财政分权的绿色发展效应：作用机制与空间溢出

康 玺 张学升 申学锋

内容提要：作为央地财政关系的重要内容，财政分权会对技术创新与绿色发展产生深刻影响。本文在构建绿色发展的非径向方向距离函数（NDDF）的基础上，运用中介效应模型以及空间杜宾模型研究财政分权对绿色发展的作用机制以及空间溢出特征。中介效应分析表明，财政分权与绿色发展呈显著正向关系；其对绿色发展的促进作用通过激发区域创新实现。空间模型显示财政分权通过溢出效应促进了邻近地区的绿色发展。上述研究结果表明，除单纯的资金支持外，恰当的央地财政关系制度安排也能对区域绿色发展效能提升起积极的促进作用，为改进相关财政政策提供了新的思路。

一、引 言

作为碳中和与碳达峰的重要实现途径，绿色发展是经济高质量发展的必然选择。要打破资源约束日趋收紧与环境压力日益加剧的发展困局，必须转变以高投入、高污染、高耗能为主要特征的经济发展方式，依靠技术创新提升内生增长动能，实现绿色发展。党的十九届五中全会明确要求，加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。因此，走绿色、创新发展道路，提升区域绿色发展效能，是新时代国家治理现代化的核心议题之一。

绿色经济发展依赖于经济系统、生态系统的共生性以及二者间复杂的交互作用，是在全面考虑经济增长、资源节约和环境保护之后的一个综合指标。其主要内涵在于实现包含经济与生态在内的整个社会系统内各因素的良性互动，力求在平衡经济产出的前提下减少能源投入以及污染物的排放。生态保护与绿色发展具有空间联动性，难以单纯依靠市场力量自发实现，需要各级政府协调推进。政府间财政体制不仅关涉政府间权责利的配置，也是提升政府创新偏好以及促进绿色发展的重要制度安排。就现实而言，我国央地关系经历了长期的优化调整实践，不断探索集权与分权的最优边界。以分税制改革为核心的财政分权体制日趋完善，与干部晋升激励一同构成了中国式分权的重要内容，深刻影响了我国绿色发展进程。明确财政分权对绿色发展的影响及其作用机制，对深化我国财政分权体制改革以及推进绿色经济转型发展具有重要的理论与实践价值。

现有文献一般认为生态环境问题是经济发展与社会公正以及可持续发展“深度分离”的典型特征（陈斌、李拓，2020）。该问题的出现可归因于地方政府环境政策执行不力以及地方政府的环境治理主体责任没有切实落实（方建春等，2021）。而财政分权作为分析地方政府环保类公共政策执行过程中出现偏离的重要制度因素，在以单一经济指标为导向的“晋升锦标赛”机制之下，其必然呈现出“逐底竞争”的横向博弈局面，倾向于以放松环境规制力度为代价来降低招商引资的门槛，从而实现本地区生产要素的固化效应以及邻近地区生产要素的虹吸效应（金殿臣等，2020）。许多实证研究支持财政分权会加剧环境污染这一结论，如丁鹏程等（2019）以二氧化硫为研究对象检验了财政分权与环境污染的关系后认为财政分权加剧了空气污染问题，郑洁等（2018）利用1997-2014 年省级面板数据分析后认为财政分权总体上加剧了环境污染。但是，正如张平淡（2018）指出，中国环境问题的真正根源在于粗放式的经济发展模式，而非财政分权体制。财政分权并没有直接助推环境污染，而是财政分权下激励相容机制不完善使得地方政府出现环保不作为或者乱作为的行为选择偏差，这才是地方环境治理与绿色发展问题的内在诱因。事实上，财政分权本身是一种制度安排，赋予了地方发展经济的强大动力，在压实地方政府绿色发展支出责任的基础上，可以促进地方政府以环境保护与经济发展高度融合为发展目标，也即实现地区绿色发展（祁毓等，2014）。相应地，方杏村等（2020）研究发现财政分权对生态效率产生了正向影响，张彰等（2020）研究发现财政分权对地方绿色全要素生产率有显著的促进作用。进一步，王东、李金叶（2021）基于2006-2018 年的数据研究发现提高财政分权度不仅有助于降低本省环境污染，也有助于降低邻近省份的污染溢出。

现有围绕财政体制与绿色发展关系的研究主要针对财政分权影响环境污染、生态可持续以及绿色全要素生产率等相关的子课题，评估视角较为单一。新时代绿色发展内涵丰富，其指向经济社会发展与生态环境保护在有限空间中的有机协调与良性互动，从单一视角出发研究财政分权的绿色发展效应失之偏颇，也易导致研究结论不够稳健。本文旨在以构建绿色发展的非径向方向距离函数为基础，以技术创新为视角，运用中介效应模型以及空间杜宾模型，综合分析财政分权对绿色发展的影响机制以及空间效应。本文主要贡献在于：第一，综合考虑绿色发展的要素投入、期望产出以及非期望产出情况，以非径向方向距离函数构建绿色发展指标，是对现有研究的强化。第二，构建财政分权绿色效应的分析框架，并实证检验了技术创新的中介效应，以期对相关研究有所助益。第三，基于空间杜宾模型检验了财政分权对绿色发展的空间溢出效应，为协同促进地区间绿色经济转型发展提供新的经验证据。

二、理论分析与研究假设

作为央地财政关系的重要制度安排，财政分权有利于提高地方财政自主性，从而对绿色发展产生影响。

一方面，相对于中央政府，地方政府在地方经济社会发展方面有明显的信息优势，能够更有效地提供符合地方居民偏好以及适应地方发展的公共产品和服务，分权体制有利于保障财政资源配置的自主性与高效性，提升财政支出效率（李政、杨思莹，2018）。另一方面，得益于近年来晋升考核机制不断优化，以及环境保护指标、生态文明建设指标、绿色发展指标在地方政府监督、领导干部考核和离任审计中的考核权重不断提升，尤其是环保督察制度的引入所构建起的“压力性机制”将环境保护与绿色发展确定为重点任务（娄成武、韩坤，2021），财政分权体制下地方政府在生态环保与绿色发展领域的主体责任得到强化，在地区性绿色发展领域公共物品与公共服务供给中的信息优势与技术处理能力得以进一步发挥，地方环保类财政资金的规模与效率也不断提升，从而对地区经济转型与绿色发展产生正向影响。

基于以上分析，假设H1：财政分权有利于促进地区绿色发展。

创新是推动经济发展的长期动力，也是官员晋升的重要考核指标。在晋升锦标赛机制下，地方政府具有推动技术创新的经济动力与政治动力。适度的财政分权强化了地方政府对财政资源配置效率的责任，也提高了地方政府对财政收支进行支配的灵活性，使其更有动力也更有可能规避短期行为，将资源投入创新激励等长期领域，进而提升地区创新效率。同时，财政分权下地方政府为了提升地区吸引力，会不断优化营商环境，减少对创新活动的不当干预，这也有利于促进区域创新能力提升（胡丽娜，2020）。而技术创新有利于提升资源利用效率，清洁型技术的开发与推广以及末端治理技术创新可显著降低污染排放水平，从而促进地区的绿色发展（张小筠等，2020）。

基于以上分析，提出假设H2：财政分权有利于促进技术创新，进而推动地区绿色发展。

财政分权对绿色发展的空间溢出效应本质上是其所产生的环境外部性。面对增长与创新的双重竞争压力，财政分权下地方政府会通过引资竞争来吸引高新技术企业与绿色环保企业入驻，也会通过支出竞争来为地区绿色发展创造条件（汪克亮等，2021）。由于地理或者经济空间临近地区具有相似性和趋同性，分权体制下地方政府竞争呈现出“趋优竞争”现象，有利于提升邻近地区的绿色发展。而资本、人才以及技术等要素在邻近地理空间或经济集群内的流动，令上述创新效应实现空间外溢。在差异化战略引导下促进邻近地区在生产过程的核心设备与工艺中实施更高端的创新，同时进行清洁生产技术创新，有利于促进邻近地区的绿色生产，提升其绿色发展效率（任阳军等，2019）。

基于以上分析，提出假设H3：财政分权的绿色效应存在正向空间溢出特征。

三、研究设计

（一）研究设计

由前文理论分析可知，财政分权可能通过技术创新的中介作用对绿色发展产生深刻影响，为验证相关猜想，设定如下中介效应模型：

其中，Ged表示区域绿色发展水平；核心解释变量FD表示地区财政分权水平；中介变量Inn为地区技术创新水平指标；Xit为其他控制变量的集合；μi与δt分别表示个体与时间固定效应；εit为随机扰动项。

通过将（2）式、（3）式中解释变量系数β1、γ1与（1）式中α1对比，即可验证财政分权对绿色发展以及技术创新的影响以及技术创新的中介效应。

若在（1）式中引进空间交互项，则可将其拓展为空间杜宾模型（SDM），考察财政分权对绿色经济发展的空间溢出效应：

其中，ρ 为空间自回归系数，W为空间权重矩阵。可通过Wald 检验以及LR 检验对SDM 模型能否退化为SAR 或SEM 进行判断进而确定具体回归模型。

（二）空间权重矩阵的选取

为提升结果的稳健性，本研究分别利用邻接矩阵、地理距离矩阵、经济距离矩阵对三种不同类型空间关系下核心解释变量的外溢效应加以验证。

1.邻接矩阵

由地理学第一定律可知，邻近省份间的劳动力和资本流动较为频繁，联系也较为紧密。因此，将省份i与省份j的距离设定为wij，其邻接概念下的空间权重矩阵元素则可以定义为：

其中，因海南省的地理位置较为特殊，为了避免出现孤岛效应，将海南省设定为仅与广东省有共同的边界。

2.地理权重矩阵

邻接矩阵假设相邻省份之间的联系是相同的，而没有考虑到省份之间的地理距离对省份间联系的影响。因此，对考虑地理距离的空间权重矩阵元素设定如下：

其中，d为两省份省会城市之间的地理距离。

3.经济距离权重矩阵

仅考虑省份地理距离的空间权重矩阵无法有效捕捉经济发展水平相近省份之间的经济性互动，亦无法体现经济要素在经济空间的配置状况。为此，设定如下经济距离的空间权重矩阵元素：其中，e为两省份考察期内人均GDP 均值之差。

（三）变量说明

1.绿色发展水平

为了能够同时兼顾生产过程中的期望产出以及非期望产出，并且规避“松弛偏误”，本研究采用非径向方向距离函数测度绿色发展水平（李江龙、徐斌，2018）：

其中，P为刻画期望产出与非期望产出的生产技术集，除了满足生产函数理论的基本公理外，还满足以下条件：一是期望产出与非期望产出的联合集需满足弱可处置性；二是期望产出与非期望产出零交集。

投入要素中资本存量（K）采用“永续盘存法”进行估计，劳动力投入（L）为各地区年末从业人员数，能源投入（E）以该地区当年煤炭消费数据代表。期望产出（Y）采用地区实际生产总值为衡量指标。非期望产出分别为该地区当年工业废水（W）、工业二氧化硫（G）、工业固体废物（S）三类污染物排放量。

将每个省份作为一个决策单元，设定各要素与产出的权重矩阵为（0，0，1/3，1/3，1/9，1/9，1/9），对应权重矩阵方向向量为（0，0，-E，Y，-G，-W，-S）T。其中资本（K）与劳动（L）投入权重设定为0，以便对其无效率加以分解，从而更好捕捉能源浪费程度以及污染减排空间。

令β*为非径向方向距离函数的最优解，可得绿色发展水平指标（Ged）计算公式：

可见绿色发展指标Ged∈［0，1］，该数值越大代表越高的地区绿色发展水平，反之亦然。

2.财政分权

对于财政分权，学界通常以财政收入分权、财政支出分权以及财政自主度三个指标来表示，陈硕、高琳（2012）认为当数据结构为考虑地区差异的面板数据时，优先采用财政自主度指标，基于此，本文借鉴詹新宇、王素丽（2018）的研究思路，以地方财政收入与地方财政支出之比构建财政自主度指标来衡量财政分权。

3.技术创新水平

考虑到各地人口规模差异对技术创新水平的影响，以每万人专利授予数作为中介变量技术创新水平（Inn）指标的代理变量，同时为消除时间趋势，对其进行对数化处理。

4.控制变量

为了进一步控制经济环境对回归结果的影响，本文考虑的控制变量包括：

经济发展水平（Eco）：经济发展水平是影响环境污染水平的重要因素，应在研究中加以考虑，故以地区产业增加值与总人口的比值表征地区发展指数，作为控制变量纳入模型（夏勇、钟茂初，2016）。

城镇化率（Urb）：考虑到与城镇化伴生的产业结构、人们的消费习惯以及人力资本积累带来的技术进步后，城镇化与环境污染呈现倒U 型关系，因此城镇化也是影响绿色发展的重要因素，以城镇人口占总人口比重对其进行衡量，作为控制变量纳入模型（邓晓兰等，2017）。

产业集聚水平（Agg）：产业在空间的集聚能够影响技术创新与技术进步，进而影响环境质量与绿色发展进程，以二三产业就业人数区位熵指数对其加以衡量，作为控制变量纳入模型（李粉等，2017）。

国有化率（Nat）：企业产权是影响环境质量的重要因素，也是影响绿色发展的重要因素，因此以国有单位职工数占就业总人数的比重反映地区企业产权结构，作为控制变量纳入模型（杜雯翠等，2017）。

（四）数据来源与描述性统计

综合考虑数据可得性以及面板的平衡性，实证分析采用2000-2020 年我国30 个省份面板数据，基础数据来自《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国税务年鉴》以及EPS 全球统计数据库，对部分缺失观测值以线性插值法进行了补充。具体指标的描述性统计见表1。

表1 描述性统计

四、财政分权影响绿色发展的实证检验

（一）基准效应与作用机制分析

对前文（1）（2）（3）式进行回归的结果见表2，其中模型1、2、3 分别对应双向固定效应回归模型的估计结果，模型4、5、6 分别对应采用考虑异方差与截面相关的全面FGLS 回归模型估计结果。

表2 中介效应分析

由模型1、4 的回归结果可知在控制其他因素的情况下，财政分权对绿色发展产生显著正向影响。模型2、5 的回归结果显示在控制其他因素的情况下，财政分权水平增加有利于促进技术创新。模型3、6 的回归结果显示，财政分权与技术创新对绿色发展均产生了显著的促进作用。

进一步对比系数估计结果可见，引入技术创新这一中介变量后财政分权对绿色发展的正作用系数均有所减小，且财政分权的作用系数依然显著，因此存在部分中介效应。由此可知，技术创新是中介变量，存在“财政分权—技术创新—绿色发展”的中介效应关系，理论假设H1 与H2 得到验证。

（二）空间溢出效应分析

在分析空间溢出效应之前需确定不同个体解释变量与被解释变量对应指标存在空间集聚现象。本研究采用Moran’s I 指数法计算邻接矩阵下各年度的空间效应，对财政分权以及绿色发展空间自相关性进行检验，结果见表3。其中，各省级行政区历年财政分权和绿色发展指标对应Moran’s I指数均显著为正，说明二者具有显著的省际正向空间自相关性。

表3 Moran’s I 指数检验

对前文所述空间模型依次进行Hausman 检验、LM 检验以及Wald 检验，并根据检验结果采用固定效应下的SDM 模型进行空间溢出效应估计（赵涛等，2020），相关数据如表4 所示。

可以看到，不同空间权重矩阵下SDM 模型中绿色发展的空间自回归系数均显著为正，表明我国各省份的绿色发展存在正向空间溢出效应，绿色发展呈现良性互动的演化特征。同时，因为空间自回归系数显著不为0，通过简单的点回归结果分析空间溢出效应将产生系统性错误，所以需要借鉴空间杜宾的偏微分方法将空间效应分解为直接效应、间接效应以及总效应。由表4 可知，在不同的空间权重矩阵设定下，财政分权的直接效应显著为正，说明本地的财政分权有利于促进本地的绿色发展。同时，财政分权的间接效应也高度显著为正，表明本地区财政分权也有利于促进邻近地区的绿色发展，理论研究假设H3 得到验证。

表4 空间溢出效应分析

（三）稳健性检验与内生性讨论

表5所示的回归模型分别通过重新构造被解释变量与核心解释变量的方式对基准模型进行稳健性检验。其中模型1 将能源投入指标替换为电力消费量（张志强、刘金平，2020）；模型2 利用财政收入分权指数重新衡量了财政分权水平（何德旭、苗文龙，2016）。考虑到模型可能具有的异方差与截面相关问题，模型1、2 均采用全面FGLS 模型进行稳健性估计。结果显示，替换被解释变量与核心解释变量衡量指标后的回归结果均与前述基准模型结果大体一致。

表5 稳健性检验与内生性讨论

考虑到双向因果关系可能导致的内生性问题，模型3、4 分别将滞后一期的财政分权作为核心解释变量的代理变量和工具变量进行回归。二者结论均与基准回归基本一致。模型4 采用了两步GMM 估计，其Anderson 检验与Cragg-Donald Wald 检验表明模型可识别且不存在弱工具变量问题。

五、结论与启示

本研究在构建绿色发展的非径向方向距离函数的基础上，立足于财政分权极大影响绿色发展这一典型事实，利用我国2000-2020 年的省级面板数据，运用中介效应模型以及空间杜宾模型，验证财政分权对区域绿色发展的作用机制以及空间溢出特征。结论显示：财政分权可以通过发挥创新效应显著促进绿色发展，而通过财政分权强化的地区竞争，不仅有利于本地区的绿色发展，还通过外溢作用促进邻近地区的绿色发展。其原因可能在于地方绿色技术创新、推广以及生态环境改善的空间外溢性。在环保考核与督查的压力性机制下，财政分权能够有效加大环保类财政资金的投入规模以及支出效率，从而提升地区绿色发展水平。同时，分权体制也有利于通过增加科技创新投入等方式来提升地区技术创新水平，并对地区绿色发展产生促进作用。相关进步在惠及本地区的同时也促进了邻近地区的绿色发展进程，使得横向竞争逐渐呈现出“为绿色而竞争”的特征。

这种存在“利他性”的结论似乎与一般“晋升锦标赛”机制下各地财政支出以“利己”为取向，在有限资源的情况下优先本地发展的印象相悖。需要说明的是本研究的绿色发展指标本质上是考虑生态环境因素的发展“效率”指标，因此各地之间的竞争并非“零和博弈”，而是有可能实现“协同效应”的，这种外溢性正是其体现。此外，这种正向的外部性也间接说明了，在恰当设定激励目标和机制的情况下，个体出于利己动机所进行的行为同样有可能产生利他的结果。

以上研究除了为财政分权影响绿色发展提供一系列经验证据外，还对财政分权、技术创新以及绿色发展的制度安排有重要启示：一是进一步深化财税体制改革，在建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系基础上，优化涉及绿色、创新领域的央地财政权责具体安排，充分调动地方政府的绿色发展积极性，发挥好地方政府的信息优势，落实其在区域发展上的主体作用。二是引导地方政府着力优化地区创新环境，以创新提升财政分权的绿色发展效能。通过预算管理与绩效考核、财政转移支付等手段，帮助地方政府确立通过创新实现绿色发展的新区域发展路径。三是充分发挥中央财政的统筹协调作用，规避短视主义造成的恶性竞争问题，打破地方行政壁垒，完善地区间生态补偿机制等横向转移支付制度，利用好财政分权的正向溢出效应。