协同打造成渝绵“创新金三角” 的财税政策支持研究

熊运莲 柳 艳

（1.西南科技大学经济管理学院 四川绵阳 621010； 2.湖南益阳市第六中学初中部 湖南益阳 413000）

2020 年10 月，中共中央政治局召开会议，审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，提出将成渝地区建设成为具有全国影响力的“科技创新中心”的战略规划。四川省委十一届七次全会提出，推动成渝地区双城经济圈建设，要着力建设具有全国影响力的科技创新中心，打造成渝绵“创新金三角”。绵阳市作为其中的一“角”，充分利用其丰富的科技资源，坚持与成都、重庆错位联动发展，为中国科技创新继续贡献力量。截至2020 年底，绵阳拥有国家级科研院所18 家、西南科技大学等高等院校15 所，两院院士28 名、各类专业技术人才23.7 万人；“十一五”以来，累计斩获国家科技进步奖64 项，居全国地级市之首[1]。在成渝地区双城经济圈建设的背景下，本文研究财税政策对协同打造成渝绵“创新金三角”的支持效应，并梳理成渝绵“创新金三角”的财税政策现状，分析尚存在的薄弱之处，提出优化路径，以期为协同打造成渝绵“创新金三角”提供些许参考。

一、文献回顾

近年来围绕“科技创新”“财税政策” 的研究文献很多，主要集中在：

财税政策对科技创新的影响。财税政策对科技创新发展起着非常重要的作用，是科技创新的坚强后盾[2]。于洪等通过分析高新技术企业等单位关于科技创新以及科技成果转化的相关税收优惠政策，提出应针对成果创新和转化全过程制定税收优惠政策[3]；申嫦娥等分析科技创新与财税政策的关系，认为财税政策对科技创新有显著的激励作用，政府的财政投入能更好地为我国科技创新发展服务[4]；林哲对增加小微企业科技创新投资的前端激励政策、科技创新的专项税收政策等方面给出建议[5]；陈昌龙以安徽省为例，探讨了支持科技创新税收政策存在的缺陷，进而提出建议[6]。

财税政策对科技成果转化的影响。虽然现有研究从不同的角度检验了财税政策对科技成果转化的作用效果，但尚未得出统一的研究结论。赵喜仓、安荣花根据江苏省面板数据，发现财力支持对江苏省的科技成果转化具有显著的促进作用[7]；卫平、赵良浩通过实证研究，认为政府财政补助对于提升科技成果转化率没有实际的效用[8]；何华武、杨秀君通过分析我国公共财政支持科技成果转化中存在的问题，提出应建立以企业为核心的财政科技评价机制[9]；常旭华等针对高校科技成果转化的税收政策，认为不同科技成果转化模式下的税收政策应该统一，并优化纳税渠道[10]；王乔等提出政府应通过财政支出政策给予资金支持，落实对科研实体的税收优惠政策，从宏观角度去推动科技成果的转化[11]。

但是，围绕成渝地区双城经济圈建设科技创新的文献很少。叶文辉、陈凯提出应发挥成都、重庆作为区域创新中心、经济中心的辐射带动作用，推动区域内城市经济实力和创新实力提升[12]；吕丹、王等基于成渝城市群地级市之间的联合申请专利的数据构建创新网络，使用社会网络分析法对成渝城市群创新网络进行探索[13]；马奇柯、任家华认为成渝地区双城经济圈应更加注重制度创新与政府作用，更加强调经济圈整体的协同效应，进而推动成渝地区双城经济圈的协同创新[14]。本文在上述文献的基础上，在成渝地区双城经济圈建设的背景下，基于协同打造成渝绵“创新金三角”视角，沿着“支持效应分析、现状和问题分析和优化路径”的逻辑递进路线研究科技创新的财税政策。

二、财税政策对协同打造成渝绵“创新金三角”的主要支持效应

在成渝地区双城经济圈建设中，成都市、重庆市和绵阳市作为成渝绵“创新金三角”的城市主体，需要找准各自定位，办好各自角色，“三角”要错位、联动、协调发展，协同构建全国重要的科技创新中心和协同创新示范区。在协同打造成渝绵“创新金三角”的过程中，财税政策对协同打造成渝绵“创新金三角”发挥的主要支持效应如下：

（一）促进效应

科技创新涉及政府、科研院所、高等院校、企业等主体，是成渝地区双层经济圈经济发展的重要基础。财税政策作为政府宏观调控的重要财政工具，在推动成渝绵科技创新方面具有重要的促进作用。

首先，财税政策有助于优化成渝绵科技创新的资源配置。由于科技创新是一个风险较高的投资过程，协同打造成渝绵“创新金三角”需要成渝绵的企业、高等院校、科研院所等创新主体投入大量的人力、物力和财力。因此，政府可以通过税收政策引导这些主体积极投入到科技创新领域，如研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、科研人员个人所得税税收优惠等税收政策，鼓励企业等创新主体积极进行科技创新，优化科技资源的配置。

其次，财税政策有助于成渝绵增加科技创新的资本投入。充足的财力资源是成渝绵企业、科研院所等创新主体加快科技创新的前提。一方面，支持科技创新的税收优惠政策实质是政府将减免的税款直接让渡给纳税人，如优惠税率、科研机构创新人才税收优惠政策、科技成果转化税收优惠政策等税收政策，就是政府对科技创新的税收优惠政策支持，这种支持能够增加成渝绵企业等创新主体的财力，进而增加科技创新的资本投入。另一方面，政府对科技创新的直接财政投入，如《关于进一步支持科技创新的若干政策》（川府发〔2021〕8 号）中“加大对重大基础研究创新平台的支持力度”等财政补助政策，有助于成渝绵增加科技创新的资金投入，促进科技创新健康发展。

最后，财税政策有助于降低成渝绵科技创新的风险。在科技创新从研发资金投入到创新成果转化的全过程中，每个阶段面临着较大的风险，正是这种风险使得很多成渝绵企业、科研院所等主体可能减少创新投入或者选择退却。政府通过财税政策的设计，与成渝绵企业、科研院所等创新主体共同承担创新风险，如《关于进一步支持科技创新的若干政策》（川府发〔2021〕8 号）中“建立科技研发风险资金池，实施关键核心技术攻关风险分担”，从而降低成渝绵科技创新主体的风险，保障科技创新主体的创新效益，提高成渝绵创新主体的创新积极性。

（二）选择效应

根据创新价值链理论，研发活动主要包括基础研究、应用研究和试验发展三个基本阶段，并相应地形成基础研究、应用研究和试验发展三个子系统。另外，由于科技创新具有公共品性质、成果的外溢效应[15]014、过程的高风险性等特征，使得科技创新存在严重的市场失灵，需要财政的投入。财政科技投入的基本方式主要有财政直接科技投入、税收优惠、政府采购和其他财政引导方式。其中，财政直接科技投入主要从基础性研究、前沿性研究、战略性研究等方面投入财政资金；税收优惠主要是从税基、税率、应纳税额等方面免除或减轻科技创新主体的税收负担，激励创新主体的创新活动；政府采购主要通过采购内容、时间等选择、引导科技创新，对科技创新产品、服务的推广应用有促进作用，而对于一般的基础性研究等不具有直接的促进作用；其他财政引导方式如创业投资引导基金，引导民间资金进行科技创新的投资。综上所述，财税政策可以通过直接科技投入、税收优惠、政府采购等方式引导科技创新向基础性研究、战略性研究等方面发展，具有一定的选择效应。

（三）协同效应

2020 年7 月，四川省委十一届七次全会提出，打造成渝绵“创新金三角”。成都市、重庆市和绵阳市都出台相应的财税政策促进成渝地区协同创新，如2021 年5 月，《重庆市人民政府办公厅关于印发支持科技创新若干财政金融政策的通知》（渝府办发〔2021〕47 号）第二十六条：“支持成渝两地协同创新。加强成渝两地政策协同……加快成渝两地科技公共服务平台建设……。”[16]无论是国家层面的战略，还是地方政府层面的政策，成渝地区双城经济圈建设都在突出重庆、成都两个中心城市的协同带动作用，促进成渝地区科技协同创新发展，体现了财税政策对成渝绵“创新金三角”的协同效应。

三、协同打造成渝绵“创新金三角”的财税政策支持现状

2020 年1 月，习近平在中央财经委员会第6次会议中提出：“要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。”[17]这是首次提出“双城经济圈”的概念，并将成渝地区双城经济圈建设上升到国家战略层面。通过查阅四川省人民政府、成都市人民政府、重庆市人民政府、绵阳市人民政府、财政部等网站，收集与整理出近几年与成渝绵“创新金三角”相关的主要财税政策10 项，主要涉及科技创新税收优惠、科技金融、科技成果转化、科技人才支持等方面，如表1 所示。

从表1 可以看出，各项财税政策从财政金融、税收优惠、科技创新中心战略合作等视角对协同打造成渝绵“创新金三角”提供了政策支持；这些财税政策有助于成都、重庆和绵阳三市的科技创新协同发展。

表1 协同打造成渝绵“创新金三角”涉及的主要财税政策

四、基于协同打造成渝绵“创新金三角”的财税政策尚存的薄弱之处

2020 年10 月，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的发布，标志着成渝地区双城经济圈建设正式进入全面建设阶段。在成渝地区双城经济圈建设的背景下，针对如何推动成渝地区双城经济圈科技创新协同发展的宏伟蓝图，成都市、重庆市和绵阳市都出台了相应的财税政策，旨在促进成渝绵“创新金三角”科技创新协同发展。但是在地方税制协同、财税协同机制、金融改革创新协同、人才改革创新协同等方面尚存在薄弱之处。

（一）地方税制协同较为困难

四川省和重庆市均出台相关的政策共同推进协调统一的区域地方税体系建设，为成渝绵科技协同创新提供更加有力的财税支撑。但是，成渝绵在地方税体系建设、地方财力、地方税种、规模等方面存在差异，地方税制协同难度大。首先，地方税收入所占比重较低，财力弱，财力不足使得税收协调空间受限。其次，地方税税种较少、规模较小，改革空间受限，影响科技创新的地方税税种主要包括城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、契税、车船使用税等，使得地方政府以税收扩大财政收入的能力不足。最后，四川省和重庆市在地方税税率执行上存在差异，如所得税地方留存部分，各地根据自身实际需要，执行不同的税率[18]，税率的不统一导致区域协同难度较大。

（二）财税协同机制较为薄弱

为了促进成渝地区科技创新协同发展，重庆市和四川省先后发布了相关的支持科技创新政策：2021 年6 月，重庆市发布了《支持科技创新若干财政金融政策》（渝府办发〔2021〕47 号）；2021年5 月，四川省发布了《关于进一步支持科技创新的若干政策》（川府发〔2021〕8 号）。但是，成渝绵属于不同的财政管辖层级，重庆属于中央、省（市）二级财政体制，成都和绵阳属于中央、省、市三级财政体制[19]，地方税收分成比例不同，导致成渝绵财税政策协同难度较大。另外，利益分享机制不健全，改革分歧大。尽管当前合作共赢已成为成渝绵“创新金三角”的发展共识，但由于行政体制的现实分割，以及成渝绵对跨区域税收收入分享机制的认识不足、模式创新不足等原因，在一些跨行政区域的重大科技事项和重大科研利益上仍可能存在分歧，难以构建财税协同机制。

（三）金融改革创新协同难度较大

成渝绵科技创新协同发展亟需加大金融改革协同创新力度，在更广范围、更高水平上配置金融要素资源，为成渝绵“创新金三角”提供有力的金融支撑。2020 年4 月，成都银行便与重庆银行签订了《共同服务成渝地区双城经济圈建设 加强全面战略合作框架协议》，这是成渝两地地方法人金融机构之间、银政之间首次签署的金融合作协议。但是，由于金融市场分割，成渝绵金融改革创新协同推进尚有一定的难度。成渝绵金融市场行政壁垒较突出，没有形成统一的金融大市场，成渝绵三地的银行等金融机构异地开展业务、开设分支机构等较为困难，行业竞争大于合作。成渝绵科技金融发展、金融业开放等金融政策对接协调不充分，没有形成区域性科技金融创新产品，成渝绵三地金融协同发展处于较低水平。成渝地区缺少统一的跨区域金融监管机构，信用系统尚未实现互联互通，金融信息共享、执法联动不够，区域金融风险防范难度较大。

（四）人才改革创新协同难度大

成渝绵“创新金三角”的协同发展，需要科技创新人才的支撑。川渝地区通过博士后工作交流合作、签订《川渝专家资源共享协议》、 高级研修班等方式促进川渝地区科技创新的人才协作。城市之间的竞争主要是人才的竞争，成都市、重庆市由于地理优势，通过“天府峨眉计划”“天府青城计划”等方式，尚能吸引到高端人才，而绵阳市由于地理弱势，难以吸引到国防军工领域亟需的“高、精、尖”科技人才。因此，成渝绵人才改革创新协同尚存在一定的难度。

五、协同打造成渝绵“创新金三角”的财税政策优化路径

（一）构建科学合理的税收收入分享机制

协同打造成成渝绵“创新金三角”需要成渝绵三地科技协同发力。首先，积极争取中央根据成渝地区双城经济建设调整成渝地区中央和地方的税收分享比例，提高地方政府的税收分享比例，有助于成渝绵的地方财政收入增加，为构建成渝绵税收收入分享机制奠定经济基础。其次，根据成渝绵高新技术企业、区域创新合作园区、新设分支机构等特点，针对“飞地”“园区” 等模式，参照《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（财预〔2015〕92号），制定成渝地区高新技术产业转移的税收收入分享办法，针对跨行政区域迁移的高新技术企业，在一定年限内实行迁出地和迁入地税收分享，有序地促进成渝绵科技创新合作和协同发展。最后，针对成渝绵人员流动的频繁性，探索个人所得税基于居住地和工作地的税收收入分成机制。

（二）建立健全成渝绵的财税协同机制

成都市、重庆市和绵阳市属于不同的行政层级，建议借鉴2014 年10 月京津冀三地在廊坊市签署的《京津冀协同发展税收合作框架协议》，突破行政体制的现实分割，构建成渝绵的财税协同机制，促进成渝绵“创新金三角”的财税协同。另外，根据创新价值链的思想，成渝绵根据各自的财政能力情况，以股权、债券等形式探索共同设立科技基础设施、创新平台等科研发展基金，统筹推进成渝绵“创新金三角”的科技创新协同发展。

（三）协同推进成渝绵的金融改革创新

成渝绵科技协同创新发展亟需加大金融协同改革创新力度。首先，成渝地区可以借鉴“京津冀”“长三角”“粤港澳大湾区”等地区的金融发展经验，争取在国家层面出台支持成渝地区双城经济圈科技创新的金融政策和金融规划，共同打造中国金融发展“第四极”，为成渝绵“创新金三角”提供强有力的金融支撑。其次，成渝绵金融市场需要突破行政壁垒，形成统一的区域金融市场，可以借鉴北京证券交易所的设立思路，构建成渝或西部证券交易所，探索创新类债券、信息技术合作等业务，协同推进成渝绵科技金融业开放发展，为协同推进成渝绵“创新金三角”提供强劲的资金支持。最后，组建成渝地区统一的跨区域金融监管机构，信用系统实现互联互通，金融信息共享，更好地防范区域科技金融风险。

（四）构建成渝绵的人才协同发展机制

成渝绵“创新金三角”的协同发展，需要科技创新人才的支撑。成渝绵三地相关主管部门需要协同开展人才改革创新，积极构建成渝绵的人才协同发展机制。首先，要联动设立科研项目，支持高校、科研院所、企业等创新主体共同承接项目，打破单一主体拥有的经费、设备、基地、人员等要素资源限制。其次，要支持成渝绵三地高校、科研院所等与地方政府联合建设各级各类重点实验室、研究中心、专家人才工作室等人才平台，直接吸引人才助推成渝绵“创新金三角”的科技协同发展。第三，借鉴《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》[20]的税收优惠思路，针对成渝绵科技创新协同发展所需的境内外“高精尖缺”人才，建议免征其个人所得税超过15%的部分。最后，推广“人才飞地”等模式，共建成渝绵的人才柔性流动机制。企业可在科研项目需要的技术和资源集中的外地搭台、借人，实现“工作生活在外地、服务贡献为本地”的人才流动，有助于缓解成渝绵的科研人才瓶颈问题，更好地促进成渝绵“创新金三角”的协同发展。

结语

本文基于成渝地区双城经济圈建设的背景研究了财税政策对协同打造成渝绵“创新金三角”的支持效应，进而梳理成渝绵“创新金三角”的财税政策现状，分析薄弱之处，提出优化路径。财税政策对协同打造成渝绵“创新金三角”具有促进效应、选择效应和协同效应。通过对近几年成渝绵“创新金三角”相关财税政策的梳理，发现目前的财税政策尚存在地方税制协同较为困难、财税协同机制较为薄弱、金融改革创新协同难度较大、人才改革创新协同难度大等薄弱之处。构建科学合理的税收收入分享机制、建立健全成渝绵的财税协同机制、协同推进成渝绵的金融改革创新、构建成渝绵的人才协同发展机制等路径有助于优化协同打造成渝绵“创新金三角”的财税政策。

最后，感谢绵阳市社科联项目“协同打造成渝绵‘创新金三角’的财税政策支持研究”（项目编号：MY2021YB011）；四川信息管理与服务研究中心项目“成渝地区双城经济圈科技创新协同发展的财税政策支持研究”（项目编号：SCXX2021YB03）的资助。