企业社会保险参保缴费合规研究：困境、趋势与对策

施文凯 朱小玉

内容提要：社会保险是企业法定劳动保障类成本的重要组成部分。当前社会保险参保缴费主要存在三个困境。一是劳动者参保困境。在经济三重压力下，企业雇佣短期化、劳动关系弱化等成本规避行为频出，对监管形成压力。二是企业缴费困境。全国统一劳动要素市场所要求取消的地方性费率、费基标准差异仍然存在。三是税务征缴困境。社会保险缴费从博弈型征收转为规范化、法制化、数字化征收仍需经历一个长期过程。当前，外部环境的不确定性使企业成本压力不断加大，参保缴费面临刚性回调、跳档上涨和洼地拉齐的趋势与挑战，需要在推进改革过程中谨慎引导合规预期、把握好监管时机和纠偏力度。本文建议，一是要稳定预期，在“保利润”的基础上“保权益”，引导树立公正的人工成本观；二是要完善制度，加快建立灵活用工的法律体系，探索多元主体治理模式；三是要小步渐进，以“税务主导、小步慢走”的方式促进基数合规和费率统一，密切关注合规缴费对企业生产经营的影响；四是要精准监管，精准分析困难企业生产经营活动，尽快补齐系统建设短板。

企业劳动保障类成本随着我国相关政策的不断完善而动态上调，成为除货币工资外占比最大的合规成本。劳动保障类支出是企业为保障职工工作条件和合法权益所必须承担的法定支出，其中主要是社会保险费用成本。本文深入分析了当前社会保险参保缴费合规的困境，测算了合规缴费对企业人工成本的影响，并提出我国企业社会保险参保缴费合规化过程中稳定预期、完善制度、小步渐进、精准监管的政策建议。

一、社会保险参保缴费合规的三个困境

（一）劳动者参保困境：企业成本规避行为频出，对监管形成挑战

第一，雇佣短期化。当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，在市场消费乏力和原材料价格高企的双重挤压下，企业为规避稳定劳动关系带来的劳动保障成本、福利成本和培训发展成本等，最小化固定劳动用工规模，最大化临时用工。“长工短用、短工零用”代表了相当一部分中小民营企业的选择。雇佣关系短期化是企业和劳动者在当前经济社会环境下的理性选择。2021 年四季度的调研案例显示，某长三角纺织企业为对冲原材料成本价格的上涨，压缩人工成本占比，在人员工资水平普遍上涨的情况下，严格控制劳动合同制员工的规模。企业近三年劳动合同制员工工资占工资总额比重为36.53%、33.08%、32.71%，两年分别下降3.45%和0.37%。雇佣短期化往往伴随着无契约、无培训和无保障，既不利于劳动技能的长期培养，也不利于劳资信任关系的建立，更不利于劳动者权益保护，但又是当前中小企业的现实选择。

第二，劳动关系弱化。蓬勃发展的数字经济催生出一种“三元结构”关系，传统意义上的二维劳资（劳动者-企业雇主）关系受到冲击，开始弱化或异化为其他非标准劳资关系。调研发现，在外卖速递行业，平台把劳动者外包给第三方配送商，第三方配送商把劳动者再次外包给科技平台公司的模式在快速复制。劳动者像一个风险单位被层层转嫁、层层分包，在最后一次外包中变身一个独立经营主体——个体工商户（“新个体”），最终自担了一切劳动风险和社保成本，还为平台贡献了税收抵扣①企业可通过更换税种（将劳动收入转换为经营收入）交税的方式达到大幅降低税率的目标，并且还可作为平台企业的税金抵扣。（梁译心等，2021）。一方面，平台经济享受“收租利润”，凭借大规模集成的市场数据信息资源掌握着分工体系的决定权和定价权，进而能够逐级转移成本。劳动者成为整个链条上的弱势群体，在议价中极易丧失劳动附加权益，同时还要独担交易风险。另一方面，平台经济享受“金融增值”，成本向外转嫁所获得的高额利润不断流入资本市场、推高公司估值、扩大超额收益，再进一步地加固其强势议价能力。依附平台而生的劳动者、配送商、劳务派遣公司等成本转嫁对象的弱势地位很难凭借自身能力得以扭转。

第三，劳资合谋问题。通过劳资合谋以规避社会保险缴费在发展中国家劳动用工市场长期存在，伴随着利润空间和监管力度而消长，其典型行为包括劳动者主观放弃、以社保权益换现金收入或其他保障（问清泓，2019）。由于现金偏好、短视心理或政策误读等原因，部分劳动者尤其是工作不稳定、流动性较大、灵活性较强的进城务工人员和青年就业群体，更愿意获得当期工资收入。通过劳资合谋规避社会保险缴费以控制人工成本的方式具有较强的隐蔽性，不利于劳动者权益保障。一旦出现劳资纠纷诉之仲裁，企业往往也较为被动。

（二）企业缴费困境：地区间差异化政策长期存在，统一步伐放缓

第一，费率困境：部分地区费率长期低于国家标准。费率是社保缴费中关键的显性参量。以对企业负担影响最大的城镇职工基本养老保险为例，目前国家规定的单位费率为16%，但江苏部分地区为13%，浙江为14%，福建部分地区为14%，广东部分地区为14%至15%，最大地区差异为3个百分点。同时，基本医疗保险、失业保险等险种也存在地区间费率差异的问题。

第二，费基困境：缴费基数不实损害了基金收支平衡机理。《社会保险法》规定参保者应以本人上年度月平均工资作为当年的缴费基数，但现实中，基数不合规问题非常突出。根据《中国企业社保白皮书2021》数据②《中国企业社保白皮书2021》由国内最大的社保第三方专业机构51 社保内部出版。该报告对中国企业社保现状研究进行深度分析，已经连续出版9 年。2021 年报告共有4901 家中国企业参与调研访谈，精准触达371575 人次。，2021 年社保基数完全合规的企业仅占29.9%，基数不合规主要包括统一按最低下限缴费、按固定工资部分（不算奖金）缴费、按企业内部分档缴费等情况。其中，统一按照最低下限为员工缴纳社保的占24%，仍是当前缴纳基数不合规的主要方式。

地区差异化的政策制定和监管尺度造成了空间上、企业间、个体间的不公平（董克用和施文凯，2019）。调研发现，部分全国性企业利用差异化政策在“费率洼地”“费基洼地”集中缴纳社会保险，从政策高成本地区向低成本地区转移，以此规避部分人工成本。以深圳为例，分户籍、分档的差异化缴费政策拉低了社保缴费成本下限：基本养老保险费率较低（14%～15%），尚未统一到全国标准16%；除医疗保险外，缴基下限都是本市最低工资标准（2200 元/月）而非社平工资，企业雇佣外地户籍劳动者的成本被降到了最小。被调研的某全国性企业在国内六个城市（北京、上海、成都、深圳、太原、石家庄）均开设分公司，以销售人员流动性大、跨地区调动工作为名，选择在深圳建立全国销售服务中心，把全国500 多名销售服务人员的劳动关系和社保关系都放在深圳，通过“洼地”缴费每年减少人工成本1000 多万元。

（三）税务征缴困境：全责征收仍在逐步过渡、谨慎推进之中

2018 年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》已将各项社会保险费交由税务部门统一征收，意在发挥垂直征收优势、提高征缴效率、实现基数合规，明确了依法合规征缴是社会保险制度发展完善的趋势，但其过程“一波三折”。当前，在经济增速放缓、市场疫后修复的大背景下，断缴、短缴、少缴、漏缴的趋势抬头（朱小玉和杨良初，2021）。统一各地的缴费基数和缴费比例将会受到来自市场主体的压力。由于当前中小企业仍面临较大的生产经营压力，征缴端从人社开单、税务收缴的“照单征收”平稳过渡到人社、税务联合稽核的“稽核征收”会经历一个长期的、明显承压的过程（朱小玉和施文凯，2022），仍需逐步谨慎实施。部分地区延续“照单征收”的惯例，征缴体制改革的效果还未完全彰显。社会保险征缴从博弈型征收向规范化、法制化、数字化征收转型仍需经历一个长期过程。

二、社会保险“洼地拉平”和“合规缴费”对企业成本的影响

我们对统一社会保险费率和夯实社会保险费基所带来的人工成本上涨幅度应有客观预期，本文以职工基本养老保险为例进行了初步测算。

（一）费率统一后的成本上涨估算

以目前职工基本养老保险费率仍低于全国规定标准（16%）的江苏苏州工业园区（13%）、浙江杭州（14%）、福建厦门（14%）、广东广州（14%）、广东深圳（15%）为样本进行测算。五个样本地区相关经济社会统计数据如表1 所示。

表1 五个样本地区相关经济社会统计数据

以2021 年数据为基础，假设五个地区的企业按照当地费率和最低费基缴纳社保，在员工月工资收入为当地社平工资的情况下，费率统一前后企业缴费情况如图1 所示。在维持费基不变的前提下，费率由现行低费率调整至统一费率后，五个地区每名员工的月企业缴费成本平均增加67 元，年缴费成本平均增加799 元。

图1 统一费率对五个样本地区企业缴费情况的影响

（二）费基做实后的成本上涨估算

在上述五个地区（基本养老保险企业费率低于16%）的基础上，增加北京、黑龙江哈尔滨、江西南昌、四川成都、甘肃兰州五个城市作为样本。十个样本地区相关经济社会统计数据如表2 所示。

表2 十个样本地区相关经济社会统计数据

续表

在维持费率不变的前提下，费基由当地最低缴费基数上涨至平均工资后，十个样本地区的企业缴费增加情况如图2 所示，个人平均每月增加缴费249 元，企业平均每月增加缴费462 元。

图2 做实费基对十个样本地区企业缴费情况的影响

上述测算表明，统一费率和做实费基对企业人工成本确实带来不小的影响，相关研究（张玉华和路军，2019）也得出了相同结论。实际上，大部分企业在2021 年已经经历了来自社会保险政策调整的一些压力。第一是“刚性回调”。2020 年新冠疫情期间采取的社会保险阶段性“减、免、缓、返”优惠政策在2021 年基本退出，多数企业面临社会保险缴费成本“刚性回调”压力。第二是“跳档上涨”。2020 年各地在核定缴费基数时的“社会平均工资”被冻结，2020 年以2018 年而非2019 年为基准。2021 年核定时以2020 年数值为基准，因此所依据的“社会平均工资”直接跳档两年，出现更大幅度的波动，由此带来“跳档上涨”压力。第三是“洼地拉齐”。针对部分地区养老保险缴费比例低于16%、缴费基数下限低于职工平均工资60%，国家有关部门要求尽快纠正此类做法。因此，一些“洼地”地区设计了几年的过渡措施，逐步拉平政策差异，由此带来“洼地拉齐”压力。例如，费率方面，2022 年3 月，广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅、国家税务总局广东省税务局印发《关于印发广东省企业职工基本养老保险单位缴费比例过渡方案的通知》（粤人社发〔2022〕8 号），要求按照平稳衔接、循序渐进的原则，采取分步过渡的方式，用两年时间将全省企业职工基本养老保险单位缴费比例从14%过渡至16%。具体安排为2022 年1 月起，全省企业职工基本养老保险单位缴费比例统一调整至15%；2023 年1 月起，全省企业职工基本养老保险单位缴费比例统一调整至16%。费基方面，北京市明确自2019 年7 月起，城镇职工基本养老保险下限标准由40%调整为46%，2020年7 月缴费下限标准调整为52%，2021 年7 月缴费下限标准调整为60%。

三、促进企业社会保险参保缴费合规的政策建议

（一）稳定预期：在“保利润”的基础上“保权益”

第一，稳定企业预期，将“保现金流”和“保利润”置于首位。当前，我国经济发展面临三重压力，内外各种冲击相互交织演化，保住市场主体、保住就业岗位才能保住经济增长和居民收入，这是当前的首要战略任务。政策上需要在预期方面给予市场主体明确的“保现金流”和“活下来”的预期，在“保利润”的基础上“保权益”（杜鹏程、徐舒、张冰，2021）。对于处在盈亏线边缘的企业，要着力降低或消除企业劳动用工的隐性成本，多措并举提供招工、培训、公共服务，阶段性地控制、适当降低或暂时减免部分显性成本，给予企业调整用工和恢复生产的过渡时间，为企业争取生存空间，帮助企业渡过难关。对于有明显盈利但克扣劳动者权益的企业，要坚决维护和保障劳动者的合法权益，通过加大政策宣传和劳动监察等方式提高企业合规行为遵从度。

第二，引导树立公正的人工成本观，不断凝聚改革共识。客观来说，一味把劳动保障成本视为企业负担，试图不断削减的认知存在一定的偏差（封进，2014；葛结根，2018；程欣和邓大松，2018）。“唯GDP”的短视化发展路径催生了交易型和谈判型社会保险缴费模式，严重背离了“以人民为中心”的发展思想。中国当前的人力资源、土地、环境等要素资源已经不适合低质竞争的模式，低廉要素成本赚取的利润越来越薄，高质量发展是必由之路。作为人工成本中法定由企业负担的社会保险缴费，随着劳动力市场供求关系和人力资源投资的变化，长期必然是水涨船高的。营商环境的改善不能依靠不合规的少缴、免缴、断缴、漏缴社会保险费。现阶段，应在充分考虑各类劳动密集型行业的财务状况以及企业对缴费成本变化敏感程度的基础上，分类提高整体遵缴率，逐步稳定社会预期、科学引导舆论，凝聚社会共识，营造更大的改革信任空间。

（二）完善制度：设置“红绿灯”的同时增加制度“适配性”

第一，尊重劳动者自主选择，加快建立灵活用工的法律体系。应当尊重灵活就业人员对于劳动时间、劳动方式的选择（王震，2020），不必强迫其从“灵活”的非标准就业形态进入稳固的标准就业形态中。我国当前的劳动法体系以传统的典型劳动关系为前提，具有调整模式单一化特征，难以适应当前劳动力市场复杂化和精细化治理的需求（张成刚，2019；鲁全，2021）。在灵活就业方面，我国的法律制度基本处于空白，有必要快速推进相关立法工作（李敏、刘采妮、白争辉等，2020；蓝定香、朱琦、王晋，2021），对不同类型用工方式进行区别规制（崔学东和曹樱凡，2019；肖巍，2019）。对部分企业和中介机构为了节省用工成本、转嫁雇主责任，把稳定和标准就业形态的劳动者强制转化为灵活就业人员的行为应予以制止和规范。要加强对于职业中介群体的监管，对引导、诱骗劳动者劳动短期化和高频跳槽、扰乱就业市场秩序的“食利者”阶层和“黄牛”群体进行严格查处。

第二，坚持包容审慎原则，探索多元主体治理模式。坚持市场引领和政府引导并重、放开搞活和规范有序并举。政策制定要保障新就业形态的健康发展，在此基础上采取适当方式维护新业态从业人员的合法权益。进一步明确互联网平台企业在劳动者权益保护方面的责任，引导平台企业、关联企业与劳动者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项。引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范。针对蓬勃兴起的灵活就业形势，及时清理取消对灵活就业的不合理限制，强化政策服务供给，创造更多灵活就业机会，激发劳动者创业活力和创新潜能。

（三）小步渐进：强调“全国统一”而非改革“整齐划一”

第一，采取“税务主导、小步慢走”的方式促进全国范围内社保基数合规和费率统一。社会保险缴费参数的不统一弱化了制度的互济能力与保障功能，造成不公平的地区间企业竞争以及养老负担的“畸轻畸重”（郑功成，2015；杨翠迎等，2019），基金积累陷入马太效应。建议以实施全国统筹为契机，统一全国社会保险缴费和待遇领取政策，采取渐进式推进策略将各地基本养老保险企业缴费比例统一调至16%，实现企业社保缴费比例合规。在控制好征缴节奏、引导好企业预期、平衡好成本压力的基础上逐步提高参保人个人缴费与待遇领取之间的制度内效用公平，以及不同参保人之间的缴费和待遇领取政策公平（施文凯和董克用，2021）。

第二，渐进式推进合规性监管，引导企业逐步调整到位。针对企业用工过程中一些不合规和政策“擦边”行为，不能简单地“一刀切”，而是要循序渐进、补齐短板，因地制宜、因城施策。数字经济的高速发展在我国已经衍生出一整套就业生态链和服务生态系统，牵一发而动全身。在构建全国统一的社会保险缴费政策、填补明显地域“洼地”、创建公平合理竞争环境的同时，应向社会、企业和劳动者同步释放中长期政策信号，提前明确调整的时间和幅度。在全社会加强关于社会保险费率和费基变化的政策宣传，帮助企业形成更清晰和更明确的政策预期，指导企业及时调整生产经营、用工计划和财务计划等，避免对企业造成较大面积的成本冲击。建议以2030 年实现基本合规为目标，利用8 年左右时间逐步推进合规。过渡期内，可以采取“企业按时足额缴费、社保返还一定比例”的方法，鼓励企业逐步提高基数合规程度；或者借助税收优惠政策，在促进企业社保基数和比例合规的同时，为企业提供一定程度的税优政策。

（四）精准监管：在“精准拆弹”的同时抓紧“补齐短板”

第一，精准分析困难企业生产经营活动，加大政策灵活度。针对部分地区和部分企业面临生产经营困难，考虑到费基跳涨或费率跳涨对其冲击较大，为保障市场主体活力，建议采取“锁住权益”的方式对困难企业实行缓交和补交政策。对于缴纳社保确有困难的企业，精准计算企业应缴纳社保额度，可先采取比例方式缴纳部分费用，其他费用采取锁住权益方式，待企业生产经营好转至某一标准时再补交社保费。此外，对困难企业适当安排社会保险救助基金，帮助企业缴纳部分社保费用。同时，应在全社会加强社会保险相关政策的宣传，鼓励企业自觉及时足额缴纳社会保险费用，并提高劳动者的政策知晓度和维权意识。

第二，尽快补齐系统短板，实现数据信息集中。以“数据即时互联互通”为目标，尽快实现中央和省级层面都能监控掌握全辖区、全参保企业和全参保人员即时缴费和支出情况的数据系统。重点任务包括：一是畅通省级与地市县之间的经办系统，实现即时连接，确保省级平台能够及时掌握参保管理等情况；二是进一步顺畅人社经办系统和税务征缴系统之间的联系，构建参保登记、费用征缴、权益记录、转续登记、待遇发放之间的数据系统闭环；三是逐步建立社会保险数据系统与公安、民政、卫生等相关数据信息系统的联系，为社会保险系统高质量运行提供支撑。