完善政府突发事件应急管理和处置工作的对策建议

池英花 闫丽彬（中国应急管理学会法律专业委员会委员、北京市易和律师事务所律师）

新冠肺炎疫情对我国突发事件应急管理和处置工作是一次大考。在取得重大战略成果的同时，也要清醒地看到在疫情防控过程中暴露出的一些问题。一是现有的应急机制体系还有缺失和短板。体系覆盖面还不够，有些措施缺失，有些措施不到位，还有一些在实际工作中缺乏可操作性。二是在具体落实应急措施时，工作能力有所欠缺。由于机制不健全，缺乏统筹实施方案、应急状态容错纠错机制具体安排，干部不作为、怕作为。有的是缺乏大局意识和法律意识，有的是启而不动、执行不力，还有的是只知僵化执行、没有区别对待，导致出现很多反弹和遗留问题。三是在信息发布和舆论引导方面存有漏洞。特别是在应急响应工作启动初期，存在信息发布不及时、社会上出现一些谣言和质疑声音等不利于应急工作顺利开展的情况。

本文拟针对疫情防控工作中出现的问题提出一些思考和建议，推动突发事件特别是突发公共卫生事件防控体系制度机制建立、完善和落实，完善应急治理体系，提升应急治理能力，进而推进国家治理体系和治理能力现代化进程。

一、增强应对突发事件的法治意识，全面依法履行职责

（一）精准掌握和科学运用法律基本原则，全面履行政府社会管理和公共服务职能

突发事件应对既是政府的社会管理和公共服务职能，也是法治政府、效能政府、阳光政府的整体检验。在应对工作中能否做到统一指挥、组织到位、反应灵敏、协调有序、信息畅通、运转高效，党的绝对领导和高度的法治意识起到至关重要的作用。广大党政领导干部在应对突发事件个案时还应该理解和运用法律尤其行政法的基本原则，准确掌握行政应急性原则，同时合理把控其运用在合法性原则、比例原则、正当程序原则等行政法基本原则之间度的问题。正如习近平总书记在主持中央全面依法治国委员会第三次会议时所强调，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。

（二）重视行政能力转化和行政手段应用的法治化和规范化

在启动和执行应急机制中，做到快速反应、协同应对的同时，要关注应急状态下必要的行政行为法治化、规范化程度，准确界分职责权限，合理运用行政手段，准确适用行政指导、一般行政措施、行政强制措施、行政强制执行，注意启用不同行政行为的法律适用、范围边界和程序问题等。各地方各部门在启动应急机制后，吸纳法律专业人士参加，以最高效便捷的路径就各种具体落实措施征求法律意见，确保不违法。

（三）系统理解和掌握法治意识要素

突发事件应对工作中，尤其领导者应该具有如下法治意识：（1）合法意识，即应对工作首先要符合法律理性和一般准则，确保应对工作开展符合法律法规规定；（2）规则意识，即各项决策管理和处置行为应遵循规律指引、客观逻辑，进行有效控制，不能滥用和偏离；（3）理性意识，即无论决策者还是执行者都应有行政主体的客观认知，重视法律；（4）应急意识，即突发事件发生后处置对国家安全、公共利益的考量，特事特办、急事急办方式以及对主要矛盾的把控；（5）权利-权力意识，即明确权力来源于权利，权力尊重权利，在应急状态下公权力与私权利的边界以及为公共利益让渡和选择的必要性和尺度；（6）权责意识，即权力和责任的法定性、有权必有责的对应性、遵循权责规定的必要性；（7）契约意识，即在应急状态的契约关系中契约自由的主要特征，权力的控制性介入和中立状态。政府在突发事件应对决策、预案和方案设计制定、实施具体措施以及监督指导过程中，要理解和贯穿这些基本的法治意识，准确部署、实施和推动依法防控工作。

二、完善突发事件应对立法体系，厘清、评估应急政策和具体法律行为

（一）完善突发事件应对立法体系

本次疫情应对依据的主要法律法规规章有《突发事件应对法》《传染病防治法》《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》等。在总结本次疫情防控经验基础上，建议制定《突发事件应对法实施条例》，修改其他相关法律法规，细化应急应对实操机制设计、统筹和一体化管理制度、具体落实措施和流程、职责分工和联动机制、考核标准和责任追究等，推动法律法规切实执行落实和有效解决突发事件应急管理和处置中实操的合理性和行政效率等问题。

（二）从理论和立法上进一步界定应急相关行政行为

建议从理论和立法实践上进一步界定和规范突发事件应对中一些具体行政行为。如明确规范和细化行政征用、停产停业措施、隔离措施、强制隔离等应急相关行政行为的属性界定、边界划分、适用条件、主体职权和执行程序等。考虑在立法层面设立在突发事件应急管理和处置中行政行为的必要性判定、类型冲突处理、执行的统筹协调等制度及落实规范、行为路径指引。

（三）进行应急政策评估和恢复阶段立法和制度安排测评

针对传染病疫情等突发事件引发的后续相关后果，对社会主体造成的影响相关问题，提出进一步完善恢复重建阶段的一些制度安排和立法规范。比如组织法律专业人士对受影响的行业组织、民营企业在恢复重建过程中的扶持性政府立法及政策安排进行论证和设计；建立应急立法和政策评估机制，开展应对过程中应急性立法和政策制定及执行的合法性、合理性评估，提出优化建议和具体制度、机制设计等。

三、完善应急预案制定机制，统筹组织协调管理

（一）及时调整更新突发事件应急预案

如果说应对突发事件应是一场战役，那么应急预案就是指挥中心系统。精准定位、有条不紊、运筹帷幄是决胜的关键。目前，全国突发公共事件应急预案体系包括：国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、举办大型会展和文化体育等重大活动应急预案等。其中，地方应急预案包括：省级政府总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）政府应急预案、基层政权组织应急预案。

概观目前预案体系，如《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等大部分为2006年前后制定，距今十余年之久，而这期间国家治理体系建设、社会经济、信息技术、国际环境等都发生着巨大的变化，既有预案如不能适应新形势、新需求，将直接影响突发事件应对的整体效果。因此，预案的动态调整、评估评价、预警机制完善和风险测评分析等工作应进行常态化设计，以适应跨区域、跨领域、跨媒介、跨时空的应急管理需求。

（二）优化各级各类预案制定，完善整体设计

目前，我国虽有相对健全的应急预案体系，但预案之间的协调统筹系统不够细化，实操中相互冲突推诿。另外，同一地区各级政府预案直至基层组织预案缺乏自上而下的贯穿机制，社区联动机制不够科学、细致、有序。预案机制中主体责任、协调责任、监督责任不够清晰，这也是引发临阵分工混乱、不作为、乱作为现象频出的原因。

因此，在庞大复杂的预案体系中，预案制定和执行必须做到职责配置科学合法、权限划分清晰，同时协调国家与地方、地方之间、整体与局部、一般与专项的关系，保障各层级、各方面及时反应，协同推进。这就要求各类预案需要有上位的统筹设计和布局指导。建立信息共享和沟通机制，根据实际情况变化补充、调整和完善，保持预案体系整体协调和能够一以贯之的状态。

四、增强应急管理和处置系统的标准化、一体化和灵敏性，提升实战能力

（一）完善应急预案制定制度和工作机制

1.设计和推行全国通用的标准化预案编制法律指南和专业技术指南，避免矛盾冲突，保障实施效率和精准。

2.做好制定应急预案定期调整完善工作计划、设立预案调整预警机制等具体工作。

3.制作预案的实操工作指引，明确各部门职责分工、内部责任分配、协调联动机制、考核评价、工作流程。

（二）健全一体化应急管理和处置制度和工作机制

1.设计和推行各级政府、各专项领域、各类企业、各基层组织建立健全应急管理制度体系和处置规程体系的示范标准，确定制度体系、工作机制主要内容等。制度体系应包括：突发事件应急管理组织体系架构、预案和预警工作制度、应急演练管理办法、组织协调工作机制（应急管理和处置工作协调联动具体安排）、信息与舆情管理制度、评估评价制度、考核和追责制度等。

2.制定按突发事件分类、管理分级的应急管理和处置工作流程体系图，细化各类突发事件应急管理和处置分工、执行机制和实施程序、操作流程。

3.细化预案执行和应急处置中的协调工作机制和组织分工、推进流程等，明确执行中统筹协调、调度、矛盾或交叉问题处理等的主体、权限和程序。

4.编订各领域、各地各级应急管理工作指南和制定应急处置工作指导规程，进行系统化、操作型、可视化指引。

（三）注重评估评价和监督机制设计和建设

1.制定应急预案评估工作机制、工作流程、评估结果应用方式。

2.建立各类突发事件应急预案、应急处置评价指标体系，明确监督指导主体及其职权，定期督导、评价考核。

3.每次突发事件后及时组织进行相应预案适应性效能性分析评估和修复优化具体工作。

以应急处置中信息报告机制为例图示

4.完善事件调查评估机制。细化主体、程序、工作机制、结果应用机制等，对突发事件的起因、性质、影响、处置中的问题、责任、经验教训和恢复重建中的征用补偿和返还、心理建设等具体工作进行调查评估，提出后续处理意见及预案优化建议，为预案调整提供依据。

以恢复重建阶段调查与评估调查报告为例图示

五、建立健全信息发布与舆论引导机制体系，提升舆情管理和处理能力

（一）完善突发事件信息审查机制

确立审查发布制度，优化审查发布系统，规范审查发布流程，明确审查发布责任。特别要明确内部分工和职权划分，信息搜集人、信息传递人、审核负责人、对外发布人等职责均应明确。

信息收集、制作和发布部门都要进行严格审查，确保信息客观、准确、专业、合法。特别是数字等关键信息一定要精准、科学，经得起推敲和历史考验。现阶段无法明确的信息要实事求是注明，不能有误导。

做到公开主体、内容、程序、渠道全面合法。公开机关、对外发布人、发布内容、发布媒介等，既要符合法律法规实体和程序上的规定，也要符合内部分工和职权划分要求。公布内容涉及到单位和个人信息时，要根据《政府信息公开条例》和《中华人民共和国统计法》等规定，对涉及商业秘密和个人隐私的信息进行技术处理。

（二）明确突发事件信息发布机制

完善发言人制度。政府官员具有一定的职权代表性，在重大突发事件中，政府官员的声音会被社会重点关注。有条件的政府应该设立和完善专职新闻发言人制度，要求发言人在发言前应履行相应程序、做好充分准备、熟知事件情况，精准得当发言。没有条件的基层政府，应当指定专人负责对外表态发布信息。

完善信息通报与共享机制。在应急预案和应急管理制度中完善信息采集、报送传递、共享的路径流程和责任机制，明确信息采集对象、内容、报送时间、各环节单位和工作人员责任，保障信息通报和共享的及时畅通。主管部门建立突发事件信息平台，统一进行信息管理与利用，利用大数据最大程度地提高政府各部门联合应对突发事件的效率与水平。

构建信息发布平台网络。当前，信息传递平台种类多、数量多，为保障向公众第一时间传递政府信息，并及时引导好舆论，建议构建多渠道信息发布平台体系。不仅要用好官网、公报、报刊、广播、电视等传统媒体进行公布，还要充分认识到新媒体、自媒体的传播能量，用好官方微信公众号、微博，甚至可以考虑主动向流量高、口碑好的网络自媒体提供材料，发动协助转载。

（三）完善突发事件舆情管理和处理机制

在重大突发事件中，谣言的传播可能引发公众恐慌，严重影响信息公开效果。因此，依法及时遏制谣言、澄清真相是信息公开和引导舆论的重点工作。建议设专人负责关注涉及本辖区的谣言。及时核查发布内容、发布者、传播渠道、受众、有何影响等要素。有关部门及时依法调查并严厉处置造谣者。查明事实后第一时间通过各种渠道进行辟谣，不断提高辟谣效率和能力。更关键的是，及时发布正面信息，积极引导社会舆论。

（四）完善突发事件信息和舆情管理考核和责任追究机制

对不作为乱作为坚决严肃追责。通过制定考核指标、定期和动态考核评价机制，进行突发事件信息发布和舆情管理工作测评，及时发现问题，及时追究相关人员责任。

六、培育社会应急文化和应对能力，统筹精细化治理

（一）加强全社会统筹制度机制建设，补齐组织网络

应急响应涉及领域广、部门多、群体众，必须加强统筹协调，党委与政府、政府部门之间、政府与社会、社会主体之间，横向、纵向都应该保持紧密联系。在应急响应过程中，充分考虑维护社会稳定大局，做好应急，有利于维稳，做好维稳，也有利于集中精力做好应急。

（二）充分发挥党领导下的基层自治组织效能，保障应急机制落到实处

突发事件，尤其公共卫生、自然灾害类事件的应对基础和关键在基层。各地应全面落实党的十九大精神，建立健全城乡社区自治、法治、德治结合的治理制度体系，充分发挥村规民约、市民公约的作用，引导城乡社区居民合理认知、依法应对。

将突发事件应对制度机制融入自治章程和治理制度体系之中，逐渐养成为农村和城市社区居民行为习惯。以城乡社区治理带动基层应急治理，推动常态化、制度化应急治理体系建设，完善、提升整个应急组织体系的实战能力。

（三）强化各类社会主体突发事件应对意识，依法健全应急管理和处置制度机制，实现社会统筹管理

引导社会主体健全符合法律规定和全国、各地方、各领域整体要求的突发事件应对制度和机制体系。同时，在充分调研、分析、实践基础上，设计制作各类社会主体、各级政府依法应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件四类突发事件分类工作指引，明确应对路径、法律规范、要点、操作规程、工作流程、工作机制、法律责任等，在具体事件发生时结合实际及时调整更新细化，最大限度落实和提高突发事件应对法律法规和预案的实用性。逐步养成全社会应急意识和执行应急举措的法律意识，提高突发事件应对参与意识及公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合能力。

（四）在全社会确立科学精准、依法应对意识，逐步形成情理法融通、日趋成熟的应急文化氛围

加强教育和认知培养，建立各类突发事件应对社会教育体系，引入法律专业人士和专业方式、路径，强化应急措施和相关法律知识日常教育、培训，保证受众的个性化设计和形式的多样性。

在全社会逐步养成合法、科学的应急意识，弘扬中国传统文化精神，在大灾大难面前，在应急响应中，准确定位个人利益、集体利益、国家利益、全球利益，合情、合理、合法面对和处理突发事件应对中的各类关系、问题。倡导应急文化，调动全民应对，明确特殊主体责任和使命。