配收入。在巩固拓展脱贫攻坚成果与实施乡村振兴接续发展阶段，参照《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》的要求，设定目标值≥2.5万元。

（2）恩格尔系数。日常生活中食物消费支出占消费总额的比重越小，则恩格尔系数越低，生活水平越高。本指标目标值需要与前一考察期指标值相比较，观察本期值是否降低。

3.生活条件改善

生活条件改善体现在两个方面：户均住房面积、自来水净化处理率。

（1）户均住房面积。生活条件改善要注重集约、节约用好宅基地，提升居住环境质量。户均住房面积以各省户均住房面积来体现。

（2）自来水净化处理率。参照《农村饮用水安全卫生评价指标体系》的要求，设定目标值为100%。

四、评价模型构建

（一） 权重确定

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴接续发展绩效评价工作主要包括设计指标体系、确定权重、运用加权平均法和欧氏距离测算指数三大步骤，具体可用图1描述。

利用表2的评估尺度，根据评估人员的判断，建立成对值比较矩阵Ad=[adip]。Ad表示第d位评估人员建立的比较矩阵；adip表示第i个评估指标重要性与第p个评估指标重要性比值[23]。

表2 评估尺度表

下面以指标体系中“生态宜居”二级指标下的“污染防治”指标权重的计算过程为例阐述计算方法。

首先，评估组成员和相关专家组成权重确定小组，按照表2给出的评价尺度（层次分析法），对拟评价的五个三级指标“农膜回收率”“秸秆利用率”“生活垃圾集中处理率”“污水达标处理率”和“无害化卫生厕所普及率”进行重要性两两对比，得到表3所示的比较结果。

表3 指标的两两对比表

为方便计算，根据表3的比较结果构建比较矩阵A，然后按照CR检验法判断矩阵A的一致性。经计算，矩阵A的最大特征值λ为5.06。

采用Saaty层次分析法可知Ri为1.12，所以CR值为0.013，证明对比结果是有效的。

通过公式（3）可计算出权重值wi：

wi=(0.19, 0.05, 0.11, 0.39, 0.27)。

可按照上述步骤推导其余二级指标和一级指标的权重，然后根据每个评价指标的得分和相应权重计算最终得分。

（二） 评估模型

本文在构建巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴接续发展绩效综合评价指标的基础上，以层次分析法确定二、三级指标权重，用聚类分析和模糊评价相结合的方法构建评估模型，以实际绩效点与预设最优绩效点之间的欧氏距离来综合评判一级指标。采用不同计算方法的原因在于：三级指标和二级指标的评价过程比较适合采用加权平均法，从一级指标到最终综合评价结果却不适合采用层次分析法，因为一级指标涉及的五个方面内容对巩固拓展脱贫攻坚成果继而助力乡村振兴实现来说是相互作用、相互支持和相辅相成的，采用加权平均法将严重降低评价模型的敏感度。

针对上述问题，本文采用欧氏距离来评判一级指标。本文的指标体系有五个一级指标，可构成五个维度的空间，欧氏距离表示当前绩效点和最优绩效点之间的差距。考虑到五维空间的抽象性比较难理解，所以以三维空间为例进行阐述，详见图2。

首先，指标体系各个纬度分别为C（产业兴旺）、S（生态宜居）、X（乡风文明）、Z（治理有效）和F（生活富裕），则其对应的绩效点坐标为（C，S，X，Z，F），该点与最优点(5，5，5，5，5)的欧氏距离D为：

其中，C，S，X，Z，F∈[0，5]。

欧氏距离法充分考虑了各个指标对整体绩效的贡献。被评估对象只有在拟考核的各个方面均得到较好的成绩时才能得到较高的综合得分；如果某个方面的得分较低，即使其他考核指标得满分，当前绩效点也只能处在以最优绩效点为球心、分值为半径的球面的外侧[24]。

其次，对三级、二级指标多次使用层次分析法，可以得到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕五个一级指标的分值，通过五个一级指标得分可计算出综合评价结果。

其中xij为去量纲后的指标得分。公式（5）为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接绩效评价模型。根据以上模型可以计算出综合得分。

五、结论

打赢脱贫攻坚战不是终点，而是开启新生活、打开新局面的起点。脱贫攻坚战顺利收官、小康社会全面建成后，如何写好乡村振兴篇章，做好共同富裕的大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善是需要长期研究的问题。本研究形成了5个一级指标，分别是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，同时有16个二级指标和38个三级指标支撑评价指标体系。该指标体系在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》考核内容的基础上，充分考虑了巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴接续发展的特点，对评价指标进行了补充设计，采用层次分析法确定指标权重，并构建了评估模型，是一个比较全面系统的评价体系。随着脱贫攻坚成果的不断巩固和乡村振兴战略的深入推进，未来可以根据实际发展对指标体系进行必要的调整，以实现对乡村振兴战略推进情况的跟踪评价，助力乡村振兴战略的实施。