基层司法所能力对称性建设问题研究

黄泽涛（湖北省恩施土家族苗族自治州司法局）

司法所是司法行政服务大局、服务社会、服务群众的重要渠道和前沿阵地。新的形势下，如何更好发挥司法所作用、推动司法所建设，如何充分发挥司法所工作在全面依法治国中的重要作用，是当前各级司法行政机关亟需思考和解决的问题。围绕这个问题，笔者深入湖北省恩施土家族苗族自治州90个司法所，调查研究司法所能力对称性建设存在的问题和原因，提出了一些思考和建议。

一、司法所能力对称性建设概述

（一）司法所能力对称性建设问题的提出

“对称”一词最初为几何概念,是指图形或物体对某个点、直线或平面而言,在大小、形状和排列上具有一一对应关系。由于这一对等现象在不同领域广泛存在,衍生出各式各样的对称和对称破缺内容。近年来,很多学者开始利用对称理论研究经济学和管理学领域问题并取得重大成果。笔者认为，司法所能力对称性就是司法所的保障力与战斗力具有的外部和内部的一一对应关系，主要包括司法所职能职责与人员编制的对称性、工作需求与政策保障的对称性、装备需求与资金投入的对等性等。从司法所职能职责需求和保障建设生成角度研究能力对称性问题,既能解决制约当前司法所能力建设的瓶颈问题,满足司法所开展各项工作的基本要求,同时也能为党委政府深化制度改革和改进工作方法提供思路。

（二）恩施自治州司法所能力对称性建设概况

1.人员编制基本情况。目前，恩施自治州司法行政系统（含强制隔离戒毒所）共核定中央政法专项编制452个，其中全州90个司法所核定中央政法专项编制约190个。截至2019年9月，全州90个司法所共配备工作人员249人，其中，中央政法专项编制148名、司法所辅助人员101名①本文数据若无特别说明，均截至2019年9月底。。

2.司法所工作人员现状。近几年来，全州司法所工作人员的综合素质、年龄结构、人员结构、专业学历结构等不断优化改善，队伍整体素质得到了提升。从年龄结构看，30岁以下20人，占总人数的14.2%；31-40岁21人，占总人数的15%；41-50岁51人，占总人数的36.4%；51岁以上48人，占总人数的34.4%。从文化结构看，高中以下文化程度人员5人，占总人数的3.6%；大专文化程度人员66人，占总人数的47.1%；本科以及以上文化程度人员72人，占总人数的66%。

3.基础设施建设情况。近年来，恩施自治州先后实施了一批司法所办公用房建设项目，其中2006年实施司法所项目55个、投资386.5万元；2007年实施司法所项目14个、投资95.9万元；2008年实施司法所项目13个、投资89.5万元；2014年实施司法所项目4个、投资79万元。

4.规范化建设情况。近年来，恩施自治州司法行政系统坚持建设与管理并重，在抓好司法所基层设施项目建设的同时，强力推进司法所规范化建设。据统计，2015年以来全州有3个司法所被评为省级红旗司法所、23个司法所被评为省级规范化司法所、76个司法所被评为州级达标司法所。

5.工作开展情况。近3年来，全州司法所开展普法宣传教育3364次、受教育面达275万人次；走访排查矛盾纠纷线索25811件、调解和代表乡镇政府参与调解重大疑难矛盾纠纷39839件，占全州人民调解组织调解矛盾纠纷总数的40%，极大地减轻了基层政府的维稳工作压力。

（三）恩施自治州司法所能力对称性建设实践探索

1.强化司法所的保障体系。积极争取中共恩施自治州委、恩施自治州人民政府印发了《关于进一步加强司法行政工作的意见》（恩施州发〔2016〕18号），从工作机制、职责职能、人员机构、经费标准等方面对加强司法行政基层基础工作提出明确要求，特别是明确了乡镇司法所为副科级机构，要求各县市参照公安辅警待遇标准为司法所配备1至2名辅助人员，分别按照1500元/人/年及900元/人/年的标准将社区矫正及安置帮教工作经费纳入财政预算。同时争取将有关政策落实情况纳入州委督查、人大政协视察调研范畴，全力推动政策落实落地。

2.强化司法所的人才队伍。争取组织人事部门建立司法所公务员专编专用、空编即补机制和司法所辅助人员“县聘所用”机制，推动县（市）司法局75%以上的警力全部充实到司法所，确保每个司法所至少配备2名政法专项编制人员和1至2名司法所辅助人员。同时，建立“比、学、干”一体化培训机制，深入开展司法所岗位大练兵活动，连续3年对司法所干部进行全员培训。

3.强化司法所的科技支撑。针对恩施自治州山多人稀、司法所编制不足等问题，恩施自治州司法局以信息化建设为契机积极推进“移动司法所”建设。该项目基于人脸识别、电子签名、同步多方音视频交互等技术，设置了社区矫正、公共法律服务、视频会议、手持终端四大系统，将社区矫正对象在线监管、矛盾纠纷在线调解、法律援助在线申请、法律咨询在线答疑、视频会议互联互通等10余项监管、服务项目统一应用于该平台，使得群众足不出户、人不出村即可享受到优质、高效、便捷的公共法律服务。

经过近年来的持续推动，恩施自治州司法行政基层基础工作得到极大改善。截至2019年9月，全州八县市司法局社区矫正及安置帮教工作经费达到340万元、同比增长41.07%，全州司法所业务用房平均面积达到197平方米、同比增长8.3%，司法所政法专项编制干部平均达到1.97人、同比增长13.9%，司法所辅助人员平均达到1.49人、同比增长465.3%，达标司法所达到76个、同比增长68.9%。

二、恩施自治州司法所能力对称性建设存在的主要问题

（一）职能职责与人员编制对称破缺

1.工作职能多。目前，司法所主要承担指导管理人民调解工作、承担社区矫正日常工作等九项职能，尤其是针对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行这四类犯罪对象所实施的非监禁刑罚执行活动，蕴涵着刑罚的惩罚性和恢复性双重价值，如果处理不当，就可能导致刑罚和社区矫正的失衡，进而损害社会利益和个人利益。

2.工作量大。按照恩施自治州410万常住人口计算，全州每个司法所平均承担辖区约4.55万人的基层司法行政业务工作，人均服务对象约为1.65万人，平均每个月要开展一起刑事案件审前社会调查及20个社区服刑人员、144个刑满释放人员的走访工作。据抽样调查，有67%的司法所长每天工作时间在10个小时以上，同时司法所长还要身兼数职，如乡镇综治办副主任、信访办主任，需要完成党委、政府交办的其他工作任务如征地拆迁、精准扶贫等。

3.人员编制少。横向对比其他市州，恩施自治州国土面积2.4万平方公里、人口410万，全系统核定中央政法专项编制452个，无论是每万人拥有编制数还是每平方公里拥有编制数，恩施自治州都远低于湖北省内其他地区。据抽样调查，恩施自治州某市国土面积为3967平方公里，辖17个乡镇（街道），编制部门共核准设立17个司法所、34名中央政法专项编制，所均2个编制。

（二）政策保障与工作需求对称破缺

1.办公车辆配置短缺。从工作职能上看，司法所承担的职能中大多需要进村入户直接面对人民群众，从地理环境上看，恩施自治州位于武陵山区腹地，境内山高坡陡，平均海拔1146米，全州2360个村（居）中距乡镇集镇距离在10公里以上有1643个，其中距离在30公里以上的村有394个。但是目前从执法车辆配置情况看，全州90个司法所只有2个司法所配有执法用车，车辆配置不足严重制约了基层司法行政工作的更好开展。

2.管理体制不够顺畅。目前，派出所、法庭是副科级建制单位，根据《关于进一步加强全省司法所建设的意见》（鄂编办发〔2003〕23号）的有关规定，司法所长的职级待遇比照乡镇（街道）派出所所长、法庭庭长的职级待遇落实。在实践中，由于派出所所长、法庭庭长是副科级岗位，任免、调动等管理权限在县（市）委，司法所长未明确为副科级岗位，其任免、调动等管理权限不明，职级待遇有时候得不到保障。

3.人身安全缺乏保障。司法所承担着特殊人群管理等重任，目前，司法所工作人员在执法过程中没有统一着装、没有配备警用的交通工具及必要的设施，工作中经常出现身份被怀疑、人身遭受攻击等现象。据我们抽样调查了解，有42%的司法所长在执法过程中曾经遭遇过当事人的威胁或人身报复；在遭遇当事人威胁或攻击时，有77%的工作人员选择报警，有21%的工作人员选择向县（市）司法局反映，有2%的工作人员选择通过向驻村干部或当事人家属寻求帮助等其他方式解决。

（三）装备要求与资金投入对称破缺

1.业务用房建设标准低。一是建设标准低，司法所业务用房建设标准局限于传统司法行政工作需要，没能充分考虑司法所规范化建设及社区矫正、安置帮教等职能对业务用房的要求。二是投资标准低。目前，湖北省在司法所业务用房建设项目上总投资偏低，投资不足致使部分司法所业务用房项目无法按照要求如期完成。

2.工作经费保障不足。一是保障标准低，2008年湖北省财政厅、司法厅联合制定下发了《关于建立湖北省基层司法行政机关公用经费保障机制的通知》，建立了基层司法行政机关公用经费最低保障机制。该标准在实施之初对改善县市司法行政机关经费保障不足问题发挥了巨大作用，但是该标准没有充分考虑社区矫正、安置帮教等新增职能的需求（湖北省社区矫正工作于2005年开始试点、2009年全面试行），与此同时，普法、社区矫正、安置帮教等工作经费标准偏低，人民调解工作经费至今尚未出台最低保障标准。二是经费保障不到位，主要表现为县市司法行政工作经费没有建立自然增长机制，社区矫正、安置帮教工作经费保障不足，司法所辅助人员工资待遇偏低，导致辅助人员队伍不稳定。据抽样调查显示，全州司法所人均工作经费最高为11.6万元，最低仅为1.3万元，平均工作经费为4.04万元。8个县市社区矫正及安置帮教工作经费未按照《关于进一步加强司法行政工作的意见》（恩施州发〔2016〕18号）的有关要求足额落实。

全州司法所近年来履行职能情况（数据截至2019年6月）

3.信息化建设滞后。目前，司法所信息化建设在硬件、软件建设上的投入不足，司法所日常工作手段仍以传统的纸质台账记录模式为主，运用信息化开展工作的能力有所欠缺。走访中笔者了解到，司法所上报信息时，目前几个应用系统平台之间自成体系、互不联通，相互之间无法集成应用，造成工作人员需要重复上报信息，降低了工作效率。

4.执法装备落后。基层司法行政工作中涉及的社区矫正、安置帮教、人民调解等工作专业性较强，需要相应的工作设备来辅助工作的开展。例如在开展社区矫正及人民调解工作中，需要录音、录像设备来保留相关材料，这些专业设备的缺乏会制约工作的更好开展。

三、加强司法所能力对称性建设的思考

（一）强化工作力量对称性建设。笔者建议研究制定司法所辅助人员配备标准，通过社会购买服务的方式为司法所配备司法所辅助人员，具体配备数量可参照乡镇常住人口数，待遇保障纳入县级财政预算。司法所辅助人员由县（市）司法行政机关会同同级人力资源社会保障部门统一组织实施，在管理使用过程中出现岗位空缺时，由县（市）司法行政机关按照批准的用人计划单独组织实施，确保司法所辅助人员招得进、留得住、干得好。

（二）强化工作职能对称性建设。从实践来看，由于社区矫正工作具有工作职能特殊、工作对象特殊、工作角色多重等特征，为此笔者提两点建议：一是全国统一社区矫正机构的名称、规格、人员编制、服装、装备等，建立社区矫正机构委托司法所执法的权力清单。二是按照《社区矫正法》的规定，建立专业的执法队伍，配备具有法学、心理学、犯罪学和社会学背景的专门工作人员。

（三）强化工作保障对称性建设。一是提高经费保障水平，建议修订基层司法行政机关公用经费和业务经费最低保障标准，推动建立和完善司法所经费保障动态调整机制。鉴于恩施自治州是湖北省唯一的少数民族自治州、唯一享受西部大开发政策的地区以及辖区八县市全部属于国家级贫困县等特殊情况，建议加大中央和省级财政对恩施自治州各县市司法行政机关的转移支付力度。二是提高业务用房保障水平。建议修订司法所业务用房标准，将司法所辅助人员、专职人民调解员等向社会购买服务人员纳入用房保障范围；同时对现有司法所业务用房进行清理，收回被挤占、挪用的业务用房，统筹资源解决目前司法所业务用房不足的问题。三是建立装备保障机制，根据司法所承担的社区矫正、安置帮教等工作需要，积极争取政策为每一个司法所配备必要的执法设备和执法用车。