行政吸纳服务：双重委托代理困境下政府购买养老服务策略研究*——基于武汉市“五社联动”经验

顾永红 刘 宇

(华中师范大学社会学院，湖北 武汉，430079)

一、引言

面对人口流动加剧和家庭保障功能持续弱化等社会性养老困境，传统的家庭养老模式已经很难满足当下的养老需求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将居家社区养老列为养老体系建设的重点。传统社区养老服务呈现两级(直接)委托代理模式，即老年人直接委托政府提供相应的养老服务。但该模式下，政府需要承担更多社会责任，并面临巨大的财政压力，因而市场在养老资源配置中的基础性作用逐渐凸显。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“推动养老服务体系高质量发展”和“推动老龄事业和产业协同发展”两条主线任务[1]，强调充分调动社会力量参与积极性，引导各类主体提供普惠养老服务。随着政府职能的转变和事权的逐步下移，“老年人—政府—民间组织”三级(间接)委托代理模式在养老服务供给效率和服务精细化程度方面彰显优势。

我国政府购买的社区养老服务主要由民办社会工作机构承接运营，即社会工作机构是社区养老服务的终端代理人。但由于政府内部存在着多重委托代理关系，从社会工作服务购买的维度看，社会工作机构同时受到民政部门和街道办的双重委托，在“正式合同约束”与“隐形行政契约”中“夹缝求生”。因此，有必要审视政府应以何种方式向社会工作机构购买服务，以规避服务多重委托代理中的道德风险和逆向选择问题。

“行政吸纳服务”这一解释框架，有利于化解公共服务供给主体间的价值冲突，其理论内核契合《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》中打造“共建共治共享”社会治理格局的思路，从社会共同体建构层面解构公共服务委托代理中的多元问题。本文通过分析武汉市“五社联动(1)“五社联动”是对“三社联动”的创新和发展，是在基层党组织的领导下，以居民需求为导向，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作专业人才为支撑，以社区志愿服务队伍为依托，以社会慈善资源为助推的新型社区治理机制。”社区治理模式的形成逻辑和多中心互动手段，解释行政吸纳公共养老服务的行动路径，以期在更广泛的范围内实现政府购买社会工作服务的模式创新。

二、文献回顾与分析范式

(一)理论发展

在社会高度分化继而产生各层级利益集团分化的新格局下，政社关系问题成为学术界讨论的焦点。“国家中心论”与“社会中心论”被看作两种对立的社会治理流派：一种是站在国家中心主义的角度，阐释了不同的基层治理方式是国家根据其目标和社会结构限制做出的理性选择[2]，逆行政化的创新会带来行政组织的膨胀[3]；另一种则站在社会主体性的角度，寻找去行政化与居民自治的可能[4]。国家与社会不断博弈，引发学术界对“如何协调政社关系以探索社会治理新方向”的关注和讨论。

1.政社关系的三种权威解释及其局限性

根据国家与社会的强弱融合程度，国家与社会间的关系描述主要呈现以下三种权威解释。

“公民社会”(Civil Society)又称“市民社会”，意指国家、政府、市场系统以外所有民间组织和民间关系的总和[5]，民间组织的出现是公民寻求自主空间的途径[6]。其解释模型源于西方自由主义理论，认为只有国家与社会关系分离，才能使社会获得或保留他们相对于国家的权力[7]，营造出国家与社会对立，甚至是社会反抗国家的局面。有学者认为，这一解释模型不能较好概括中国改革开放以来，政社关系在逐渐分离的同时又逐渐融合的趋势，继而研究转向更强调政社协调合作的“法团主义”[8]。

“法团主义”(Corporatism)被定义为一种利益代表的体制，意指社会的各个构成单位被纳入国家承认或认证的制度化部门中，国家赋予各利益集团在各自领域内的垄断权，同时国家可以对它们进行一定程度上的控制[9]。该解释强调整合不同利益集团参与政府决策，通过“强社会”的塑造，减少公共政策执行时的社会冲突[10]，顾昕提出，法团主义理论有利于打破政府和社会的零和博弈关系，代之以国家与社会相互增权[11]。吴建平却认为，过往学者对于法团主义的研究缺乏总体性，法团主义模式并不适用于对当下中国在国家与社会关系方面进行预测和判断[12]。贾西津也认为，中国实际上不符合“强政府、强社会”的特点，因而不能满足多元利益集团相互博弈的条件[13]，采用法团主义解释我国政社关系存在一定局限性。由此，一些学者开始逐渐回归国家本位观念，关注国家与社会的过程性互动。

“行政吸纳社会”(Administrative absorption of society)主要指政府将社会精英或精英集团所代表的政治力量吸收进入行政结构，以实现某一层次上的精英整合[14]，其核心表述是“功能替代”“限制”和“权力至上”。国家和政府通过一系列的努力，采取不同治理手段应对不同社会组织，防止民间组织挑战政府权威[15]。在此模式下，政府的“支持”让位于“控制”，而忽略了国家与社会间的资源依赖必须基于信任与合作。唐玉文在对某基层文联部门的考察中，提出“行政吸纳社会”模式存在现实片面性，而“行政吸纳服务”模式能更好地解释政府和社会共生共在关系[16]。

2.政府购买社会工作服务的委托代理困境

现代意义上的委托代理理论，源自20世纪20年代美国的企业管理革命，在伯利(Berle)和米恩斯(Means)提出的有关“所有权与控制权”分离的命题基础上，罗斯认为，当代理人一方代表委托人一方行使决策时，委托代理关系随之产生[17]。“两权分离”必然会导致双方信息不对称[18]。政府购买服务可以被看作政府与社会非营利组织间的契约，正如麦克林对于委托代理的定义：一个行为主体雇佣另一个行为主体为其提供服务，并对其支付相应酬劳[19]。然而随着政府职能的转变，政府购买公共服务一面表现出对国家的依赖，一面呈现财权上移、事权下移的特点。现有研究多将政府视为静态的单一主体，而忽略了多层级政府间的关系及互动对非营利服务购买的影响[20]。

在政府购买社会工作养老服务的过程中，政府内部存在多重委托现象，即上级政府是下级政府的委托人。陈天祥通过分析民政部门、街道办和社会工作机构三大主体在服务购买中的价值偏好和行为选择，发现多层级政府的目标取向存在差异，社工机构在民政部门与街道的双重委托下“夹缝求生”[21]。在委托代理关系中，由于各主体存在利益冲突与价值不对称，容易出现多元合谋、寻租等道德风险[22]。对于此间容易出现的如主体间关系混乱、信息不对称、老年人需求表达不充分、公平性缺失等问题，吉鹏提出政府应该发挥主动性作用，厘清各服务供给主体间的责任关系，完善激励机制和问责机制，建立多方信任关系[23]。

3.“行政吸纳服务”：政府购买社会工作服务新方向

“行政吸纳服务”(Administrative Absorption of Service)模式克服了“行政吸纳社会”模式在政社关系和互动机制上的单向性和被动性，寻求国家与社会间潜在的信任与合作关系[24]。基于资源依赖论，国家资源是社会组织提供公共服务并履行公共使命的必需品，国家与社会在互动过程中相互弥补行动缺陷[25]。因此，在“行政吸纳服务”模式中，国家与社会从僵化的服从、顺从关系转向依赖和合作关系。所谓“行政”，指政府和国家或政府和国家的行为，与“行政吸纳社会”中的“行政”同义；“吸纳”则意味着通过政府的支持，民间组织成为政府公共服务供给的帮手；而“服务”指的是公共服务能力和资源。在合作属性中，政府居于本位，与民间组织在提供支持和建立信任的基础上形成依赖性合作[26]。

本研究试图通过“行政吸纳服务”理论来解释政府购买社会工作服务的行动逻辑。在中国政府和社会职能不断互构下，社会工作机构的活动已限定在国家认可的范围内，扮演公共服务“补充”和“优化”的角色，因此，不能将帕特南所言的“好的政府是合唱队和俱乐部的副产品(2)在《使民主运转起来》一书中，帕特南指出民主政治是一种公共利益，横向的公民参与有利于解决集体行动困境。横向组织成员(如体育俱乐部、合作社、互助会、文化团体和自发工会)，应与好政府有着正联系。一个组织建构越具有横向性，它就越能够在广泛的共同体内促进制度的成功。”这一民主模式[27]，带入我国社会工作需在政府授权和购买下生存的语境。既有研究解释多将政府与社会组织的关系视为静态和单一的结构，当服务购买中的应对策略和情境压力不同时，服务难以得到监管和控制。基于此，本文建立以“服务—信任—合作”为价值核心的“行政吸纳服务”模式，通过主体吸纳、行为吸纳以及价值吸纳，将多中心社会要素纳入政府公共服务供给框架。

(二)研究方法与对象

本研究立足于“五社联动”模式实施的典型社区个案分析，着眼于政府购买社会工作养老服务中的双重委托代理问题。由于社会工作者在委托过程中受到的政策约束和自治意愿，是在“五社联动”机制实践中基于主观经验和情感体验不断建构的结果，采用定性分析能在具体情境中挖掘事件的意义和行为依据。依据武汉市老主城区划分，笔者选取武汉市三个主城区各1～2个(共5个)“五社联动”试点社区作为调查样本，于2021年6～8月开展实地调研工作。每个社区在动员各治理要素时的侧重点和动员力度均存在差异，因此样本具有较好的解释力度和概括性。通过分类分层抽样，笔者针对社区工作者、社会工作者、社区社会组织负责人、社区志愿者以及社区老年人开展半结构式访谈。通过与研究对象深入交流以及参与社区观察，探讨协调多层级政府行政委托中的不一致价值取向，建构常态化社会工作养老服务购买手段的实践策略。

(三)研究框架

在社会工作服务购买过程中，服务的实际质量由委托方进行操作和评估，对于代理方而言存在模糊性。同时，区民政局、街道办在逐级委托社会工作机构时，价值偏好和行为选择存在差异：其中，民政部门参照正式合同，倾向于控制成本和提高服务供给效率；街道办扮演的角色更贴近“政客”，关注政治需求的回应和个人政治利益的实现。这导致社会工作者一方面需要应付硬性合同指标，另一方面陷于社区“行政性”事务的漩涡。社会工作机构作为服务的提供方和服务购买对象，被迫卷入民政部门的正式合同委托关系和街道在地化委托关系，面临角色定位偏差以及公平性缺失等风险，本文将此这类情形定义为社会工作服务购买中的双重委托代理困境。

本研究以武汉市“五社联动”项目为例，基于“行政吸纳服务”模式，分析政府购买社会工作养老服务的路径。基于购买和行政授权逻辑，政府广泛吸纳社会治理要素参与社区治理，向社会让渡部分运作资源，逐层级实现服务的主体吸纳、行为吸纳和价值吸纳。在这个过程中，多层级政府和社会工作机构之间逐步建立以“信任—合作”为核心的桥梁，并通过信息流动和服务输送的并行，形成项目授权引导社区养老规范，需求反馈促进服务优化的“引导—驱动”式服务供给逻辑，促成各层级委托代理关系间的信息双向流动，并化解委托代理中的价值取向差异危机。“行政吸纳服务”模式下政府购买社会工作养老服务模型如图1所示。

图1 “行政吸纳服务”模式下政府购买社会工作养老服务模型

三、案例描述

(一)行政吸纳：“五社联动”社区养老模式的发展与挑战

武汉市引入“五社联动”机制以实施社区老龄人口救助行动，实则为新冠肺炎疫情期间自发性的危机干预行为。在2020年疫情封城期间，武汉市一些社区内“三无”老人的基本生活保障受到严重影响。为此，许多社区自发成立志愿者队伍；各大企事业单位成立慈善基金会，捐赠了大量的物资。其中，阿里巴巴公益基金会联合武汉市慈善总会和武汉市社会工作联合会，推动实施“阿里公益·五社一心·爱满江城”项目[28]，“五社联动”雏形在此基础上形成，社区养老服务的行动要素和行动路径都得到较大程度的完善。

此前，社会工作服务更像是政府的“附属物”，在政府公共服务末端扮演着“补位”的角色。而在新冠肺炎疫情中，社会工作者凭借其专业优势和独有的资源链接能力，不断完善与政府的互构，在行政授权和支持下与政府建立合作、互补的关系。2021年4月，湖北省民政厅颁布《湖北省城乡社区“五社联动”工作指引》，明确了各治理要素工作安排和角色定位，从本质上赋予社会自治要素以社区治理身份和社区行政事务的决策权。政社共建共治共享体系得以形成。在行政授权下，省内积极开展“五社联动”试点工作，将社会要素纳入公共服务供给体系，逐渐形成“行政吸纳服务”模式。

(二)联动共治：行政吸纳服务模式下社会治理要素“俘获”

在多元社会主体参与社区治理网络中，社会参与的意愿和力度直接影响公共服务供给的深度和广度，多元主体合作治理网络的塑造，有助于弥补政府购买社会工作服务时各主体间的结构、制度、功能等要素与环节的缺失[29]。通过“行政吸纳服务”，基层社区“俘获”多中心民间治理要素参与养老服务供给，从资源优化、技术支持、价值取向相融等多个维度提升了服务效率和质量。

1.作为“合作伙伴”的社会工作者：专业支持的建立

武汉市于2016年以公开向社会招投标的形式，率先在W区13个街道纳入12家社会工作机构，成立社会工作服务中心，在随后几年逐步推进“区—街—社”三级社会工作服务体系建设，每个社会工作站设立2～3个专职社工岗。在与社区共产党员支部委员会和社区居民委员会(简称“两委”)建立信任关系的基础上，社会工作者开始扮演服务提供者、管理者、倡导者以及资源链接者等角色。

在武汉市H区DT社区，社会工作者通过深入考察，了解到社区存在高龄老人多、社区养老负担重的情况，进而组织开展以“助弱、帮困”为核心的专业社会工作养老服务。同时，社会工作者积极参与社区养老项目孵化，通过对不同类型的养老项目进行细致分类，将有特定需求的老年人纳入特定服务项目。在这个过程中，社区“两委”充当社区养老服务的平台提供者，社会工作者则提供专业技术支持并承担社区社会组织孵化的角色。

“……特别在社会工作者的帮助下，我们社区还增设了一些智慧医疗援助项目，现在我们的养老服务项目囊括了老年人的衣食住行，以及心理等多个方面，服务效果比较好。”(WXL-1(3)括号内为访谈编号，下同。若无特殊说明，本文访谈编号形式为“受访者姓名缩写—访谈序号”。)

另外，在一些社区，社会工作者积极链接周边辖区商户、企业基金会资源，并将它们整合纳入社区养老服务应用。例如，在W区BL社区，随着社会工作者对社区养老服务方面投入的加大，社区对老年人的关爱变得更实在，更贴合老年人的现实需求。

“对待一些空巢老人，他们需要的不是一箱牛奶，而是陪伴和倾诉，社区根据老年人的需求改进了服务方案，有了专业社会工作者整合可以利用的资源之后，我们的一些服务更精准也更有逻辑了。”(LRJ-4)

总体而言，“支持”和“配合”是社会工作者在政府购买服务中的主要思路。“五社联动”项目的实施基于政府的行政授权，赋予社会工作者在参与服务运作管理及决策上的合法权益，增强了社会工作者在公共养老服务供给中的能力、信誉和威望，有利于深化社会工作服务质量。

2.作为“服务载体”的社区社会组织：互动平台的形成

在“五社联动”机制的建设层面，社区社会组织成为社区养老服务的支撑载体。社区将各类养老需求“组织化”，形成多个养老服务“微社团”，并按照各个养老服务“微社团”的需求协商各治理要素的责权划分，有助于实现养老服务清晰的分类管理。

“现在我们按照养老项目板块来分类，管理起来就比较方便”。(LW-2)

随着项目制的基层治理方式逐渐深入发展，其“自我扩张”的效应驱动社会动员从“层级动员”转向“多线动员”[30]。例如，H区DT社区将社区养老服务纳入社区社会组织，并通过专项组织服务分类回应各层次社区养老需求。具体来说，该社区向武汉CX社会工作服务中心购买服务，并在社区与专业社会工作机构达致深度合作的基础上，由社会工作者参与社区养老组织孵化。同时，该社区积极链接辖区内公益慈善资源，以此作为相关养老服务的补充。截至2022年初，社区共孵化了42个养老服务类社会组织，包括文化、教育、体育等七个类别，老年群众参与率达85%以上。

“我们争取为社区居民提供全方位的服务，将不同服务对象的需求通过划分类别，可以对他们的各方面需求做出更精准的回应。……尤其在养老这一块，组织化管理让我们发现了很多原来没有注意到，但老年人缺失的服务需求。”(XGM-9)

社区社会组织加强了社区养老服务的公益性和互益性。传统的社区管理模式意味着社区“两委”单方面、单向度、单手段的行政管理工作和服务供给手段；而社区社会组织的发展强调服务来源、服务手段的多元化。各要素在工作互动过程中，平等协商、密切合作、形成共识，并在服务过程中实现共同促进。

3.作为“资源纽带”的公益慈善：有限财政的补充

公益慈善资源能够成为多中心参与社区养老服务供给的资源纽带。从社区共同体意识形成层面来看，充足的资金投入能促进各治理要素主观能动性的发挥，在地方财政拨款有限的情况下仍保障社区老年人服务输送的质量。W区BL社区在试行多方联动养老服务供给模式时，协调社区公益基金会资源开展居民义卖和积分兑换，通过居民将义卖所得捐献给社区基金会，为社区提供更充足的服务启动和维系资金。而社区公益基金会所划分的养老服务类资金，则主要通过社区举办的各类公益微创投形式，对应用于孵化养老活动组织，为社区老年群体提供服务。

在社区治理层面，公益慈善资源的突出发展有利于拓宽居民参与的渠道。“五社联动”多元共治格局的形成是各治理要素逐渐从竞争与博弈关系，发展为协商式合作治理的过程。由于BL社区一部分公益资金来源于社区居民，因而居民在商议基金的分配和使用时具备更多的话语权。通过定期召开基金会议的形式，居民可以自主商议社区公益基金的使用范围和下一步的行动计划。相较于正式严肃的居民代表会议，基金会议的氛围更有利于社区居民和社区自组织提出自己的主张和意见。

“社区有给我们提供一些资金上的支持，社区的事情还会把我们叫去商量……挺尊重我们的意见的。”(XPL-6)

4.作为“内生动力”的社区志愿者：地方精英的挖掘

社区积极动员发展社区精英来辅助和补充专业服务队伍，使他们成为社区养老服务供给的“内生”驱动力。对于很多社区工作不能做，而社会工作者服务不到的老年服务工作，社区志愿者能够在社区支持和社会工作者发动下，与这些社区困难群体形成联系，辅助其他社区服务供给要素，在社区内生资源和自治动力方面，弥补社区老年服务的空缺。同时，社区是一个开放的空间，进行集体行动时常常会面临“集体行动”困境，行动者倾向于个人理性而非集体理性[31]。因而，要积极调动社区居民的力量，培育社区志愿文化精神，建构社区共同体意识，使各行动要素在面对自我利益最大化与实现社区集团共同利益时选择后者。

在调查中发现，武汉市H区QL社区初步建立了以时间银行为依托的“社区党建引领、社会工作专业支撑、社区志愿者协同、社区社会组织积极参与、社会公益慈善资源支持”的联动养老服务模式。其核心要义在于借力社区精神文化资源，将其培育转化为社区志愿服务精神，激发部分社区居民从服务对象转化为社区治理主体，再通过志愿服务积分兑换等机制设计，逐级动员、引导更多社区居民广泛地参与社区志愿服务，继而促进常态化社会中志愿者积极弥补社区养老需求空缺局面的形成。

“QL社区志愿者队伍很活跃，社区里面的能人也很多，经过这么多年的协调配合，发展形成了一批稳固的志愿者队伍。在社区失能老人帮扶上，我们的党员志愿者同志会定期地上门慰问。尤其在疫情阶段，老人们生活有什么困难，社区志愿者都会竭尽所能帮助他们。”(DYQ-8)

由于地方精英具有在地化的优势，对所在社区有更大的归属感和责任感，将社区志愿者纳入养老服务供给体系活化了社区内生资源，有效助力社区养老。在养老志愿服务供给中，志愿者承担了较多的基本生活服务任务，最大限度发挥了社区自治的功能，促进了居民参与和社区志愿文化的建立。

四、行动逻辑与问题反思

(一)行政吸纳服务模式下政府购买社会工作养老服务的思路

社会工作者成为社区治理的中坚力量，在“五社联动”中扮演重要的支撑角色，“支持”和“合作”成为政社间服务购买关系的核心。基层治理要素的联动共治突破了僵化委托代理机制，逐渐更新、完善为“行政吸纳服务”模式。在此模式下，社区通过服务购买中主体、行为和价值三个方面的吸纳，最终实现养老服务购买的多方共建、联动共治和利益共享。

1.主体吸纳：行政授权与多方共建

首先，政府向社会让渡部分运作权力是建立信任关系的根本，纳入多方参与和多元治理要素，能有效消解“单一”行政服务授权逻辑。克里斯托弗·拉希(Lasch·C)等学者在探讨公民直接和间接参与时指出，小规模的社区是民主的经典途径，因为社区允许每一个人能够进入和参加公共的辩论和决定[32]。在“五社联动”养老服务机制运作过程中，社会工作者在参与养老服务购买与服务供给时获得了更大范围的自由，在服务相对弱势的老年群体时能够充分发挥其专业能力。同时，社区社会组织为社会工作者塑造了分类别、逐层次的服务载体，针对差异性养老服务需求提供差异化的行动组织安排。公益慈善资源为社会工作者的行动提供了更充足的物资支持，在更大范围内实现养老服务资源的共享。社区志愿者成为养老服务供给侧的重要补充，也为社会工作服务奠定了群众基础和建立了基层信任关系。

其次，多元共治逻辑的形成使得社会工作者在民政部门和街道办双重委托中的自主权得以提升。该群体既不会因“卷入”街道办的行政目标而与之合谋，也不因社区自治资源的匮乏陷入“无米之炊”，无法完成政府购买合同的硬性规定指标。在社区养老服务购买中，政府主要通过权威性权力保障老年人享有均质化、平等化的养老服务，而一旦面临市场和政府的双重失灵，则需要非政府组织充分发挥自主性和能动性。例如，在新冠肺炎疫情暴发期间，武汉各社区社会工作者组织志愿者及时补位，参与社区对“三无”老人、空巢老人的帮困行动。在“五社联动”各治理要素参与社区建设、社区行政监管以及相关议事程序的背景下，社会工作者从动员主体转化为主动的行动者，跨越政府和市场的二元边界，实现养老服务功能的多方互补。

2.行为吸纳：机制嵌合与联动共治

随着中国政社关系改革进程不断推进，“强政府弱社会”政社关系带来的养老服务供给体系失衡问题逐渐凸显，偏重于单一政府供给的服务策略在社区养老领域捉襟见肘。鼓励社会要素参与公共养老服务供给并建立可持续行动互补机制，可减少政府压力并提高养老服务精细化水平，有助于创建政府与社会之间的共治结构。

行为吸纳意味着社区公共养老服务从“输血式”的单一政府供给向“造血式”的联动共治转变。首先，在完善行为吸纳的过程中，需厘清多中心治理要素的角色定位和职能分工，并通过政策规范来落实。行动的标准化和规范化能减少服务过程中由职权不清而导致的低效，例如，对养老组织、养老资金、老年活动场所等的管理都需有精细的书面安排。在“五社联动”中，通过政策下达，明确以社区为平台，以社会工作者为支撑，以社区社会组织为载体，以社区志愿者为辅助，以社区公益慈善资源为补充的“五社联动”角色定位。各在其位，各司其职才能杜绝一切形式主义和官僚主义，避免罔顾社区老人真实需求而合谋敷衍合同指标的情况出现。其次，应通过政府行政授权和社会行动互构的方式，增大公共服务行动力。政府购买社会工作养老服务，本质上是将市场机制和社会力量引入社区养老领域，形成“多引擎”的服务动力来源。再次，政府需逐步向下放权，在参与的基础上实现多中心行动的组织性和认同感，增进各联动要素合作意愿，最终以组织运转的形式促成“上位”与“下位”之间的双向循环，提升养老服务内驱力。

3.价值吸纳：信息交互与利益共享

价值吸纳是建构“行政吸纳服务”体系的关键，也是实现政府购买社会工作养老服务可持续发展的维系力量。共同体意识的提升，有利于实现“五社联动”中各要素的信息交互和利益共享；同时，在多重委托代理关系中树立一致的价值取向，有助于服务统一向度的形成。基层社区把社区内闲置的养老服务资源利用起来，从由政府主导的高强制性、高控制性养老服务供给逻辑走向深度价值认同和各治理要素行动嵌合。

信息交互是实现养老服务价值、成果和利益共享的前提。一方面，社区因地制宜“引导”老年服务对象的需求表达，逐步实现社区养老服务内容的横向扩充和社区养老产业的纵向发展。另一方面，在被服务的过程中，老年人通过“需求驱动供给”机制，将需求反馈给政策的制定者和服务的供应者。这个过程实现了社区养老“供给—需求—供给”的自我循环，社区内部的共治共享策略得以建立。

深化多中心合作意愿是塑造可持续“联动”逻辑的关键。在“五社联动”实践中，通过社区的放权，可逐步培育“五社联动”中自治要素的责任性、影响力和组织性；同时，在这个过程中，各联动中心获得更多的主体性和决策权，由此，其内生协作意愿得到提升，最终推动外在秩序与内生活力相统一的常态化养老服务机制的建构。国家在向下进行养老服务委托和授权的同时，应该摒弃本位主义，对社会工作服务进行均等化购买，从而促进“老有所养、老有所学、老有所乐、老有所终”的普惠型社区养老机制的建构。

(二)问题与反思

1.政策规范与引导不足

政府作为“行政吸纳”的主体，扮演着宏观管理的角色。但由于很多地区社会工作机构发展有限，社会工作服务的引进时间较短，良好的信任关系和运作规范尚未建立起来。武汉市“五社联动”项目的实施，更像是摸着石头过河。由于缺乏清晰的行动方案和管理模式，信任关系失灵、组织化服务失管等现象频发。同时，居民志愿者、公益慈善资源的管理一直依赖于社会工作者，社区对于与其“政绩观”导向无关的事务并不热衷。由于“五社联动”机制仍缺乏明确的政策契约规范和政府的有力引导，政府通过购买社会工作服务来弥补基层养老服务供给不足的逻辑，实际上还缺少内生动力和协调机制。

2.公共服务缺乏可持续性

在重复博弈模型的建构之下，伦德纳(Radner)提到，若委托人和代理人之间能够保持长时间的稳定关系，帕累托一阶最优风险分担和激励即有可能实现[33]。长期契约的建立可以消解代理人所面临的不稳定风险，继而代理人更易从“雇佣者”的角色转向“合作者”。但在武汉市“五社联动”项目考察中，笔者发现，政府对于社会工作机构的总体服务购买力度，远达不到社区实际需求水平，加之社会工作者的不稳定性及养老服务项目的短期性，养老需求中的既定服务目标无法完全实现。同时，社会工作者通常要承担多个社区内的多个项目，较高的人员流动性降低了服务的延续性，使得社区老人对社会工作者的认可和信赖程度下降。

3.养老服务精细化程度有限

笔者在梳理各个社区具体购买的养老服务项目时发现，服务同质性较高，适应范围较为狭窄，由此造成服务利用率较低。在“五社联动”机制实施过程中，社会组织孵化数量是服务阶段性评估的标准之一，而在有限的资金支持下，社区多会首选“孵化”具有文娱性质且普惠度较高的养老服务组织(诸如教育类、书画类、歌舞类、手工类组织)。但对于社区老龄空巢老人、残疾老人、患重大疾病老人，仍然表现得心有余而力不足。同时，在社区养老服务供给过程中，社会工作较少运用个案、小组的专业方法，反映出社区养老服务的精细化程度仍需进一步提高。