转型经济中的我国财政分权研究：方法、目标及其特征与展望

丁菊红

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

转型经济中的我国财政分权研究：方法、目标及其特征与展望

丁菊红

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

从我国转型经济的背景出发，辨析了在研究财政分权及其相关问题时容易混淆的一些概念，并与其他类型的财政分权研究作比较，指出研究我国财政分权时应采用的方法和所需达到的目标。在此基础上提出对我国财政分权应有新的理解，由此阐述了目前我国财政分权的一些显著特征，如多维度、立体性、内生性等。最后，对我国财政分权的前瞻性研究作了展望。

财政分权；转型经济；激励机制

对我国财政分权及其相关问题的研究始于上世纪八九十年代，当时分税制改革正处于热议中；同时，国际上分权化改革的浪潮也风起云涌。①上世纪80年代，美国里根政府实行了旨在恢复财政分权体制的新财政联邦主义改革，带动和掀起了世界性财政分权改革的浪潮。到本世纪初，除日本和英国等少数几个国家的分权改革仍较迟缓外，其他大多数发达国家都进行了程度不同的财政分权改革。财政分权概念开始被我国理论界所重视。从能查阅到的学术文献来看，正是从那时起以“财政分权”为关键词的文章频频出现；进入21世纪后，随着我国财政分权改革步伐的加快，更是涌现出大量这方面文献，尤其是近几年呈现井喷局面。从CNKI学术期刊网搜寻结果来看，以“财政分权”为主题的文章，多达上千篇，其中97%的文献出现在2000年以后，而2005年后的文献更是占到80%左右。由此可见，财政分权研究之热。

然而，在汗牛充栋的研究文献中，对现实的准确阐述，以及对分权改革起指导作用的并不多。在这些浩瀚的文献中，很多对我国财政分权概念本身的解读就不甚准确，从而影响了文章的价值。本文试图立足于我国转型经济的现实，对中国式财政分权进行全面而深入地阐释，从研究财政分权的出发点、方法及其目标着手，进而顺理成章地展示出中国财政分权的特征及其发展趋势，澄清一些模糊概念，提出前瞻性研究的必要性和紧迫性，为今后的相关研究打牢基础。

一、研究我国财政分权的方法及目标

（一）与财政分权相关的概念辨析

分权思想早已有之，①哈耶克（1945）就曾提出，由于地方政府在信息的掌握上相对流失的更少，比中央政府具有优势，因此他们可以做出更好的决策，分权有激励作用。它是指有关公共职能的权利和责任从中央向各级地方政府进行转移，具有复杂而多重含义。[1]（P29）而财政分权则是从分权衍生而来的最重要的内容之一。②一般而言，分权有四种类型：行政分权、财政分权、政治分权和市场分权，它们之间有所区别，但也有重合之处，很难完全分开。它不仅是指简单的政府财政收支活动，还包括了如何在不同层级的政府间最优地配置职能，并使用不同的财政手段来与各级政府所承担的责任相一致。由此可见，广义上可将财政分权理解为一种制度安排，“财政分权”分的不仅是“财”——各种利益，包括财政收入、其他收益；还包括相应的“政”——各种责任，包括对事和对财的责任，也即：财政分权的核心是如何在各级政府之间划分责任和利益。且这两者之间并非可一一对应，如，有了财权不一定就有利益，因为财力是和当地经济发展水平相关的；而有了事权则一般来说需要有相应的财力，才能履行责任。因此，不能一味地强调财权与事权匹配，而需要财力、财权与事权相协调。

现实中，大部分国家都采取了多层级政府的形式，相应的财政也被认为是分权式。然而，尽管它们都可以笼统地被称为分权政府，但各国中央和地方政府间的关系却有较大差异，不仅分权程度不同，实质也大相径庭。我国的财政分权与西方国家的财政分权相比，最本质区别在于政治基础的差异。西方财政分权，准确的表述应该是“财政联邦主义”，因为其大多是建立在三权分立的政治基础之上，中央和地方政府的关系相对独立，并以较为松散的形式存在。在财政分权上强调的也是制衡思想，以法律或法规形式规定各个政府的财政行为。这些原则决定了中央和地方政府在财政的具体操作层面上几乎互不干扰，尤其是财政资金的运作上，宏观管理、监督和日常事务分开运作。而我国的中央政府则具有绝对权威性，实行相对垂直的行政管理体制，上下级有隶属关系，这一点和西方截然不同。不过，在实现条件、功能及其作用等方面，各国的财政分权还是有相似之处。比如，财政分权功能的发挥需要人口流动作为条件；③我国虽然有户籍管理制度，但人口流动却依然存在。并且，近年来户籍管制的部分放松，为财政分权效应的发挥起到了一定的作用。财政分权对地方政府供给公共品有一定的促进作用；分权制度有利于分散和防控风险等。只因各国经济基础或制度条件不同，财政分权效应的发挥可能不一样。

（二）研究我国财政分权的方法

财政分权是个复杂的系统工程，名为“财政”上的“分权”，似属经济，其实关乎社会政治的方方面面。它不仅指财政的分级管理，更多地包括了相应的政治管理权限，以及权限划分的标准及其过程。财政分权所涉及到的宽广范围决定了研究我国财政分权也应从多角度、多层次进行。

宏观上说，它是个典型的跨学科概念。从经济学角度来看，用财政学的相关理论进行研究最为贴切。微观上，财政联邦主义理论④这方面文献众多，从以Tiebout、Oates和Musgrave为研究代表的第一代财政分权理论，到Maskin、Qian和Weingast为代表的第二代财政分权理论。则是最为普遍的研究方法，[2]但由于我国特殊的初始条件：既不是完全的市场经济，也并非全由中央或地方政府来调配资源，现实中两者兼而有之。因此，这种较为成熟的理论在我国的适应性有限。当研究财政分权的某一方面问题时，可以侧重于某一种方法的使用，但同时其他相关学科的背景又不可不知。比如，常见的研究财政分权与经济发展或其他经济变量的关系，就可以部分运用财政理论、合同理论、新产业组织理论、制度经济学理论以及各种基于现代计量方法的定量研究法；再比如，研究财政分权中各级政府的职责定位，就需引入行政管理的视角，使用偏重于政治学的相关研究方法；而当涉及财政分权中各种权利的界定及其合法地位时，法学方法又必不可少。此外，还有些适应性较广的研究方法，如：问卷调查法、比较法、案例法，等等。但不管运用哪种方法，都需和我国实际紧密结合，并注意考虑转型经济的大背景，一味照搬西方理论或模型，①比如，西方财政分权中地方政府拥有相当的名义上和实际上的自主权，并且由居民选举产生地方政府及议会等。势必水土不服，缺乏解释力。各种研究方法的综合运用，都是为了拓展财政分权的研究空间，使其更加丰满且切近实际，最终建立起科学而全面的分析框架。

（三）研究我国财政分权的目标

和研究其他经济政治变量一样，目前对我国财政分权的研究，大多数还停留在将其作为一种手段来看待的阶段，由此验证财政分权是否可促进经济增长、优化公共品或公共服务供给、缩小收入差距或协调地区发展，等等。这些问题固然很重要，研究清楚有利于解决现实问题。但这些研究却缺乏一个前提，即忽视了对财政分权本身的分析，假定公众对其认知一致，使得财政分权“悬在空中”，而一味地分析变量间的关系。我们认为，这种研究有失偏颇。因为财政分权不仅是结果也是过程，与其他变量，乃至整个社会都存在着内生互动关系。分析清楚现阶段财政分权的特点及所处的外部环境，是财政分权研究重要的逻辑起点，而目的则是创造一个健全的财政分权外部环境，找到符合每一发展阶段的适度分权度，促进财政分权与其他变量形成良好的互动关系，从而最终能够提高社会经济整体的福利水平。②对于财政分权的目标是更好地达到中央政府提高整个国家的福利目标，还是地方政府提高地方福利，这一点还存在争议。但是，加总起来都是指福利水平上的一种帕累托改进。

因此，研究财政分权的目标不仅是为了更好地服务于其他经济政治变量，而且是为了更好地完善财政分权体制本身。在一个完整的体系中，对财政分权做出合理准确的系统性判断，最终会利于经济建设和社会发展。因此，在进行财政分权及其相关问题研究时，既不能否认财政分权问题的复杂性，又不能陷入与众多变量纠结不清的关系中，而是要明确财政分权研究的重点，重视财政分权本身。最终，当这些文献放在一起时，就能系统地阐释我国财政分权及其相关问题。

二、目前我国财政分权的特征

由于所处体制的差别，我国财政分权与西方国家的财政分权存在较大差异。且我国正处于经济转型时期，很多方面都一直在不停地改革中，财政分权具有十足的中国式特征。特别是1994年分税制改革后，接连又进行了一系列的财政体制配套改革，这使得财政分权体制既延续了以往的一些特点，也呈现出一些新的变化，需要对目前我国的财政分权重新理解。

（一）我国财政分权的立体性：结构与层次

分权与集权是多维度概念，从不同维度看，就会得出不同的看法和结论，所谓“横看成岭侧成峰”。如果仅固化一个维度来理解，就无法发现新问题，更无从解决问题。我们认为，分权可以有两种形态，一是平面分权，指的是政府之间的权利和责任划分非常明晰，几乎没有中间地带；二是立体分权，指的是政府之间的分权结构比较复杂，条块间时常相互重叠，很难用单一的标准来划清彼此间的界限。由此判断，联邦制国家大多数属于平面式分权，③不过，西方各国内部的财政分权体制结构也不尽相同，如美、英、法、德等各国的分权体制就不统一，相距甚远。而我国则是典型的立体式分权。但目前大多数研究我国财政分权的文献还仅停留在按平面分权来切割事实上立体分权的阶段。

具体而言，我国财政分权的立体性体现在其结构和层次上。首先来看中央和地方政府间的块状分权结构。改革开放前，中央政府具有一切重大决策权及对地方政府的决策否决权，地方政府（这里包括省及省以下政府）是中央政府的派出机构。改革开放以来，随着各项经济政治政策的调整，中央和地方政府的关系也悄然发生变化。现如今地方政府已经是具有一定自治权的实体。如果说省级政府还可以作为中央政府的代言人，那么省以下政府则具有相对独立的权力。但与此同时，我国又是单一制的主权国家，地方政府并没有独立的立法权。从根本上讲，政府和公众间应是典型的委托代理关系，且上下级政府也是服从与被服从关系。换言之，我国地方政府更像是中央政府让渡某些权力，作为其代理人来执行职能，并或多或少地受到中央政府的约束和监督，离完全意义上的分权政府还有一定距离。

其次，从财政分权的层次来看，根据法律规定，①这里主要指《宪法》，规定国务院即中央政府的18项职权，除了国防、外交、戒严等职权外，与地方各级政府的职权基本相同。我国各级政府在机构设置和纵向职能上是高度一致的，呈现出“职责同构”的局面，层次感模糊，更没有按照公共品及其服务的性质，而是较为笼统地进行划分。财政分权层次感不强，这无疑会造成事权下移和财权上升两种并发现象。因此，在行政管理体制上，我国虽有五级管理体制，但不仅不能一一对应于分权中所规定的责权利，其中分权和集权关系也较为错综复杂，中央对地方的财政分权中，既包含中央业已集权的部分，又有地方可以自由支配的部分，至于比例和程度，则需根据具体问题具体分析。这些局面造成了我国财政分权的立体性突出。

此外，我国政府间的分权结构，不仅包括中央和地方政府的纵向分权，还涉及地方政府间的横向财政分权，以及各部委间的条状财政分权。从广义上看，政府向社会等其他组织分权也在立体化分权的格局之下。但财政分权是其中牵一发而动全身的关键，其效应直接或间接影响到其他类型的分权，以及整个社会经济的发展。因此，目前立体化财政分权的格局决定了我国财政分权的特殊性及其复杂性。

（二）我国财政分权的虚实性：名义与实际（显性与隐性）

我国的财政分权是在转型经济背景下运行和实施的，由此也展现出不同于别国的一些隐性及显性特征。从名义上的财政分权看，由于垂直的行政管理体制，中央政府具有绝对的权威性，但就地方政府而言，虽名义上没有独立的财政权力，实际中的财权却不可忽视。最明显的例子就是地方税，②税收是以政府为主体的分配活动，地方税则是以地方政府为分配主体的经济活动。从理论上讲，地方税应具备两个基本特征：（1）税收收入归地方政府所有（2）地方政府有能力改变该税种的收入数额，即由地方政府确定税基或税率。我国法律规定中央政府具有唯一的税收收入立法权，省及以下各级政府都不具财政立法权，只能根据中央颁发的税收法律具体组织财政收入，在规定的空间内行使税收减免权。然而，实际中，中央政府决定开征并定义税基，地方政府却可以拥有该项税收收入。③分税制改革中，由地方政府以及由中央和地方共同享有的税就属于这一种。

再比如地方债，名义上我国地方财政并没有举债权。但长期以来的实践表明，我国中央政府也会通过一些“转贷”方式让渡给地方政府一定债务。④财政部从2011年起，连续三年印发了关于“地方政府自行发债试点办法”的通知，先后批准了上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省开展地方债试点。此外，地方政府也会通过其他一些渠道创造出一定“财政收入”，如：通过设立平台公司进行融资；以及目前较为普遍的做法，即：通过土地出让方式获得财政收入。因此，事实上我国各地方政府拥有相当大的财政自主权。在这种情况下的财政分权不仅有“权”可分，而且“权”还不小，只是具体数额很难准确统计。但可以肯定的是，实际中“分权度”比较高。与此同时，我国财政分权中的转移支付还缺乏可预见性，没有形成有效制度。因而，在衡量财政分权度时随机性较大，造成财政分权度的显隐不一致。

由此，用一般预算收支来衡量我国的显性财政分权度，即名义财政分权度，可能会得出中央财政较为集权的结论。[3]而隐性财政分权，即实际财政分权度，这里指全面考虑地方政府收支，除一般预算收支外，还包括如地方债务，土地财政，以及上级政府下派的任务所配套的支出等各种因素，这样衡量出的财政分权度可能在世界范围内也算高水平的分权了。再加上，由于我国集权政治体制，面对上级政府事务下压，下级政府不得不接受，这种情况下也会使隐性支出增多。因此，不管从“收”还是“支”的角度衡量，我国实际（隐性）分权度都较高。通常而言，无论是单一制还是联邦制分权国家，均是中央政府具有明显财政主导权，中央财政收入占比超一半以上。相比之下，在我国目前的财政分权格局中，中央政府虽名义上的财政收入较多，但实际上可控制财力①土地出让金就是一个最为显著的例子，从1994年开始就全归地方所有，中央不再参与分享，而这部分收入非常可观。仍有限，在进行宏观调控等职能实施时，就会有些力不从心。

此外，我国财政分权中各种财权、财力、税权、事权、责任等相关概念，也有“虚实”之分。比如，虽有名义上财权，却因地方经济发展水平差异，政府有时无法获得足够税源，②这也可以解释为什么在我国各个地方政府都热衷于经济发展，不管条件如何，迫于无奈也得在经济上做文章。从而无相应财力，实际中无法配合其履行事权。而从事权角度看，名义上地方政府应是以提供公共品及公共服务为主，而实际中，由于和财权无法匹配，事权的履行也难以有效。民众对一些诸如医疗、卫生、教育等公共服务的不满，就是政府在这方面责任不到位的一种表现。相反，招商引资等一些本该属于市场的职能，地方政府却十分热衷。这种实际上事权的错位影响了政府职能的有效发挥，也进一步加剧了财权错配。这些年来，县乡一级政府出现的财政困难，就是名义财权与实际财权不吻合的直接体现。由此可见，由于我国财政分权中虚与实的存在，或者说有很多非正式的“分权措施”，运用西方理论来进行相关解释时，就需十分谨慎，同样的概念内涵却完全不同，仅从名义上来理解中国特色的财政分权就会掩盖实际中“分权”真相，而只有把握了实际中的财政分权，才能深刻理解中国财政分权的与众不同之处。

（三）我国财政分权的内生性：变革及演进

我国财政分权的这些特殊性有其历史原因，在财政分权的变革及演进上具有鲜明的渐进性和内生性，与经济的互动关系尤为明显。因此，对财政分权的研究一定要将其嵌入转型经济这一大背景中。因为，经济发展是财政分权演进的重要因素。虽自秦以来，我国政府就存在多个层级，但各地方政府仅相当于中央政府的派出机构。直到20世纪初，真正意义上的财政分权体制才开始出现。③我国古代建立在诸侯国基础上的财政又称为分权财政，因为他们具有独立行使的权力，和现代意义上的联邦财政体系有相似之处。

我国目前的财政分权体制建立在1994年的分税制改革之后，与之前的体制存在一定差异，主要体现在财政分的是什么样的“权”上。建国后，我国开始从高度集权型财政体制向分权化逐渐过渡。改革开放后，财政体制改革沿“让利——放权——分权”这一路径展开，到1994年分税制改革，地方政府已拥有了相对独立的政策制定权、决策权以及执行权。[4]因此，准确地说，我国现代意义上的财政分权是在分税制改革后才出现，之前历次的“分权”更多的是从财政利益角度出发，在中央和地方政府之间进行“利”的分配，属于分散化权力分配，或者说是一种授权。最为直接的证明就是八十年代包干制的推行，它由中央政府规定一定比例分配给地方政府财政收入。这种分成制或分权制更像一种转移支付，没有形成统一而完整的制度框架，不是真正的财政权力分配。因此，分税制改革前的财政分权可称作财政分权的准备阶段。并且，就目前而言，我国财政分权体制也仍处于初级水平，很多重要问题并未从法律上得到确认，需进一步发展和完善。

图1 我国财政分权内生性演变路径

然而，财政分权的这一系列演变并非是由外在的财政政策强制赋予，而是具有一脉相承性，顺应了经济发展的需要，是财政分权内生性的直接表现。众所周知，财政分权背后隐藏着深刻的经济关系，尤其是中央和地方政府之间的博弈。比如，自清末以来的财政分权改革都有财权向上集中，事权向下移的趋势。这其中的原因恐怕和中央政府需要在对地方政府的“激励与协调”间进行权衡有关：中央政府如果希望激励地方政府，则倾向于放权；反之，中央政府如果希望更好地拥有协调全局的能力，如发挥宏观调控的作用等，则倾向于收权。财政分权就这样随着政府间的博弈——财权和事权的争夺和退让——不断变化，两者相辅相成，当博弈达到一定的“完美均衡”后，不仅能对经济发展起到积极作用，而且也对财政分权的合理化提供了有利条件；如果这种均衡受到破坏，在低水平上不断重复，那势必会对经济发展及财政分权本身造成不良影响。于是乎，财政分权就随着经济发展水平及政府间博弈的变化而变动，其变革及演进具有显著内生性，经济发展阶段决定了财政分权阶段。换言之，政府间关系演变是财政分权的重要基础，而经济发展的不同阶段则是关键，或者说是原动力。图1“我国财政分权内生性演化路径”就展示了这一动态博弈过程，以经济发展阶段为基础，我国财政从中央集权到分散化分权，再逐渐过渡到制度化分权，也是财政分权从不稳定走向稳定的过程。加之我国中央集权的体制特征，中央和地方政府会在激励与协调之间进行博弈，最终需要和经济发展相吻合，内生地推动财政分权达到最优分权度。

三、我国财政分权前瞻性研究的展望

尽管现今财政分权文章不计其数，但在大量的综述、定性、定量分析的文献中，对我国财政分权的前瞻性研究还是很少，这可能是因为，前瞻性研究大多触及到敏感领域，因此难以深入，更不易成文，这其中既包括了对财政分权发展趋势的研究，也包括财政分权中出现的难点和热点研究。

首先，就是一些涉及边缘学科的研究。比如，财政分权中的激励机制，特别是其中政治激励部分。我国现在主要是靠政治锦标赛制度在维持财政分权的激励性，但这属于“从上而下”的激励，其可持续性取决于中央政府的权威性。随着经济发展，今后财政分权的趋势可否转变成由民众在分权的激励机制中起到一定作用，比如民众作为投票人来评估地方政府，甚至是政府财政利用效率，使地方政府不仅要对“上”负责，更重要的是对“下”负责。这关系到我国政治体制和社会管理制度需进行部分改革，比如：加快户籍管制体制改革，①近日，国务院总理指出，要“出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度”，各地方也相应出台了一些放松户籍管制的政策和措施。选举制度改革，以及其他一些相关配套问题。另外，从法律上清晰界定财政分权也还悬而未决。现在，我国中央和地方政府间财政关系还仅根据中央的“决定”或“通知”，缺乏必要法律规范，使政府间财政关系不稳定和不确定，也存在相当大的潜在财政风险。

其次，我国的分税制并未在省以下层层推进，各基层政府财政分权的具体措施并不统一，②我国有些省份，如浙江，在省以下并未实行分税制，而是总额分成加增长分成的方法，实际上也是按照财力与事权相匹配的原则设计省以下体制。特别是县以下政府行政层级的划分不适应财政体制改革的需要，政府间难免出现“讨价还价”现象。因此，有学者提出“辖区财政”[5]应是财政分权的改革目标，即每一级财政都附有对辖区内各级财政平衡的责任。在委托代理的政治框架下，将“层级化”财政逐渐转变为“扁平化”财政，也就是说，省级财政不能仅考虑本级政府财政平衡责任，还要对省以下各个市及县财政负责，以此类推。但如何平衡好各级政府间纵向和横向的关系，则是亟待解决的问题。换言之，财政分权体制下各级政府间的权力和责任对称机制将永远是个难题。

最后，还有一些具体的财政分权问题也需前瞻性研究。比如对财政分权中地方政府的软预算约束问题——地方财政与正式及非正式金融的复杂关系；转移支付的规范化问题；财政分权下公共品供给的效率及公平问题等。此外，目前我国的财政分权是否还能有其他形式或内容上的创新，我国财政分权的可持续性发展，等等。这些问题均体现了我国财政分权的多样性和复杂性。只有根据我国发展阶段和现有体制，才有可能摸索出一条具有中国特色的财政分权之路。

[1]杨之刚.财政分权理论与基层公共财政改革[M].北京：经济科学出版社，2006.

[2]刘薇.财政分权理论研究新进展[J].财政研究，2009，（5）.

[3]唐在富.我国财权集中度的理论分析与现状评鉴[J].财政研究，2010，（4）.

[4]刘卓珺，于长革.中国财政分权演进轨迹及其创新路径[J].改革，2010，（6）.

[5]刘尚希.财政分权改革——“辖区财政”[J].中国改革,2009，（6）.

[责任编辑 闫明]

Research into China’s Financial Power Decentralization:Methodology,Mission,Characteristics and Outlook

DING Ju-hong
（Department of Academics,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

This thesis presents the clarification about some easily-confused concepts in the research about financial power decentralization and related matters from the background of China’s economic transformation.It also compares the financial power decentralization with other type of financial power decentralization,puts forward the methodology and mission of China’s financial power decentralization.It summarizes some distinct features of China power decentralization such as multi-dimensional and in-born etc.It gives new understanding to China’s financial power decentralization and outlook to the prospective research of China’s financial decentralization.

financial decentralization;transformational economics;stimulus system

F810

A

1674-0955（2014）01-0116-07

2013-12-26

本文系“长三角建立健全基本公共服务体系研究”（celap2012-YZD-INS-05）的阶段性成果

丁菊红（1980-），女，安徽芜湖人，中国浦东干部学院教研部副教授，经济学博士。