我国积极开发老年人力资源的政策求索与变迁*

阳义南 高 娜

(1 华南理工大学公共管理学院，广东 广州，510641；2 湖南大学公共管理学院，湖南 长沙，410082)

一、问题提出

我国是世界上最大的发展中国家，拥有世界上规模最庞大的老年人口。根据第七次人口普查数据，60岁及以上人口已有2.64亿，占18.70%，其中，60～64岁年轻老人有7338万，60～69岁的低龄老人有1.47亿，分别占60岁以上老年人口的27.79%和55.83%[1]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，积极开发老龄人力资源[2]。有效利用老年人力价值，将给我国带来巨量的红利资源和社会财富。

以老龄化形式存在的人口问题始终是各国各领域关注的核心议题。西方国家处理老龄问题的经验来源于福利国家制度以及较早开始的老龄化理论探索。20世纪后半叶，西方国家完成现代型人口转变，老龄化时代到来，“积极视角”成为普遍理论，在它的影响下， “成功老龄化”和“积极老龄化”成为过去若干年间欧洲广泛使用的概念，备受学界的关注[3]，其挑战了以被动和依赖为特征的老年刻板印象，强调参与和自主。由此，还衍生出“健康老龄化”“正面老龄化”“生产老龄化”等概念，它们从多个角度探讨如何更好地应对老龄社会[4]。

如果劳动力市场、资本市场、退休和卫生系统等领域的适当政策可以落实到位，人口老龄化不一定只带来负面的宏观经济后果[5]。发达国家纷纷出台促进老年人劳动参与的人力资源政策，强调在可能的情况下继续参与劳动的重要性[6]。老年人的人力潜能开始显性化，并且政策层面对此进行制度回应，主要表现为控制提前退休、支持延长工作年限、组织老年培训教育 、反对年龄歧视、提倡年龄管理与个人工作能力评估相结合等[7-11]。与发达国家不同，大多数发展中国家遵循经济优先发展导向，鼓励生育、扩充劳动人口，人口在第二次世界大战后期呈现高增长状态。但随着经济社会的发展，发展中国家进入老年社会也是一个不可逆转的事实。据预测，到2050年，80%的老年人将生活在低收入和中等收入国家[12]。尽管人口红利“窗口”出现较晚，但近年来发展中国家也开始探求如何充分发挥老年人群体的人力价值[13]。

随着积极老龄化观念的广泛传播，我国对老年人口价值的认识也在不断深化，老年角色发生转变，老年人力资源政策已然成为国家老龄政策的重要部分。分析积极老龄观、老有所为、银发资源、银发经济、长寿红利等关于老龄人口价值的研究也日渐增多[14-16]。这些研究富有启发，也存在一些不足：缺少匹配、精细的理论框架对发展历程中的政策内涵、范式转换进行纵览分析，尚未归纳提炼出相称我国的范式或模式；对现存或新出的政策关注度较高，而较少开展老年人力资源政策转变过程中的逻辑分析，缺少对转变过程中动力或影响因素等驱动机制的探究等。

二、理论框架

本文借鉴May和Jochim定义的政策体制理论(Policy Regime Theory)[17]，对新中国成立以来我国老年人力资源政策的演进历程进行整体性分析。该理论产生于西方语境下政策过程理论集成创新阶段[18]，用于描述在复杂政策领域内为将不同群体的利益引导至共同的政策目标而建立的制度安排。

政策体制理论基于Eisner、Harris、Wilson等学者的研究发展而来[19]，作为经典的第三代政策过程理论，该理论重点关注三个关键对象：第一，强调政策目的、致力于维护利益的政策理念；第二：用以规范政策制定、包括权力安排和机构建设的组织架构；第三，支持或反对相关政策的利益群体[20]。政策范式的变迁与理念(idea)息息相关，而政策制定者的理念需体现在权力安排和机构建设(institution)上方可助推政策范式的发展，利益群体(interest)如何行动在形塑社会政策的发展轨迹时也发挥着重要作用。

同时，政策体制理论提供了描述与分析复杂政策领域发展机制的两种主要视角：在描述性视角上回溯政策的制度安排，确定其轮廓；在分析性视角上揭示公共政策重塑政治环境的过程，着重关注政策的演变与反馈过程。研究者也将社会对老年人的看法从依赖性的刻板印象到积极老龄化的变化赋予范式转换的意义[21]。而政策体制理论正有助于从政策范式的角度研究问题，基于历史制度主义视角分析老年人力资源政策演变中的价值判断、理念和思维方式。此外，政策体制理论还提供了合理性、一致性、持久性的政策评估标准。

本文将运用政策体制理论全景式梳理新中国成立以来的老年人力资源政策，将不同时期的政策目标、政策工具与影响融入时代背景，深入把握老年人力资源政策演进历程的阶段性、时代性特征，从理念逻辑、组织架构、利益群体三个维度进一步总结政策范式变化的内在驱动机制，探讨我国经济、文化、对外环境等宏观条件如何形塑老年人力资源政策。

三、我国老年人力资源政策的演进过程及价值导向

本文采用历史制度主义分析方式，沿时间轴对我国老年人力资源开发相关的政府文件、公告和会议、重要领导人讲话等进行纵向梳理，从历史和制度两个维度追踪我国老年人力资源政策的发展历程，总结其潜行的总体演变模式与价值取向。

(一)新中国成立到1980年：将老年人视为退出劳动就业后的“保障休养”对象

新中国成立初期，老年人总体的教育水平、健康水平与行为能力水平等均较低，一般被看作是难以独立生活、需要保护的特殊对象。制定社会主义制度下的老龄政策成为中国共产党的工作目标之一。1954年9月，我国颁布第一部《中华人民共和国宪法》，其中第九十三条明确指出：中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。1956年1月中共中央政治局提出《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》，内容之一是针对农业生产合作社内缺乏劳动力、生活无依靠的鳏寡孤独人员，做到保吃、保穿、保烧、保教、保葬[23]。1951年2月中央人民政府政务院发布施行《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例为保护工人的权益，在保险金的征集管理、工伤、养老待遇，以及兴办疗养所、休养所、养老院等方面做出了一系列规定[23]。1953年政务院又对该条例中的若干养老条件进行了修订。国务院于1955年和1957年先后颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》，完善了退休、退职、工作年限计算等内容[24-25]。针对为社会主义建设做出了重要贡献的党政军老干部， 1978年出台的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、1980年出台的《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》，提出了具体的离休界定范围和离休干部安置办法[26-27]。自此，退休、离休制度基本覆盖国家机关、事业单位人员、城镇企业职工与老干部等。老年人到达一定年龄即退出劳动力队伍并得到保障，退休成为深入人心的制度和观念。

总的来说，这一时期老龄政策的首要目标是满足老年人的生理、安全需求。相关社会保障方面的规定主要为解决老年人的后顾之忧，保证其基本的生存权，体现了关心、爱护老人的社会主义制度优越性，反映出党对老年人的浓厚关怀[28]。在老年人独立生活尚且困难的情况下，这一时期的老龄政策基本不涉及老年人退休、离休后的社会参与及人力资源开发。

(二)1981年到2006年：支持有能力的老年人发挥余热，老有所为

改革开放后，市场经济发展如火如荼。邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上作题为《党和国家领导制度的改革》讲话，特别强调了“老同志是党和国家的宝贵财富，责任重大”，指出老同志要当好年轻同志的参谋，支持年轻同志的工作[29]。1982年，中央组织部发布《关于妥善安排退出现职的老干部的意见》和《关于发挥中央、国家机关离休干部的作用的意见》，对离休干部发挥余热的方式和具体内容做出规划[30-31]。同年我国颁布的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》鼓励老干部利用丰富经验和政治智慧，为第一线的同志出主意，并大力支持原来担任领导职务的著名专家、学者和文艺家继续研究和著述[32]。1984年全国首届老龄工作会议召开，首次提出“五个老有”，即“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”，将其确立为中国老龄工作的核心目标[33]。1986年发布的《关于发挥离休退休专业技术人员作用的暂行规定》、1990年发布的《中共中央组织部关于进一步加强老干部工作的通知》等文件，高度重视老年精英群体[34-35]。1990年，江泽民同志为原中国离退休科技工作者团体联合会题词：“团结广大退离休科技工作者，为科技进步、经济繁荣、社会发展和民族振兴再做贡献[36]。”综上，中央对老年人价值的认知不断加深，鼓励老年人将发挥余热的范围从政治领域延伸到技术领域，这也为1995年提出科教兴国战略做出了铺垫。

随着市场经济体制的确立和完善，老龄政策也呈现与经济环境相呼应的变化特征，更大范围、更高规格地鼓励有余力的老年人参与经济社会，创造价值。1996年我国颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，设立单独一章明确了老年人社会参与的权力，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，依法从事经营和生产活动、传授文化和科技知识、兴办社会公益事业等八个领域的活动[37]。“老有所为”的范围从政治、科技等专业领域进一步扩展至整个社会领域，且参与主体不再限于精英人群。老年人的精神生活和受教育权也得到重视。此外，该项法律还规定“老年人有继续受教育的权利” “各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划”，从而通过立法形式倡导和推动老年教育[38]。1999年，文化部审议通过了《关于加强老年文化工作的意见》，对提高认识，切实做好老年文化工作，办好老年大学等做出了详细阐释[39]。2001年国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》， 在“五个老有”基础上增加“老有所教”，并鼓励老年人继续参与社会发展，积极发挥在两个文明建设中的重要作用[40]。此外，这一时期还有一些政策出台，鼓励继续开发老知识分子、技术人员等的潜力，如2003年发布的《组织开展老年知识分子援助西部大开发行动试点方案》和2005年发布的《关于进一步发挥离退休专业技术人员作用的意见》[41-42]。2006年《中国老龄事业发展“十一五”规划》明确提出要努力探索实现“老有所为”的新形式[43]。

20世纪80年代以来的老龄政策逐渐认识到老年人的智力价值和经验价值，开发老年价值的范围也在扩大，从精英到大众，从政治到科技再到其他领域。但作为经验智慧的承载客体，老年人更多被赋予了“传递”的责任，间接而非直接创造社会价值。这些政策的主要目的在于让年轻人从老干部、老技术骨干等手里接好班，但较少涉及对长期体力劳动较多的老年人力资源的再利用，大众对老年人仍保留“身体弱”“精力差”的刻板印象。

(三)2006年到2019年：基于积极老龄观开发老年人力资源

这一阶段是政策转折的关键时期，党和政府不断探索各项老龄事业，开启了积极老龄化的政策探索，老年福祉观念日益加强。这一阶段的政策呈现以下特点。

第一，积极老龄化逐渐成为主流理念。2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次以政府文件的形式提出“积极应对人口老龄化”，指出“营造老有所养、老有所乐、老有所为的社会氛围。积极发展老龄产业，增强全社会的养老服务功能”[44]。这是积极老龄化融入老龄政策的开端。同时，对积极老龄化的探索也从学术研究开始进入实践应用。2012年，党的十八大报告提出，积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业[45]。同年12月，我国修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，将“积极应对人口老龄化”确立为国家的一项长期战略任务[46]。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将积极老龄化的战略思想纳入国家社会经济发展的总体规划[47]。2016年5月，在中共中央政治局第三十二次集体学习中，习近平指出，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，着力发挥老年人的积极作用，着力健全老龄工作体制机制[48]。对积极老龄化的探索跳出学术研究的范围，在政策发展中频现新动向。

第二，老年人被视为人力资源开发的“完整主体”，发挥余热的身份依据从“老干部” “老科技工作者”扩大至全民，彰显“以人为本”的理念。2011年发布的《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》提出“老年人力资源”的概念，并支持“老年人以适当方式参与经济发展和社会公益活动”[49]。同年，《国务院关于印发国家人口发展“十二五”规划的通知》要求“提高老年人口的素质和技能，充分开发老年人力资源，鼓励老年人参与经济社会活动”[50]。2016年，《国家人口发展规划(2016—2030年)》将“积极开发老年人力资源”单独列为第四章“增加劳动力有效供给”的一节，足见国家对开发老年人力资源的重视程度[51]。2017年发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，提出扩大老年人社会参与，并将“加强老年人力资源开发” 作为其中的重要内容[52]。2019年《健康中国行动(2019—2030年)》明确将“各地制定老年人力资源开发利用专项规划”作为行动目标之一，鼓励引导老年人为社会做更多贡献，繁荣老年文化，做到“老有所为”[53]。老年人力资源开发的强度和范围更上一个台阶。

第三，延迟退休政策呼声渐高。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”[54]。自此引发了延迟退休制度改革的研究热潮。2016年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“综合应对劳动年龄人口下降，实施渐进式延迟退休年龄政策，加强老年人力资源开发，增强大龄劳动力就业能力”[55]。此时，虽然延迟退休政策未正式出台，但已进入实质性的推进阶段，引发学界和社会大众的广泛关注。

这一时期，在全球化不断加强和改革开放不断深入的背景下，我国顺应国际积极老龄化的潮流，将老年群体看作人力资源的重要组成要素，不断增强对人本价值的重视，体现了老年人力价值开发的新理念。

(四)2019年至今：长寿红利被纳入国家战略

党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”[56]。在此背景下，如何开发利用“长寿红利”成为社会各界关注的新热点议题。长寿红利指的是老年人口绝对规模和相对比例的提高所带来的消费需求和社会参与对经济增长直接或间接的推动作用[57]。它可以助推“银发经济”，通常被划分为数量型、质量型、配置型等多种类型[58]。将长寿红利纳入国家战略，有助于破解老龄风险，化危为机、危中寻机。

2019年发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》为我国积极应对人口老龄化提供了战略性、综合性的指导，并布置了应对人口老龄化的具体工作任务[59]。例如，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给，强化应对人口老龄化的科技创新能力等。2020年国家卫生健康委员会、全国老龄办出台《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》，提到积极开展社区“银龄行动”，拓展老年人力资源开发，支持老年人广泛参与社区公益慈善、教科文卫等事业[60]。2021年5月，中共中央政治局召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，更加明确“要稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄”[61]。2021年10月，习近平指出，“贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。”[62]。由此可见，长寿红利与顶层设计更加紧密融合。

针对开发长寿红利的整体性制度配套建设也在不断推进。国务院办公厅《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》《关于建立积极应对人口老龄化重点联系城市机制的通知》等政策文件[63-64]，从统筹社会多方力量、各地区各部门综合施策的思路和角度，为老年人社会参与扫除障碍，确保积极应对人口老龄化国家战略顺利实施。2021年《“十四五”民政事业发展规划》从消费需求方面提出“促进老年消费市场的繁荣与发展”[65]。同年发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》加强落实养老、住房、医疗等领域的具体惠老政策，将老年教育纳入终身教育体系，积极培育银发经济[66]。

这一时期，相关人口政策更加瞄准数量越来越多的老年人，从老年人力资本红利、劳动参与红利以及消费需求红利出发，有助于在老龄化时代经济社会的转型升级背景下，人口质量机会窗口早日出现[67]。从“老年人力资源”到“长寿红利”的阶段转变没有明显的政策界线，但外部的经济社会环境发生了新变化，并带来新挑战。

四、政策体制视角下的变迁逻辑与驱动机制

至此，本文梳理了我国老年人力资源政策自新中国成立以来的变迁历程，意在进一步探究新时代我国老年人力资源政策的范式变化与驱动机制。政策体制理论认为，随时间推移而进行的政策变迁与改革，主要在理念、组织架构和利益群体三个维度分异[68]，并产生制度反馈，促进新政策范式不断实现制度化，最终引发政策范式的变迁[69]。本部分将基于该理论，从理念逻辑、组织架构、利益群体三方面解构我国老年人力资源政策的变迁机理(表1)。

表1 我国老年人力资源政策演进比较

(一)理念逻辑：从“安其身”到“有所为”

政策理念是政策体制的起点和依据，起着“纲领”作用[70]，其生成与转变与所依托的经济社会环境息息相关。理念将政策认知与目标进行规范化、概念化，并形塑政策执行者的价值观，提升政策合理性[71]。我国老年人力资源政策从旧范式到新范式的转变，根本动力源于党和政府治国理念的转变。

新中国成立后，在工业尤其是重工业优先发展的战略指导下，中青年劳动力成为国家建设的中流砥柱。老年群体受限于文化水平、健康程度等，被视为“需要受保护的对象”。老年政策极少涉及老年人社会参与和人力资源利用等内容，主要目的在于保障老年人基本的生存权利，安排退休制度，使老年人能够及时退出劳动力市场颐养天年。随着时间推移，老有余力的退休干部、科技工作者等精英群体的价值开始被发现，老年政策开始鼓励部分综合素质较高的老年群体发挥余热，而更普遍范围的老年群体的潜力则未被关注。

到改革开放前期，我国第一次人口红利已露端倪，劳动年龄人口在1978年已达5.5亿人，占总人口比重接近80%，人口出生率达18.3‰[72]。此时平均主义的意识形态取向逐渐被效率优先的原则所取代，年龄结构转变开启的人口机会窗口与社会政策相协调，经济优势彰显，为我国实现“亚洲经济奇迹”做好了充足的准备。在第一次人口红利中，老年人因难以贡献经济增长而一定程度上被视为“社会发展的包袱”[73]，无疑固化了老年人只能接受保障和照顾的刻板印象。此时，我国老龄政策尚不涉及老年人多方面的需求，例如少有关注老年人再就业的需求。在维稳与保障视角下，老年人在自身与社会发展的进程中无疑处于被动地位。我国老龄政策基本形成了以“安其身”为指导思想的被动应对范式。

到了21世纪，“安其身”的养老理念难以匹配社会转轨带来的新形势，受到如下多方面的挑战。第一，人口条件改变。第一次人口红利日趋消弭，人口质量开始受到重视。国家统计局数据显示，2010年我国15～64岁劳动年龄人口比重达到顶峰，之后开始逐年下降，“人口红利消失”的论断涌现[74]。第二，积极老龄化国际思潮涌入，有关人口红利的探索转向。积极老龄化思潮在解决全球老龄问题上的重要地位影响着我国老龄政策的实践。严峻的人口形势下，人口数量红利式微，学界纷纷转向对人口质量红利的探索，老年人力资源的开发被不断“唤起”。第三，以人为本、老有所为的指导思想，强调老年公民的平等性、主体性、主动性，以及个人价值与社会价值相辅相成。此政策理念与该阶段市场化的目标取向和效率优先的策略相吻合。改革开放初期，老龄政策以国家的价值属性和意识形态为战略定位，对老年人力资源的探索基于社会本位、经济本位的思想，偏重最大化实现集体利益，相对忽略人本价值的追求。2003年，党的十六届三中全会正式提出“以人为本”的科学发展观[75]。由此，新时期老年人力资源开发政策中体现出个人价值与社会价值的相辅相成。

综上，“有所为”的政策改革土壤已然成熟。老年群体被看作人力资源的重要组成要素，“老有所为”同“老有所养”不断结合，鼓励在再就业、志愿服务、社区治理等领域充分发挥老年人作用。如今，老年人的各方面保障基本完善，不仅物质生活得到保证，个人价值的实现也被提上议事日程。政策制定者已经认识到老龄政策对人民的美好生活追求以及社会和谐发展的重要性。纵览老年人力资源政策的变迁历程，政策理念由“安其身”发展到“有所为”，促进了我国老年人力资源政策从“被动应对式”到“积极主动式”的范式更替。

(二)组织架构

第一，权力安排方面，党和政府高度重视，不断构建老年人社会参与的规范化、合法化渠道。近年来，党和政府在老年人社会参与方面始终发挥总揽全局的作用。2021年，习近平指出，各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，发挥好老年人积极作用[76]。这一重要指示传递出在老年人力资源开发方面，党和政府不断扩展责任范围，从各方面为老年人社会参与保驾护航的信息。总的来看，政策数量与深度逐年增加与增强，在细分的领域，如智能手机与互联网的适老化应用、反年龄歧视等方面都做出了保障规划。老年人社会参与的渠道愈加畅通，规范化、合法化程度不断提升。

第二，机构建设方面，体现构建协同整合机制的重要性。新的政策范式下，为积极应对人口老龄化，我国对涉老机构及职能进行了一系列改革和调整，不断提高在老龄事务方面的治理能力。首先，简化机构。2005年全国老龄工作委员会办公室与中国老龄协会实行合署办公。其次，进一步厘清机构设置与职能划分，破解机制不畅。2018年发布的《深化党和国家机构改革方案》[77]，保留1999年成立的全国老龄工作委员会(简称全国老龄办)，国家卫生健康委员会下设老龄健康司，处室包括综合协调处、健康服务处、医养结合处，负责处理全国老龄工作委员会的具体工作。民政部下设养老服务司，负责老龄政策、医养结合政策的拟定等。一系列机构的成立与改革标志着我国老年事业不断实现机构创新，在统筹规划、协同共进等方面实现了突破，有利于新范式下政策体制的巩固与发展。

第三，社会力量多方合作一直是老年人力资源政策发展的取向之一。除官方机构建设外，社会力量也被鼓励参与老年人力资源开发过程。如民政部、全国老龄办积极搭建志愿服务平台，指导各地开展互助养老试点。上海市推行的“老伙伴”计划已覆盖10万受助老人和2万老年志愿者[78]。全国老龄办等部门进一步加强和规范基层老年协会建设，强化老年协会自我管理、自我教育、自我服务的功能，在参与公益服务等方面发挥积极作用。

第四，政策反馈方面，政策一致性、合理性、持久性较强。一项好的制度安排，需要具有一致性，体现为政策制定者、执行者和目标群体之间行动、利益的协调；合理性即利益群体普遍认为政策目标和制度设计是恰当的。积极的老年人力资源政策兼顾多方利益，并与反年龄歧视政策、延迟退休政策等相互配合，能够不断提高政策的一致性与合理性。持久性则意味着政策目标和承诺需要在经历危机和动荡后仍然存在，体现全面协调、可持续的特点。老年人力资源政策的新范式就是在旧范式的基础之上、经社会变迁的催化创新而产生的，一定程度上可被认为是新环境下的适应性产物，必将长时期地稳定存在。

(三)利益群体

老年人力资源政策涉及的利益群体主要包括作为政策制定者的政府部门，雇佣老年人的企业或志愿组织等政策执行者，以及政策的目标群体老年人。

在不同范式下，政府部门发布的一系列政策文本都表明全方位保障老年人权益、促进经济社会和谐健康发展是老年人力资源政策的最终目标，政策的贯彻落实有助于利益实现。而企业雇佣老年人则面临不确定的“收益”：雇佣老年人响应了积极老龄化的号召，体现了企业的社会责任感与人文关怀，同时老年人凭借丰富的经验与智慧能为企业创造一定的价值；但老年人的精力体力不如年轻人，急病与事故也时有发生，给企业的管理带来压力。因而企业在雇佣老年人时会多方考量，不利于政策一致性的实现。对于老年人来说，无论 “安其身”，还是“有所为”，都是对其自身利益的保障。即使在积极主动政策范式下，也可依据自身情况选择社会参与的方式和程度，不存在无视自身实际(如健康状况)而被强制要求社会参与的情形。在此情况下，只有各利益群体的诉求相合才能提高政策的凝聚力、打通社会发展与积极老龄化之间的逻辑通道。

(四)演变模式

我国老年人力资源政策的变迁历程，实现了从“被动应对式”到“积极主动式”的范式更替。本部分在归纳其范式转变形态的基础上，从渐进性与突变性两方面简要揭示其演进逻辑。

1.渐进模式

从被动应对范式到主动积极范式兼具时间上和逻辑上的过渡，并非突兀的嬗变，也非简单的替代关系。老年人力资源政策的变迁是在原先政策的理念、组织架构等基础上的进一步改革，变化是渐进的。例如，在早期的被动应对范式中，也存在让精英群体在老年阶段“发挥余力”的“部分积极老龄化”的思想，精英的再利用为部分老年人社会参与提供了助力，同时为更大范围内的老年人社会参与埋下了伏笔，起到“以点带面”的效果。之后倡导“老有所为”的同时，国家对老年人的各项保障仍不断完善，老年人也可选择颐养天年的退休生活。新范式并非“淹没”旧范式的优点和努力，而是受其影响，在其基础上层层递进。两种范式始终是双轨运行，只不过此消彼长，在不同时期的侧重点不同，呈现出范式转变的特征。

2.突变模式

关键节点是范式变迁的重要分析要素，是历史制度主义关注的重点之一。重大事件会对制度体制造成影响，并引起及时回应。在我国老年人力资源政策范式变迁的过程中，明显的关键节点包括：1978年党的第十一届三中全会召开，国家的工作重心转移到经济建设，改革开放由此开启；2000年，我国正式加入WTO，同时，依照国际标准，我国进入老龄化社会；2006年第十届全国人民代表大会第四次会议召开，通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出“积极应对人口老龄化”；2010年，“老年人力资源”一词正式出现在政策文件中，该年也恰好是劳动力人口比重的转折点(1)2010年我国15～64岁劳动年龄人口比重达到顶峰，之后开始逐年下降。。由于落于纸面的政策回应具有延后性，故范式转变的节点并不一定与关键事件的发生恰好吻合，但每一步转变均是基于我国的基本国情，体现了依时而变、政出有因、脚踏实地的政策变革特征。

五、结论与政策建议

本文基于政策体制理论，对新中国成立以来涉及老年人力资源方面的政策进行了回顾与梳理，追溯了其从被动应对式到主动积极式的范式变迁发展过程，基于历史制度主义视角指出该过程兼具渐进性与突变性的演进特征，并从理念、组织架构、利益群体三方面分析了范式转变的驱动机制。研究还发现，政策制度在我国老年人力资源利用过程中的作用日益重要，但部分政策在内在驱动方面尚显不足，较难在老年人群、企业组织之间产生积极回应。

古语云“知易行难”。新的政策范式从确立到接受，再到广泛付诸实践，需要较长期的过程。党的十九大提出“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”[79]。人民的美好生活既是多维具体的，也是群体分异的。在全生命周期范围内，不同年龄段的人民的向往不同，同一年龄段内也存在多种追求。由此，本文得出以下启示。首先，在新时代背景下，特别是在长寿红利时代，人口红利的效应评估不能仅简单地参照经济收益，同时要看到“人”的构建性意义。积极主动范式的老年人力资源政策不仅要满足解决人口结构老龄化下的社会问题和经济问题，更应坚定不移地致力于建设中国特色社会主义制度下“不分年龄，人人共享”的社会，释放所有年龄阶层的潜力，实现代际公平。其次，创设完善的就业环境，把继续就业的决定权交给老年人自己，赋权老年人选择的自由，防止一刀切，构建自主、科学的长寿红利开发过程。最后，随着改革进入“深水区”，持续削减对老年人力资源利用、老年人社会参与的“掣肘”，为企业和老年群体营造良好的环境，增强政策的一致性、合理性、持久性。若能高效释放积极主动的政策效应，一定可以更好地收获长寿红利。