高校预算控制的实现瓶颈与有效路径探讨

陈同海 （德州学院财务处 山东德州 253023）

近年来，在深化经济体制改革和高等教育发展扶持政策的背景下，我国高校办学规模迅速扩大，办学经费不断增长，仅依靠国家财政拨款已难以满足高校快速发展的需求。校企科研附加收入、国家课题研究经费、校属产业收益、社会捐款、教育基金等多元化收入为高校的办公、教学、科研提供了有力的资金支持。如何提高资金使用效益，实现有效的预算控制和管理是当前高校面临的重要任务。预算控制作为规范高校经济活动的主要管理方式，是优化资源配置的有效载体，对高等教育事业实现高质量发展起到了保障和支撑作用。高校预算控制对于减轻国家和地方财政负担，减少校内预算资金流失，提高资金使用效率和高校财务工作成效，激励科研、教学创新改革，助推高校高质量发展等方面将产生积极影响。随着我国公共财政预算制度的健全，高校的预算控制工作在新时期有了新的发展方向，亟须加快改革创新，提高高校预算控制水平。

一、高校预算控制的内容和特点

预算编制、预算执行、预算考核三个环节共同组成了预算控制系统。预算控制覆盖了高校财务管理的全过程，可以分为事前、事中、事后三个控制环节。具体而言，高校预算控制是指为完成年度发展目标与计划，高校在国家相关会计政策指导下，所实施的控制高校经济活动并与预算相关的内部会计控制方法。其主要内容包括科学严谨的预算编制、严格的预算执行、准确的预算差异分析和公平合理的预算考核。其主要特点包括以下几方面。

（一）高校预算控制以内部控制体制为基础。内部控制是财务管理的重要内容，而预算控制又是内部控制的关键构成板块。高校内部控制的一系列原则可同样要求预算控制一致遵守；在控制方法方面，高校预算控制可同样适用信息公开、授权审批、不相容职务分离等高校内部控制的常用方法；在目标方面，高校内部控制与预算控制的目标具有统一性。总体而言，高校预算控制的建立实施以内部控制体系为基础，高校内控体系下的制度方法与岗位职责划分在很大程度上决定着预算控制的实施效果。

（二）高校预算控制具有复杂性。随着在校人数、办学规模和质量的持续提升，高校预算收入控制难度也在逐渐增大。原因是伴随着高校迅速发展而出现的校外捐助、校企合作、自主经营等非财政拨款性质的资金来源，使得高校的经费来源日渐多样化。高校预算控制涉及的项目、资金数量、人员、部门等也都比较繁杂多样。此外，一级预算和校院两级预算管理模式是当前高校中较为常见的两种预算管理模式，预算控制的实施难度、部门预算支出的自主性等在两种模式下不尽相同、差异明显。

（三）高校预算控制实施效果评价难度高。受事业单位注重社会效益的独特性质的影响，高校预算控制实施效果评价必须运用多种衡量指标，进行涵盖社会效益内容指标的综合评价。仅通过单一年度预算收支差异评价高校预算控制效果，在经过多个会计年度后个别科研、教育教学项目预算资金才能显现产出效益的特殊背景下，很难说完全合理。高校预算控制所涉及的流程环节较多，在预算控制实施效果评价中难以将全环节的潜在风险完全覆盖。

（四）高校预算控制具有约束性。指导和约束各部门及机构整体的财务资金收支行为，是预算存在的本质意义。高校预算控制所具备的约束性特征主要体现在以下几方面：一是预算制度约束，预算全部流程、各个环节、职责划分、岗位设置等无不受到预算制度的约束。二是预算权力约束，预算执行中的权力受到预算监督、预算绩效考核等控制环节的有力约束。三是预算收支金额约束，预算收支限制额度在高校预算控制实施后将通过具体的金额加以量化限制。总之，高校预算控制的约束性特征较为明显。

二、高校预算控制的实现瓶颈

2012年财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》用以规范行政事业单位内部控制，加强廉政风险防控机制建设，提高内部管理水平。但总体来看，我国高校预算控制起步较晚，在多个方面仍存在实施瓶颈。

（一）高校预算编制的瓶颈。首先，对预算控制的认识不够。我国高校开展预算控制的时间较短，预算人员的专业能力不强，导致学校制定的预算不能有效落实。学校大多由财务部门承担预算编制任务，其他部门仅仅执行财务下达的预算指标，没有实际参与到预算编制中，对本部门的预算安排缺少准确预估，造成学校编制的预算指标往往与实际工作脱节。高校在编制预算时缺乏各个部门的积极配合，在编制过程中容易出现信息漏洞，使得相关预算编制缺乏科学性，不够全面与具体。其次，预算编制方法单一。大部分高校没有根据各部门的实际工作情况编制预算，而是简单采用按照学生数量或职工人数套取定额的方法进行常规项目预算编制，后期容易出现经费浪费或不足的情况。

（二）高校预算执行的瓶颈。目前，严肃性、约束力不强的问题在大部分高校财务预算执行过程中都不同程度地存在，主要表现在：首先，预算控制力度不够。科学的预算控制机制在高校尚未建立，各部门的职责和任务不明确，各项收支的安排与批复的预算常常存在较大差异。在实际工作中，部分高校在使用预算经费时，混淆开支渠道、提高开支标准、擅自扩大开支范围的情况时有发生，造成预算变更频繁，预算执行的严肃性遭受严重损害，预算执行未遵循最基本的刚性原则。其次，预算执行过程具有随意性。预算的随意执行容易导致财政拨款资源浪费，造成高校预算项目随意调整，财政经费支出无重点、无计划，且追加现象严重。

（三）高校预算考核的瓶颈。首先，对预算执行结果缺乏有效分析。科学有效的预算绩效考核机制对高校意义重大，是高校实施预算管理的重要保障。目前，我国高校预算控制工作更多地集中于执行和编制阶段，较少将工作绩效与财政拨款使用效果挂钩。这种不重视事后管理的错误倾向，容易导致无人关注资金使用效果，更不会去分析预算执行结果。其次，缺乏预算评价与考核体系。对预算执行的考核与评价是预算控制目标实现的基础。用业绩和奖惩制度来评定部门或个人的工作效率是业绩考核评价制度的基本内容，只有充分调动员工工作的积极性，不断完善奖惩制度，才能保障财务预算的目标得以实现。

三、高校预算控制的有效路径

（一）强化内部控制和预算管理意识。内部控制是优化财务管理和防范各类风险的重要保障，其本质是“查找风险、剖析原因，清除隐患”，涉及到各个岗位、部门和环节。高校全体人员要不断强化内控意识，自觉将内控理念转化为行为准则，形成用制度管人、管事，按程序、规矩办事的良好氛围，充分认识到财务管理内部控制是一项系统性、综合性、动态性的工程，为做好内控工作筑牢思想基础。高校领导应坚持把内部控制作为学校发展的“生命线”，把树立和巩固内控意识始终摆在首位；进一步增强全局意识，要求全体职工长期不懈地做好内控工作，从不同角度深化内控理念，使内控真正成为发现问题的“放大镜”“显微镜”，防止出错的“规”和“矩”，整改问题的“鞭”和“尺”。同时要加强政策学习，组织财务人员积极参与各类针对性培训，结合继续教育、自学等方式对职业道德、国家政策、内部控制理论等内容开展持续性培训，查漏补缺，不断提升财务人员内部控制和预算管理意识。

（二）建立健全预算管理组织机构。结构严谨、合理规范、逻辑科学的组织制度体系是所有管理系统有效运行的保障。高校应将预算编制、执行、监督及考核权责进行合理划分，建立起管理到位、权责明确、层级清晰的预算管理组织机构，以保证预算控制的有效实现，可从以下几个方面予以实施：（1）学校预算的审批、控制、监督、考核以及宏观协调、总体平衡工作由专门设立的财务预算管理委员会总体负责，财务预算管理委员会是学校预算工作的权威性机构，主要由审计处长、财务处长、财务副校长、教学副校长和校长组成。（2）学校预算公开透明和民主理财情况的监督主要通过校审计处、校纪委、学校教职工代表大会进行监督。对学校预算管理和执行中违法、违规行为的调查处理主要由学校纪委、审计处负责，并将调查情况向学校领导汇报。学校预算、决算草案由学校教职工代表大会负责审议，学校预算管理委员会参考其提出的修改意见和质询意见对草案进行落实、修改。（3）学校预决算草案的编制以及预算执行中的控制、调整由学校财务部门主要负责；财务部门将预算执行情况和决算情况定期向学校预算管理委员会和上级主管部门报告。财务部门是学校预算管理的总执行部门，学校各部门、各类经费的预决算编制和执行、监督等工作虽由各自主管部门单独负责，但必须按规定将预算安排和决算情况定期向学校财务部门上报。高校预算管理组织机构及预算控制流程如下页图1所示。

图1 高校预算管理组织机构及预算控制流程

（三）确保预算编制科学合理。收支的全面纳入与人员的全面参与，是确保预算方案编制科学合理的不可或缺的两个方面。预算方案的编制过程中要维护预算管理的严肃性，坚持积极稳妥、量力而行、保证重点的编制原则。科学合理地安排支出项目，使之与高校事业发展规模、方向相适应，将提高教学质量、改善办学条件、加大科研与教学投入作为支出的重点内容；根据当前经营状况和往年数据预测收入情况，尽量保持自筹收入稳步增长，积极开拓多样化资金来源，确保收入和支出全部纳入预算体系。为防止学校利益和财政资金在项目执行过程中遭受风险损失，务必将风险防控工作前置，将全方位评估项目风险和制定风险规避措施预案等防范工作置于正式立项之前完成。同时，为盘活存量资金，减少沉淀闲置情况，学校应最大程度地合理利用资源，做好滚动计划并灵活安排当年收支，合理选择预算编制方法。预算管理是贯穿于高校经济业务活动的一项重要且复杂的工作，在实施过程中离不开每个岗位、每个部门的参与，和每个员工都有密切联系。特别是需要经济业务的负责人、经办人都参与到预算编制过程中来，实现经费使用和业务工作完整有效的结合，以求降低经费的使用成本，提高资金的利用效果，真正落实“谁使用、谁负责”的预算管理原则。

（四）强化预算执行监督力度。制度的权威性和生命力在于遵守和执行。一是认真落实异体问责制。掌握着审批审核权、检查监督权等不同权利的监督人员、审批人员等，其管理工作既相互制衡又相互独立，加强监督人员、审批人员、经办人员等学校所有经济业务相关人员之间的密切联系，可以充分体现内控中的岗位分离与权力制约要求。二是在学校经费审批管理中，详细划分经费审批、稽核权限。组建纪检机构、财务机构、审计机构等多部门共同参与的监督检查专业小组，专门负责监督学校内控制度的执行情况，学校财务部门所承担的监督检查职责也从中得以明确。三是以查促管，以查促建，不定期开展自查自纠，及时发现执行中的空白地带、薄弱环节，全面堵塞风险漏洞。加强对权力运行的监督和制约，推进内部公开和监督，每年将预算收支情况在全校公开，接受群众监督。加强财务日常监控提醒，将各级经费纳入支付动态监控范围，及时清理调整不规范支付事项，不断夯实预算执行基础。四是积极落实整改财务领域存在的问题，做到立行立改、即知即改，结合巡视回头看、经济责任审计等工作，把整改作为促进内部控制的有效契机来坚决落实、举一反三、巩固优化，杜绝再次出现同类问题。

（五）完善预算绩效考核制度。一是强化制度保障。制定出台《预算绩效管理奖惩办法》《预算绩效管理工作考核办法》等制度文件，不断完善绩效管理制度建设，将预算绩效管理成果作为相关领导干部年度综合考核依据，并纳入各级单位目标管理考核体系。通过责任追究、通报表扬、挂钩预算安排等方式，使学校部门预算绩效管理的主动性和创造性得到有效提高。二是认真推行责任考核制度。将预算绩效管理工作纳入学校目标管理绩效考核，考核结果作为管理人员政绩考核和经济责任审计的重要参考。不断压实部门主体责任，对预算绩效管理工作考核结果排名靠后的单位、部门，责令进行情况说明，并提出改进措施。重视建立支出审批责任追究制度，严格考核重要控制环节工作人员的任务完成情况；强化对各级部门经费支出环节的管理，对手续不齐全但准许支出报销的，追究财务部门的责任；对审批不合理的，追究审批者责任；对于不合理的计划，追究申请机构的责任。做到“支出必有效，无效必问责”，在单位内部形成积极向上的文化氛围。三是坚持正向激励。对预算绩效管理工作及预算支出绩效评价结果，按照年度考核奖惩程序进行通报。实现正向激励机制，对管理工作做得较好、绩效评价结果优秀的单位及个人进行通报表扬和表彰奖励，积极推广典型工作经验，促进各部门预算绩效管理工作的可行性和实用性同步提升。

四、结语

新时期我国高等教育事业机遇与挑战并存，对于处于深化教育改革的重要战略机遇期的高校而言，预算控制的实现及预算管理水平的提高对于高校长久发展意义重大。高校预算管理的改革与创新，深受高校内部管理体系变革以及教育体制整体改革双向进程的影响，是一个循序渐进的动态过程。高校应在国家财政政策要求下，牢固树立预算管理意识，科学编制、规范调整并严格执行预算，细化预算管理，完善预算考核，加强预算控制与监督，强化自身财务建设，坚持勤俭节约、收支平衡、量入为出原则，形成完善而科学的预算管理控制体系，为高校各项事业顺利发展提供资金保障。