新《政府信息公开条例》实施后相关问题探究

闵湘龙（江苏省司法厅）

《政府信息公开条例》自2008年5月1日起实施至今，已走过12年之久。新修订的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已自2019年5月15日起施行，新《条例》通过扩大主动公开范围、规范依申请公开程序等将许多行之有效的经验做法上升为法律规定，增强了制度的针对性、操作性和实效性，作了重大创新与修改，同时对依申请政府信息公开答复工作提出了更多新要求。新《条例》为行政机关政府信息公开工作的开展带来了便利，也受到了广大学界与实务界的广泛好评。

一、政府信息公开申请答复要点——三个方面七个步骤

笔者根据新《条例》的规定与国务院办公厅政府信息与政务公开办对《条例》适用的解读精神，结合政府信息公开答复与行政复议审理实践，总结了依申请政府信息公开“三个方面”的答复审查要点，即“形式判断、内容判断、答复要点判断”，并将审查与答复流程分解成“七个步骤”（简称七步法）①国内相关论述参见罗高峰：《政府信息公开申请三步审查法》，《中国国土资源报》，2017年4月6日。，即按照“补不补—是不是—谁负责—有没有—给不给—怎么给—怎么答”进行。

二、政府信息公开申请的形式判断

政府信息公开申请的形式判断是审查“是否需要补正”，即通过对申请内容进行甄别、分流、处理，从而决定具体法律适用；如适用不当法律条款作出不当处理，便会面临败诉风险，因此不可不慎重对待。

新《条例》第30条对依申请政府信息公开中申请内容不明确的更改补充告知程序进行了明确，具体规定为：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请”。该规定与旧《条例》第21条第四项规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”显著不同。原规定将“补充、更改”作为依申请政府信息公开的四种答复方式之一，属于将程序性事项作了实体化处理②颜桂芝：《政府信息公开审查的四个重点》，《资源与人居环境》，2018年第12期。。新《条例》第30条将“补正”作为政府信息公开申请答复前的更改补充告知程序，不再作为答复的方式，产生了政府信息公开补正通知一般不属于行政复议范围的法律后果，除非政府信息公开机关以补正通知履行政府信息公开职责，即补正后无正当理由不再予以申请人政府信息公开答复。

适用新《条例》第30条规定的补正程序时需注意以下问题：

一是补正后答复期限的起算。新《条例》第30条规定：“答复期限自行政机关收到补正的申请之日起算。”此处需要注意的是，行政机关收到申请人补正申请的日期，需按照新《条例》第31条行政机关收到政府信息公开申请的时间规定予以确定。

二是一次性补正问题。新《条例》第30条规定：“行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正。”首先，法条明确了行政机关在政府信息公开内容不明确时，应当给予申请人指导和释明，帮助申请人理解的同时方便行政机关提供相关政府信息；其次，根据行政法的“一次性告知”原则，为节省行政资源并避免行政机关拖延答复，应一次性告知申请人，不宜针对同一事项重复启动补正程序③梁志卫：《政府信息公开申请的接收程序机制》，《重庆行政》，2019年第1期。。

三是申请人不予补正的法律后果。新《条例》第30条规定：“申请无正当理由逾期补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”“视为申请人放弃申请”的法律后果，必须建立在“申请人无正当理由”“超过行政机关规定的补正期限”“未进行补正”三个条件同时成立的基础上，且三者缺一不可。“视为申请人放弃申请”后，行政机关仅对该次政府信息公开申请不再处理，若申请人再次向同一机关提出相同的政府信息公开申请，政府信息公开机关仍需对新的申请进行处理。行政机关在政府信息公开补正程序实务中既要坚持审慎原则，细化补正程序的使用标准，通过补正程序明确申请人的真实意思表示而非径直代替申请人作出判断④李广宇：《政府信息公开判例百选》，人民法院出版社2013年版，第27页。，避免补正程序的虚置化，也要主动拓展服务范围，精简申请流程，为社会公众获取信息、提交申请提供便利，以减少非必要的行政争议。

三、政府信息公开申请的内容判断

内容判断是完善政府信息公开制度的关键环节。内容判断的重点审查对象在于：其一，职能主体即被申请人资格；其二，政府信息公开申请的内容。关于职能主体的审查，应首先明确该申请是否为“政府信息”。关于申请内容的审查，具体分为三类：一是咨询类信息公开申请的判断；二是内部信息和过程性信息的判断；三是行政机关获取信息的公开判断。

（一）职能主体问题

从世界上其他国家信息公开法对“政府信息”的界定情况来看，“政府信息”很有可能是无法精确界定的⑤于广益：《政府信息公开申请补正程序的困境及其应对路径——基于司法审查下的行政事务视角》，《治理研究》，2018年第5期。。依申请公开责任配置的基本规则是“谁持有、谁公开”，实践中影响较广的为“四要素说”，即主体要素、职责要素、来源要素、载体要素，本次立法一定程度上深化了对“政府信息”概念的认识与理解。新《条例》第2条规定：“本《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条在原政府信息概念的基础上增加了“履行行政管理职能”的限定，对原来较为宽泛的政府信息概念进行了较大限缩，特别是作为关键性问题的履行职责的认定，更加符合《政府信息公开条例》的立法目的，保障公民对行政管理事务的知情权、参与权、监督权，体现出政府信息自由立法面向客观法制度的发展，从“知的需要”到“知的权利”的转型⑥后向东：《论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题》，《行政法学研究》，2017年第5期。。行政机关的行政管理职能是指行政机关履行经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等政府职责，区别于行政机关内部管理和内部监督职责。

就政府信息公开主体而言，新《条例》主要有两点变化：一是新《条例》修改后，公共企事业单位，公开提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行，不再参照《政府信息公开条例》执行。这一点是对原《条例》第37条的修正，因公共企事业单位不具备行政主体资格，一般不能进入行政诉讼和行政复议程序之中⑦蒋红珍：《面向“知情权”的主观权利客观化体系建构：解读〈政府信息公开条例〉修改》，《行政法学研究》，2019年第4期。。二是行政机关设立的派出机构、内设机构，除依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职责的信息由派出机构、内设机构公开，对于其他信息，内设机构、派出机构不再是公开主体。具体而言，新《条例》第10条第二款规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作”。《条例》第27条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本《条例》第10条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。”新《条例》未施行前，一般认定环保分局、自然资源分局等派出机构有政府信息公开主体资格，对分局作出的政府信息公开答复不服可以按照《行政复议法》第15条第二项的规定以该分局为被申请人申请行政复议，新《条例》施行后，过去可以向自然资源分局要求公开的土地征收批准文件、“一书四方案”等审批文件，现在则因自然资源分局并非依法律、法规对外以自己名义履行行政管理职责而不再具有政府信息公开的法定职权和主体资格。同时，在新《条例》实施后，自然资源分局作出的政府信息公开答复，只能按照《行政复议法实施条例》第14条的规定以分局的设立机关为被申请人申请行政复议。市级政府设立的经济开发区管理委员会、园区管理委员会、综合指挥办公室等内设机构、派出机构的政府信息公开主体资格问题及相关行政复议案件的审理与上述案例一致。

（二）咨询类政府信息公开申请的审查与处理

咨询类申请是指申请人通过向行政机关提出政府信息公开申请，要求其就政策文件、法律规定、行为活动和特定事项等提供指导和解释的申请⑧后向东：《论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题》，《行政法学研究》，2017年第5期。。申请人要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复或作出释明、解释是实务中最常见的咨询类申请形式，如请求公开“申请人所在土地是否征收为国有”，再如请求公开“作出某行政处罚决定的事实依据和法律依据”“举报投诉案件的办理程序”等。

对咨询类政府信息公开申请的处理核心在于申请公开内容是否可以指向特定政府信息，由此分别作出处理：一是申请人咨询性描述指向的是明确的政府信息，此时应当予以公开。二是申请人咨询性描述指向的是不特定政府信息，此时需要启动补正程序。如申请人请求公开“某地块的征地审批手续”，征地审批手续既包括审批文件也包括一书四方案、勘测定界图、征前告知、确认、听证材料等，此时行政机关应启动补正程序，指导和帮助申请人明确申请公开的内容，这不仅可以体现政府信息公开工作的便民原则，而且可以提高行政效率，减少不必要的行政资源浪费⑨肖卫兵：《咨询类政府信息公开申请探析》，《法学论坛》，2015年第5期。。三是申请人咨询性描述能指向政府信息，但该政府信息需要经行政机关加工、分析后才可以提供的，此时可以按照第38条规定告知申请人不予提供。如向生态环境部门提出“请公开经营规模在200万以上的排污企业名称”，此时行政机关可能掌握排污企业的名称信息，但是经营规模在200万以上的排污企业名称需要对现有信息进行加工、分析后才可以形成。四是申请人咨询性描述不能指向政府信息，此时可以认定为咨询类非政府信息公开申请。如申请人请求公开“某行政处罚案件的法律依据、事实依据、办理程序”，政府信息公开机关可以认定该政府信息公开申请是申请人对行政处罚案件的咨询，新《条例》第39条第一款对此类非政府信息公开申请的处理亦作出规定，即“申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出”。

（三）内部信息和过程性信息的异同问题

实践中，行政机关在作出政府信息公开答复时常常将信息界定为内部、过程性信息，这类界定是否准确，内部信息和过程性信息如何区分，一直都是政府信息公开实践中的难题。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）（以下简称《国办意见》）的规定为实践中支持内部信息、过程性信息作为强制式、类别式和绝对式例外的依据。《国办意见》第2条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”因此，实践中将内部信息、过程性信息作为政府信息不予公开的理由。而新《条例》第16条对内部信息和过程性信息作出了更明确的规定，即“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。内部信息强调的是信息所涉事务的内部性，即内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部事务信息。对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督，公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。过程性信息更加考虑信息在时间上的阶段性，即过程性信息是行政机关在作出决定前的准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立作出行政行为产生不利影响，确保行政机关内部之间意见交换、意见决定的中立性。内部信息与过程性信息形式上的最大区别在于过程性信息不具有最终的正式性、准确性、完整性⑩周勇：《政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考》，《行政法学研究》，2011年第3期。。

综上，内部信息强调“事务上的内部性”，可以不公开的原因为不直接涉及行政相对人的利益，行政相对人无需知晓。过程性信息强调“时间上的阶段性”，可以不公开的原因为该信息尚未完成和成熟，将有更为准确和确定的终局性信息涵盖前述过程性信息。虽然有学者提出关于过程性信息的新规定仍不够细腻，应当进一步将其区分为事实信息和意见信息，根据不同类型的信息，结合其内容及所处时间节点，考量客观性与主观性、行政性与专业性、阶段性与确定性等因素，进行利益衡量后综合判断应否公开[11]肖卫兵：《论我国政府信息公开例外体系构建完善》，《交大法学》，2018年第1期。。但笔者认为，尽管目前关于过程性信息的规定仍显粗疏，但在实务工作中可以逐步完善，改变过程性信息界定混乱的现实情况，形成更加清晰、类型化的判断标准。

（四）行政机关获取信息的公开判断

行政机关不仅不可避免地会与其他机关发生工作联系，而且也会从公民、法人及其他社会组织处获取信息，从而实施行政行为。对行政机关获取信息公开的判断，应分四个层次理解[12]王敬波：《过程性信息公开的判定规则》，《行政法学研究》，2019年第4期。：一是行政机关制作的政府信息，由制作机关公开；二是行政机关从公民、法人、其他组织处获取的政府信息，由获取机关公开；三是行政机关通过其他行政机关获取由行政机关制作的政府信息，由制作机关负责公开；四是行政机关通过其他行政机关获取从公民、法人和其他组织处获得的政府信息，由最初获取该政府信息的行政机关负责公开。笔者认为，应当引起注意的是，行政机关在履行行政管理职能过程中从公民、法人、其他组织处获取的所有信息都应当是政府信息，或者说当行政机关将其作为执法依据或将其上升为一种执法基准的情况下方可作为政府信息[13]新《政府信息公开条例》第10条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”。而一些外国司法实践也将行政机关获取的被该机关控制的信息归属于政府信息[14]王辉：《论政府信息公开制度中政府信息的界定与公开》，《上海商学院学报》，2014年第6期。。

四、政府信息公开申请的答复判断

政府信息公开申请答复判断阶段的重点审查对象为：一是“谁负责”，即申请公开的政府信息由谁负责公开；二是“有没有”，即政府信息是否存在与是否为本机关信息；三是“给不给”，即有无不予提供的理由；四是“怎么给”，即提供政府信息的形式问题。按照上述要点审查完毕后，根据新《条例》第36条、第38条等规定进行答复。

（一）谁负责：申请公开的政府信息由谁负责公开

新《条例》第36条第五项规定：“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”非本机关信息是指政府信息不属于本机关负责公开，从逻辑顺序上看，一旦确定申请人所申请公开的信息属于政府信息，行政机关应当及时判断该政府信息是否属于本行政机关负责公开，如属于本行政机关负责就应根据要求及时检索，反之就应按照新《条例》规定及时告知申请人[15]在美国，《美国信息自由法》规定受该法调整的机关必须公开机关记录或者机关信息。司法实践中，某机关是否应该公开某种信息，往往取决于该机关对该信息是否拥有“充分”控制权。参见周汉华：《美国政府信息公开制度》，《环球法律评论》，2002年秋季号。。

政府信息负责公开主体的确定规则如下：

1.行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；

2.行政机关从公民、法人和其他组织处获取的政府信息，见上文“行政机关获取信息公开的判断”内容；

3.行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作；

4.两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开；

5.法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定；

6.行政机关职权发生变更的，由负责行使有关职权的行政机关承担相应责任。

（二）有没有：政府信息不存在与非本机关信息的异同问题

新《条例》第36条第四项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”政府信息不存在是指政府信息事实上的不存在，即客观上不可能存在该政府信息，“申请公开的政府信息不存在的，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，根本谈不上是否应当公开的，对此，行政机关应当告知申请人该政府信息本身不存在”[16]程琥：《新条例实施后政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，《行政法学研究》，2019年第4期。。

实践中，行政机关经常将政府信息不存在和非本机关信息混同，这属于适用事实不清、适用法律错误，将承担在后续行政复议或行政诉讼程序中被撤销的法律后果。新《条例》规定针对政府信息不存在的，应在经检索没有申请人所申请公开政府信息后答复，因本机关未履行相关职权而未制作或获取相关信息亦属于经检索没有所申请公开信息的一种特殊情形。实践中，申请人希望通过政府信息是否存在来判定行政机关是否履行法定职责，政府信息是否存在是一种客观状态，行政机关未履行职责而未制作或获取相关信息并进而告知申请人该政府信息不存在的，不影响该政府信息答复的合法性和适当性，申请人针对行政机关不作为申请复议或提起诉讼的应另案处理。新《条例》对非本机关负责公开政府信息的答复亦作出具体规定，即行政机关必须说明理由，如：本机关无相关法定职权，本机关存在该政府信息但不由本机关负责公开。

（三）给不给：本机关政府信息有无不予提供的情形

行政机关公开政府信息应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民原则。新《条例》第14条、第15条、第16条在原条例基础上，结合政府信息公开行政复议和行政诉讼实践总结出政府信息公开的例外规定。本次立法修改之前，各地立法和司法解释对不予公开事项的表述存在重复性高的特征，对照行政复议与行政诉讼审理结果，虽然学界对这个问题在认识论上仍有不同意见，但在实践论、方法论上已基本达成共识。

新《条例》中政府信息公开例外规定的情形主要有：

1.依法确定为国家秘密的政府信息；

2.法律、法规禁止公开的政府信息；

3.公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息；

4.涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息；

5.内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息；

6.需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的信息。

经过接触实务中的大量案例，笔者认为现在要解决的突出问题不是要不要信息公开，而应当是怎样公开政府信息。政府信息公开领域长期存在的基本法律问题，如审查要点规范化的缺位、法律认识的不统一，都导致了行政机关政府信息公开部门与行政复议机关工作进程较为缓慢的问题，笔者将继续研究“给不给”问题，在批判、校正和淬炼的过程中提炼出有关规则与解释，推进探索依申请政府信息公开答复与行政复议案件审理的规范化、制度化解决方案。

（四）怎么给：行政机关提供依申请公开政府信息形式问题

行政机关在作出依申请公开答复时，常常会遇到答复成本过高问题。如申请人请求公开规划部门的“规划图”、环保部门的“环评报告”等，这些图纸制作成本较高，如果申请人要求提供复印件，行政机关是否应当按申请人要求的形式提供？

新《条例》第40条作出明确规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”新《条例》第29条对政府信息申请应当包括内容的第三项规定申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径，该条明确了“形式要求”仅包括获取信息的方式（纸质或数据电文等信息载体）和获取途径（当面领取、邮寄或电子邮件），而非实践中某些申请人所要求的“必须用顺丰（或四通一达）邮寄”“必须盖骑缝章”“每页必须加盖贵单位印章”等不合理的形式要求。

（五）新、旧《政府信息公开条例》适用衔接问题

新、旧法律适用衔接一直都是司法实践中的难点问题，新、旧《条例》的适用衔接问题亦不例外。新、旧法律衔接一般原则为行政相对人的行为发生在新法施行以前，在新法施行以后作出行政行为，审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，即“实体从旧、程序从新”原则。但下列情形除外：1.法律、法规或规章另有规定的；2.用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；3.依照行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

对照上述规则，新、旧《政府信息公开条例》适用衔接如下：

1.2019年5月15日之前收到并作出处理的申请，原则上一律按照旧《条例》处理；

2.2019年5月15日前收到、5月15日后作出处理的申请，参照适用“实体从旧、程序从新、更有利于保护申请人”的原则，原则上也按旧《条例》处理，但如果按照新《条例》更有利于申请人的，可以按照新《条例》处理；

3.2019年5月15日之后收到的申请，一律按照新《条例》处理。

五、滥用政府信息公开权的规制问题

政府信息公开工作不断取得显著成效的同时，信息公开“不足”与“过剩”问题同时出现，甚至在很多地区出现日益严重的政府信息公开权滥用问题。这种“过剩”具体表现为信息公开申请权被“少数人过度利用”及“重复向政府申请信息公开，向法院提起信息公开诉讼，将政府信息公开制度作为谋求特殊利益的工具”[17]曹康泰：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2007年版，第110页。。实践中部分申请人基于种种目的，向政府部门大量、反复甚至恶意提起政府信息公开申请，致使行政机关行政资源的严重浪费。如淮安王某某近两年因集资问题向各级行政机关提出政府信息公开申请近千起，对政府信息答复不服申请复议近二百逾起。《最高人民法院公报》2015年第11期刊登了陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案，通过个案裁判为政府信息公开权利滥用的规制提供了蓝本，港闸区法院在该案中秉承的立场很大程度上会对其他法院产生参考效力[18]万静：《信息公开申请权滥用问题亟待解决》，《法制日报》，2017年4月10日。。

针对公民滥用政府信息获取权的规制，本次立法采取的应是更接近间接规制模式的方法，即“解决我国政府信息公开实践中日趋突出的大量、反复申请信息公开问题，应当采纳程序弹性模式的基本思路”[19]梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，《华东政法大学学报》，2016年第1期。。如：重复的信息公开申请，被申请机关“应当告知申请人不予重复处理”；以政府信息公开申请的形式提出的咨询、信访、投诉举报等，被申请机关“应当书面告知申请人不予处理”。具体到新《条例》的规定，则分三个层次为滥用政府信息公开权的规制提供了依据。

一是重复申请的不再重复处理。新《条例》第36条第六项规定：“行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。”

二是收取合理的信息处理费。新《条例》第42条规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。”实践中，因具体办法尚未出台，不建议行政机关通过收取费用的方式限制政府信息公开权滥用。

三是对反复多次申请的直接进行规制。新《条例》第35条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本《条例》第33条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。”实践中，行政机关可以适用该条款对滥用政府信息公开权进行限制。

六、小结

本文所述“三个方面”审查要点与“七个步骤”操作流程，为行政机关政府信息公开部门依申请政府信息公开答复工作提供了参考和指南。总体而言，新《条例》实施以后，依申请政府信息公开答复有所变化，需要把握的原则为：一是“一申请一答复”原则，即对政府信息公开申请应作出书面答复；二是“合法”原则，即所有答复均应当适用新《条例》的具体法条进行答复；三是“以公开为原则，不公开为例外”，没有豁免理由的信息均应当予以公开；四是“特别法优于一般法”，不能笼统适用新《条例》第2条作出答复，注意根据内容与答复要点作出判断，如对内部信息应适用新《条例》第16条进行判断，如判断申请公开内容不是政府信息的，应当适用新《条例》第36条第三项进行答复，将不是政府信息作为不予公开的理由。尝试运用“三个方面”与“七个步骤”进行答复，并在实务中不断明晰有关规则与涵义，逐步推进依申请政府信息公开答复工作的制度化、规范化、常态化[20]后向东：《信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角》，《人民司法》，2015年第15期。。