习近平生态文明思想视域下西藏河湖流域生态善治路径选择初探*

廖贤毅 周蓉

（西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

0 引言

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，把生态文明提升到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，并在不同时期不同场合多次阐述生态文明建设的重要意义、核心理念、方法举措、目标图景等，为推动我国的生态文明建设、生态环境保护、绿色发展、人与自然和谐共生等提供理论指导和行动指南。西藏独特的高寒自然环境下，生态极为脆弱，做好生态保护工作十分重要而艰巨。习近平总书记对保护西藏生态环境多次做出重要指示，特别是在中央第六次、第七次西藏工作座谈会上都强调要“要坚持生态保护第一”，并在亲临西藏祝贺西藏和平解放70 周年时，专门听取了雅鲁藏布江及尼洋河流域生态环境保护和自然保护区建设等情况，充分表明了习近平总书记对西藏生态环境保护工作的特别关心。因此，实现西藏河湖流域生态善治，必须深入贯彻落实习近平生态文明思想，通过公众的多维参与，推进西藏河湖流域的生态善治，提高西藏生态治理现代化水平，建设美丽幸福西藏。

1 公众参与西藏河湖流域治理现状

1.1 公众参与渠道与梯度现状

公众参与的渠道和途径决定了公众参与的方式、深度、宽度、结果、水平和过程，而完整的公众参与过程可以分为预案参与、过程参与、末端参与以及行为参与[1]。美国著名学者谢莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)（1969）提出公众参与阶梯理论，把公众参与分为假参与（不是参与的参与）、表面参与（象征性参与、形式参与）和深度参与（实质性参与）三个维度[2]。

通过对国家的法律法规查阅，当前国家《水污染防治法》、《环境影响评价法》等法律规定公众参与的途径主要为调查公众意见、听证会、咨询专家、座谈会、论证会、公开征求公众意见以及检举等方面进行末端参与和被动参与，而在现实表现中，体现参与方式仅限于提出建议和意见，参与深度仅限于“就河流论河流”，参与宽度仅限于政府划定的范围，参与过程仅限于预案起始阶段和末端参与，参与结果仅限于了解河流治理的成绩报告，参与水平仅限于被动按照政府设定的流程和安排。

对照表1，针对西藏河湖流域治理的公众参与还处于表面参与状态，在参与渠道上主要体现在末端参与或者行为参与阶段。

表1 公众参与阶梯的八个梯度

1.2 法律制度保障现状

在法律法规和规章条例方面，为发挥公众参与河流治理在环境保护中的巨大效用，中央和西藏自治区先后出台多部法律法规和规章制度对公众参与机制进行制度设计，以促进公众参与，如表2所示。

表2 公众参与机制的法律法规制度设计（部分）

1.3 传统政治文化表现现状

改革开放以来，我国现代政治文化仍存在传统政治文化权威主义和等级思想[3]，以及受计划经济管理思维的影响。具体表现在我国政府的“管理型”“全能型”“权力型”“人治”色彩过浓，还没有完全转变为“服务型”“有限型”“责任型”“法治”政府，同时还存在着垄断型决策思维、包揽型管理思维和官本位思想观念三个方面[4]。

相应的，在西藏河湖流域的公众参与上，参与性政治文化同样还没有完全建立起来，拉萨市政府在一定程度上还起着“划桨者”和“掌舵者”的双重角色，社会也广泛存在着一定程度的政府本位观念，还没有完全向民众本位理念下的协同河流治理思路转变过来。

1.4 公民社会发育现状

俞可平认为，公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织[5]。其中，以环保NGO 为主要代表的民间组织不断发展壮大，也存在结构不规范、功能不健全，在社会、政治经济各方面的影响和地位上不平衡等问题。因此，我国公民社会的发育存在政府主导下官民双重性的明显烙印，与当前整个中国社会正处于转型时期相适应的某种过渡性表现，且适配于当前西藏自治区公民社会发展的实际情况。

2 公众参与西藏河湖流域治理存在的问题及原因分析

2.1 公众参与的渠道和梯度较窄较浅

在公众参与的渠道上，同全国一样，西藏河湖流域治理仅限于国家《水污染防治法》和《环境影响评价法》等法律规定的听证会、咨询专家、座谈会以及检举等，或者按照中央印发的《关于全面推行河长制的意见》要求，通过安装河长公示牌，配备巡河、护河、治河工作人员等方式扩大公众参与的渠道。对照国际公众参与协会[6]设计的公众参与序列，当前西藏河湖流域治理公众参与的渠道还比较窄，集中体现在“信息交流”和“咨询”两个序列。其主要原因在于当前公众参与机制不健全；传统政治文化背景影响下公众参与意识不高；服务型、有限型、法治型政府正在加速建成；公民社会发育还不是很成熟；政府和社会在河流治理的利益边界还不是很明晰。

在公众参与的梯度上，西藏河湖流域治理在很大程度上还是以政府为主导。以拉萨市为例，当前拉萨市按照属地化管理的原则，构建起市、区（县）、乡（镇、街道）、村（居）四级河长体系。其中，村（居）一级是公众参与最直接的一级，但是在河流治理中，主要工作是按照上级要求每月不定期清理辖区内河道，包括组织党员或者双联户户长捡垃圾、检查下水管道等。而这些工作无论就性质或内容来说，都处于参与梯度的最低一级，既没有参与到河流治理的政策制定和政策选择的过程中，也没有参与到政策评估和政策监控的过程中，处于政策执行的最末端。

2.2 公众参与机制的法律法规制度设计不健全

在信息公开方面，因国家《保守国家秘密法》对信息保密的约束，笔者在政府官网、公众号以及河（湖）边的“河（湖）长制公示牌”等平台检索及调研发现，西藏自治区各级政府对西藏河湖流域的信息公开度相对保守，公开的内容相对简单，一些应公开的信息未能公开，内容残缺不全面；信息更新滞后，时效性相对欠缺；偶尔出现断更现象，信息更新的持续性不够等问题。

在环保诉讼方面，2017 年第三次修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼[7]。然而，事实上这一条款对诉讼主体即“法律规定的机关和有关组织”规定和表述相对比较模糊和笼统，在现实中往往因解读不同而很难被真正运用。

2.3 公众参与意识较弱

公众参与意识与公众参与法律制度保障、传统政治文化、公民社会四者相互影响、相互作用。改革开放以来，我国政府受传统政治文化和计划经济管理思维影响，对社会各类公共事务的管理中，仍居于主导地位，且在长期发展过程中，公众形成了对政府的过度依赖和全能崇拜，孕育出政府本位理念。不完善的法律制度构建、未完全转型的传统政治文化、不成熟的公民社会，三者在外部环境上必然会导致公民参与意识较弱的客观事实，也表现在西藏河湖流域河流治理的公众参与上。

2.4 公众参与河流治理下的政社利益边界不明晰

政社利益边界主要包含了从公众与公众之间、政府与政府之间，以及公众与政府相互之间的政社利益边界，如表3所示。在公众与公众之间，包含了成本—效益理论、公共选择理论中的理性人假设，以及利益集团三个理论分析层面，存在公众之间利益的内部冲突。在政府与政府之间，主要存在平级政府之间政府本位行政理念下的垄断型管理思维，同一政府的不同部门之间“理性人”特性下的利益纠葛。而在公众与政府相互之间，表现为政府“官本位”思想作祟下的“民本位”没有得到全面体现，以及因政府与公众两方面的消极因素影响，在面对政府的听证会等方式邀请公众参与时，公众的参与热情与动力不足。

表3 西藏河湖流域治理的政社利益边界

3 西藏河湖流域公众参与河流治理制度化建设的对策与建议

3.1 运用善治拓展公众参与的渠道

3.1.1 畅通上下互动的管理过程。打破传统单向行政决策思维定势，针对西藏河湖流域治理的公共政策的制定、执行、评估、终结，可以运用信息科技技术，全程让公众参与，以协商的方式，共同商议河流治理的效果、明确河流治理周期，在任何阶段都接受公众的监督，对于公众在任何时候提出的任何建议或者意见，不管采纳与否及时予以公开回复，同时以法律法规的形式固定流程和步骤，避免公众参与的被表演和操作，从根本上提高公众参与的梯度和序列。

3.1.2 形成政社合作的良性关系。在国家治理现代化背景下，西藏自治区发挥统筹作用。针对表3 中所列利益冲突，明确政社合作的利益边界，充分发挥自上而下和自下而上两种政策执行途径的作用。在当前西藏已经建立“河湖长+检察长+警长”协作机制的基础上，邀请河湖流域所流各市、区县河（湖）长，所涉水利、环保等相关自治区部门负责人，有关用水、排污、污水处理企业法人，环保NGO 各成员和社会公众个体等，组建成各河湖流域生态治理委员会，充分发挥政府“掌舵人”的角色作用，和社会“划桨人”的角色作用，消除政社之间的疑虑与隔阂，形成良性政社合作关系，促进公众预案参与和过程参与，全方位全地域全过程实现西藏河湖流域生态善治［8］。

3.2 推进公众参与河流治理的法律规章制度建构

法治是现代社会的重要制度资源和调控模式，是政府回应公众参与的一种重要载体［9］。其一，可以通过西藏自治区人大、政府以及司法机关根据本地区的特殊区情和实际情况，对PPP 模式、水权交易、政社合作、环保NGO 等各种载体制定具体、详细又可灵活执行性的单行条例、自治条例或者地方性法规、规章和行业规则，为拉萨市公众参与西藏河湖流域治理提供保障的努力，助推西藏自治区的生态法治建设［10］。其二，在信息公开上，在厘定保密与信息公开边界的基础上，特别是拉萨市可以立足正在推进智慧城市建设的大环境，在河流治理现有公开的信息基础上，运用信息技术加快河湖长制信息化建设，推进拉萨河流域治理的信息公开具体化、便捷化、全面化、时效化、持续化，为其他河湖的生态善治提供经验借鉴。其三，环境公益诉讼是公众参与环境保护、保障公众环境权益的重要形式［11］。西藏各地市可以根据本地实际，对内地贵阳市、无锡市、昆明市中级法院在设立环境保护审判庭、环境民事公益诉讼、建立环保执法协调机制等方面的成功经验进行镜鉴，通过公益诉讼强化司法保护，推进和生态修复评估机制的完善和成熟。

3.3 提升公众参与的价值意蕴和价值认定

3.3.1 培育公众的主体意识。西藏自治区可以创新和丰富对幼儿、小学、初中、高中、大学立体式的生态教育内容［12］，从家庭、学校、社会网络式发力，加强公众保护环境、维护生态的主体意识。形成全社会的公众参与西藏河湖流域生态保护和河流治理的浓厚氛围，加快培育公众的良好河流生态保护主体意识，释放公众参与的价值意蕴，使这种意识得到长期化、固定化，逐渐向河湖生态保护的公众参与制度化演进，推动拉萨河流域生态善治。

3.3.2 建设参与型政治文化。参与型政治文化的建立，依赖于政府与社会两方面对公众参与的价值认定。在政府角度上，西藏自治区各级政府立足国家“放管服”改革大背景下，加快由管理型、全能型、权力型、人治型政府，向服务型、有限型、责任型、法治型政府转变；政府角色由划桨者向掌舵者转变，政府结构由集权式、塔尖型向分权式、扁平型转变，摈弃政府本位理念。在社会角度上，西藏自治区各级政府加快建设参与型政治文化，引导社会公众减少对政府的过度依赖，抛弃对政府的全能崇拜，从根本上实现官员和公众思想由“官本位”向“民本位”的转变，发挥公众参与西藏河湖流域生态善治的长效性作用。

3.4 运用市场机制作用减少政府失灵避免市场失灵

3.4.1 发挥PPP 模式作用。PPP（Public-Private Partnership）是政府、市场、社会分工合作提供公共服务的新模式，其核心是共治［13］。河流治理的传统主体是政府，PPP 模式下的参与主体是西藏自治区各级政府和社会资本和社会公众。在推进PPP 模式的过程中，既需要避免各级政府受到治污观念、治理成本、政绩冲动、利益纠葛、行政职能分割等制约［4］［15］，又需要合理引导社会资本的逐利性，减少寻租活动，排除利益集团的干扰，遏制经济利益驱动下的社会盲动和政府盲动行为，实现PPP模式下河流治理的资源最优配置，最终形成制度化模式，减少政府失灵和避免市场失灵。

3.4.2 发挥环保NGO 作用。随着社会主义市场经济的在我国的建立健全和完备完善，为盘活环保NGO（Non-Governmental Organizations）在公众参与河流治理的作用创造了有利条件。一方面，西藏自治区各级政府通过下放权力、资金支持、购买服务等方式，监督引导在对西藏河湖流域的乱采（采沙、采水）、乱排、乱占、乱扔、乱堆、乱建等违法行为的监督，以及西藏河湖流域的垃圾开展清洁工作。另一方面，在详尽的水权交易规则，发挥市场的作用，允许水权所有者之间在专业环保水权交易NGO“搭桥”下自由交易，使环保NGO 这一公众参与的载体发挥西藏河湖河流域生态善治的长效性和制度化作用。

4 结语

公众参与河流治理制度化构建，并不能仅依赖于政府，局限于政治领域，借助于公共管理学科的知识。相反，它是一个系统的工程，需要从经济、文化、社会、生态文明等各个领域涉是，更需要借助法学、经济学、环境学、生态学、管理学、政治学等各学科的知识和工具进行理论上的探讨。在国家治理现代化的背景下，西藏河湖流域治理需要切实运用国家生态治理现代化的理念，转变传统河流治理的固有思维，从规章条例、市场思维、环保NGO、政社合作、参与观念等多角度入手，多管齐下推进公众参与河流治理制度化的举措，为生态治理现代化促进西藏河湖流域生态善治、以及国家重要生态安全屏障的保护发挥更大作用。