社会救助创新案例特征和影响力的分析*

李植乐 林闽钢

(南京大学政府管理学院，江苏 南京，210023)

一、引言

2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，构建了包括基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主要内容，具有中国特色的社会救助体系，它标志着我国社会救助体系化完成，并进入制度定型发展的新阶段[1]。在新阶段中，创新将是推动社会救助制度定型发展的动力，并能助力于全面提升社会救助的实施效果。在此背景下，从2016年开始，民政部社会救助司在全国开展“社会救助领域创新实践活动”，动员基层民政部门进行社会救助的创新探索。到2021年该活动已成功举办了5届，获得表彰的单位和组织已成为全国社会救助领域创新实践活动学习的标杆。

为此，本文以历年“社会救助领域创新实践活动”获奖案例为研究对象，采用内容分析方法和定性比较分析方法探析获奖案例所呈现出的总体特征和具有高度影响力的获奖案例的形成路径，并探讨我国社会救助创新的发展方向。

二、资料来源与研究方法

(一)资料来源

本研究的资料来源于2016—2019年及2021年全国“社会救助领域创新实践活动”获奖案例。该评选活动总共开展5年(2020年因故暂停)，共征集到创新案例421项，历年参评项目分别有73项、78项、85项、73项、112项。“社会救助领域创新实践活动”已经确立了一套较成熟和规范的创新评价体系：由各省(区、市)民政厅(局)遴选推荐创新案例，并由第三方组织专家开展第一轮评审，基于被遴选的单位的现场答辩结果，最终由民政部办公厅发文确定获奖案例。5年共评选出获奖案例55项。虽然获奖案例数量有限，但鉴于其评选标准具有规范性与稳定性，因此能够代表我国社会救助领域创新的概况和总体特征，同时能为社会救助创新发展方向以及其他地区社会救助创新的有效开展提供经验支撑和指导。

(二)研究方法

1.内容分析法

内容分析(Content Analysis)是对各种信息传播形式的显性内容进行客观的、系统的和定量的描述与分析[2]。本文使用内容分析方法的操作过程如下。首先，把55个社会救助创新获奖案例作为研究样本，并确定要研究样本的总体特征，再以单个获奖案例为编码单位，确定编码体系。依据“获奖年份”“是否是全国性试点地区”“救助主体”“获奖单位层级”“获奖单位所在地区”“创新内容”和“创新方式”这七项指标，以项目申请书为参考文本，对样本进行分类和编码(表1)。其次，仔细阅读获奖案例项目申请书，并根据编码体系，在Stata软件中对样本信息进行编码，形成数据库。编码时，针对“创新内容”和“创新方式”这两项指标需要仔细考虑申请书内容，同时参考《社会救助暂行办法》《关于改革完善社会救助制度的意见》等支撑性政策文件后作出判别，其余5项指标的编码则直接根据申请书内容确定。为保证编码结果的可靠性，由两位编码员依据编码表独立对55个获奖案例的申请书内容分别编码。之后，采用霍斯提(Holsti)编码公式检验编码信度。结果显示，首次编码一致性为95.06%。对于不一致的编码由两位编码员讨论协商，最终形成完全一致性编码。最后，根据编码结果，对数据进行统计分析，得到社会救助创新获奖案例的总体特征。

表1 内容分析编码信息

2.定性比较分析法

本文使用定性比较分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)方法研究何种组合特征的社会救助创新案例具有更高的影响力。定性比较分析是一种集合分析方法，采用整体视角聚焦于“组态效应”分析，认为变量对结果的影响并不是独立的。该方法以案例为导向，把每个案例视为某些条件变量的组态，旨在通过案例间的比较，找出条件组态与结果间的因果关系[3]。根据变量类型的不同，定性比较分析可以分为清晰集定性比较分析(cs-QCA)、多值集定性比较分析(mv-QCA)、模糊集定性比较分析(fs-QCA)。其中cs-QCA只能处理二分类变量，mv-QCA能够处理多分类变量，fs-QCA则能够处理定距、定比变量。由于本文所选择的条件变量中存在多分类变量，因此选择多值集定性比较分析(mv-QCA)。在具体分析过程中，先根据研究问题确定代表性案例、条件变量、结果变量，之后进行条件的必要性分析和条件组态的充分性分析，其中，条件的必要性分析在前，条件组态的充分性分析在后[4]。条件组态的充分性分析又包括如下步骤：根据原始数据构建真值表；完善真值表，调整矛盾组态；分析真值表，根据布尔代数运算逻辑对条件组合进行简化，最终获得使结果变量发生或者不发生的条件组合。

本文把“是否具有高度影响力”作为多值集定性比较分析的结果变量，因不好直接测量影响力的大小，故采用“社会救助创新案例是否被《人民日报》《中国社会报》等中央级报刊或其他中央级媒体专题报道过”作为结果变量的代理变量。若被报道过，则案例具有高度影响力，并赋值为1；没有被报道过，则赋值为0。对于条件变量的选择，结合社会救助创新获奖案例特征以及我国的具体实践情况，本文认为“是否是全国性试点地区”“获奖单位层级”“获奖单位所在地区”“创新方式”和“创新内容”是影响获奖案例是否具有高度影响力的因素。“是否是全国性试点地区”直接代表了创新案例的产生是否来源于中央政府的推动[5]；“获奖单位层级”涉及社会救助资源整合效率；“获奖单位所在地区”与经济水平相关，进而在资源、人才、技术等方面影响案例创新效果；“创新方式”(1)由于社会救助创新获奖案例的“创新方式”和“创新内容”存在内容上的交叉，若都纳入条件变量，会导致多值集定性比较分析结果较为复杂且缺乏一致性。因此，本文排除“创新内容”这一变量，选择其他四个变量作为多值集定性比较分析的条件变量。也直接对创新效果产生影响，制度、机制和模式创新都需要打破原有的状态，流程和技术创新则伴有一定程度的结构重塑，服务创新主要是以全新的方式提供服务[6]。另外，根据多值集定性比较分析的要求，每个条件仅包括3个或4个值，且多值条件的标度必须以[0]值为起点[7]，因此，在内容分析编码结果的基础上把不符合要求的变量重新编码，具体编码信息见表2。

表2 多值集定性比较分析编码信息

三、内容分析结果

(一)获奖案例的总体分布

1.地区分布

社会救助创新获奖案例分布在全国20个省、自治区和直辖市。从地区上来看，存在明显的分布不平衡现象(表3)。以江苏省、山东省为代表的东部地区获奖案例数量最多，占比为54.55%；以陕西省为代表的西部地区和以内蒙古自治区为代表的中部地区获奖案例都较少，分别占比23.64%和21.82%。总体上，社会救助创新奖的地区分布呈现出东部地区强，中部和西部地区弱的特点，这与东部地区经济发展较好有一定的关系。

2.单位层级分布

根据表3的统计结果，社会救助创新获奖案例单位层级分布以地级行政单位和县级行政单位为主，即以市级民政部门和区、县(旗)级民政部门申报单位为主。在55个获奖案例中，县级行政单位数量最多，有34个，占比高达61.82%；地级行政单位次之，有20个，占比为36.36%；乡级行政单位仅有1个获奖，占比为1.82%。

3.是否是试点地区

为改革完善社会救助制度，积极推进社会救助制度改革创新，民政部于2015年出台《民政部办公厅 财政部办公厅关于确定全国“救急难”综合试点单位的通知》，确立了300个全国“救急难”综合试点单位；于2018年出台《关于开展社会救助综合改革试点的通知》，确立了35个社会救助综合改革试点地区；于2020年出台《民政部办公厅关于开展社会救助改革创新试点工作的通知》，确立了一批社会救助改革创新试点单位。如表3所示，在社会救助创新获奖案例中，总共有21个案例来自民政部在不同时期确立的全国试点地区，占比为38.18%。

表3 社会救助创新获奖案例总体分布情况

(二)获奖案例主要特征

1.救助主体特征

根据表4的统计结果，在所有获奖案例中，有26个案例的救助主体是政府，占比为47.27%；其余29个案例的救助主体除政府之外，还有社会力量，这些案例占比为52.73%。如图1所示，从纵向时间维度来看，2016—2021年，仅以政府为救助主体的获奖案例占比总体上呈下降趋势，而以政府和社会力量为救助主体的获奖案例占比则呈上升趋势。2016年，以政府和社会力量为救助主体的获奖案例占比为60%，到2021年，该比值上升到80%。与此同时，在2021年，仅以政府为救助主体的获奖案例只占20%。

表4 社会救助创新获奖案例救助主体

图1 社会救助创新获奖案例救助主体趋势图

2.创新内容

通过分析获奖案例申请书内容，以及参考《关于改革完善社会救助制度的意见》等相关文件的指导性内容，本文把社会救助创新获奖案例的创新内容详细分成“建立健全分层分类的社会救助体系”“夯实基本生活救助”“健全专项社会救助”“完善急难社会救助”“促进社会力量参与”“深化‘放管服’改革”“加强监督检查”7个方面(2)本文所采用的分类方式并不绝对，有一些获奖案例实际上属于综合性改革，所创新的内容并非是单一的。对于这种情况，本文选择该案例中最为强调的创新内容作为分类的依据。。表5的统计结果显示，在所有创新内容中，“深化‘放管服’改革”出现20次，占比最高，为36.36%； “建立健全分层分类的社会救助体系”次之，共出现14次，占比为25.45%；“夯实基本生活救助”等其余5个方面的内容均出现较少。此外，不同时期的社会救助创新内容能够反映出该时期社会救助的重点目标任务。如图2所示，从社会救助创新获奖案例的创新内容趋势来看，从2016年到2021年，“深化‘放管服’改革”和“建立健全分层分类的社会救助体系”的占比呈现不断上升的趋势，逐步成为我国社会救助创新的重点内容；虽然“促进社会力量参与”在5届评选中仅出现5次，但其发生频率在整体上处于上升态势；“夯实基本生活救助”等其他4个方面的创新内容发生频率都逐步下降。

表5 社会救助创新获奖案例创新内容

图2 社会救助创新获奖案例创新内容趋势图

3.创新方式

在制定社会救助创新内容后，需要通过不同的创新方式达到实现创新内容的目的。根据获奖案例申请书的具体内容，本文确定的创新方式有“完善制度”“规范机制”“拓展服务”“优化流程”“强化技术”“创新模式”6种。从表6的统计结果来看，“规范机制”是社会救助创新所使用的最主要的方式，占比为30.91%。同时，“完善制度”“强化技术”及“拓展服务”这三种创新方式也较为重要，占比分别是20%、18.18%、16.36%。值得注意的是，同一类创新内容不一定使用相同的创新方式。

表6 社会救助创新获奖案例创新方式

根据创新方式与创新内容的交叉分析图(图3)，“完善制度”的方式主要用于“建立健全分层分类的社会救助体系”“深化‘放管服’改革”及“加强监督检查”，比如创建社会救助失信惩戒机制、建立低收入家庭救助制度等；“规范机制”的方式适用范围较广，主要用于“深化‘放管服’改革”“夯实基本生活救助”“建立健全分层分类的社会救助体系”，比如建立诚信救助机制等；“拓展服务”的方式主要用于“促进社会力量参与”和“建立健全分层分类的社会救助体系”，比如推行“社会救助服务+”行动等；“优化流程”和“强化技术”的方式重点用于“深化‘放管服’改革”；“创新模式”的方式也主要用于“建立健全分层分类的社会救助体系”和“深化‘放管服’改革”。

图3 社会救助创新获奖案例创新方式与创新内容交叉分析图

四、多值集定性比较分析(mv-QCA)结果

(一)单个条件的必要性和充分性分析

在进行条件组态的充分性分析前，首先使用全功能多值QCA(fm-QCA)分析软件单独对4个前因条件进行必要性和充分性分析，即通过一致性和覆盖率来判断单一的前因条件是否是社会救助案例产生高度影响力的必要条件和充分条件[8]。一致性是指纳入分析的全部案例在多大程度上共享了导致结果出现的某个给定的条件或条件组合。当某一条件变量的一致性大于0.9时，则认为该条件是结果产生的必要条件，即缺少这个条件，结果就不可能发生；若某一条件变量的一致性大于0.8,则认为该条件为结果产生的充分条件，即该单一条件变量能够作为解释结果的一条路径。覆盖率是指给定的条件对结果的产生具有多大的解释力，条件变量的覆盖率值越大，则该条件变量对结果的产生具有越高的解释力。

表7反映了结果变量为“具有高度影响力”时的必要条件及充分条件分析结果。可以发现：所有条件的一致性都小于0.8，说明单个因素对结果的解释力较弱，不存在影响社会救助创新案例具有高度影响力的必要和充分条件；同时这也说明进行组态分析的重要性，即这些条件变量需要相互组合才能最大限度发挥出对结果产生的作用。

表7 单个条件的必要性和充分性分析结果

(二)多值集定性比较分析结果

在单个条件变量的必要性和充分性分析的基础上，使用TOSMANA软件，根据原始数据构建真值表，调整矛盾组态，并使用fm-QCA软件进行条件组态的充分性分析，探索影响社会救助创新获奖案例产生高度影响力的条件组合路径。在综合考虑前因条件数、样本规模等基础上,本文将一致性水平设定为0.8,案例的最小阈值设定为1。另外，fm-QCA软件具备多值逻辑化简、生成重要参数等功能[9]，能够产生“复杂解(Complex Solution)” “中间解(Intermediate Solution)”和“简约解(Parsimonious Solution)”三种不同的条件组合方案，对此，本文选择只纳入具有理论或实际支持的逻辑余项的中间解分析结果。表8的中间解分析结果显示：共有7条路径(条件组合)导致社会救助创新获奖案例产生高度影响力；所有路径的总体覆盖率(Solution Coverage)是1.0,说明具有较高影响力的社会救助创新获奖案例100%都能被这7条路径所解释。

表8 多值集定性比较分析结果

具体来看，7条路径的表达式为：县级或乡级行政单位*东部地区*服务创新(路径一)+全国性试点地区*东部地区*服务创新(路径二)+全国性试点地区*县级或乡级行政单位*东部或者西部地区*服务创新(路径三)+全国性试点地区*县级或乡级行政单位*西部地区*制度、机制、模式创新或服务创新(路径四)+非试点地区*地级行政单位*东部地区*制度、机制、模式创新(路径五)+非试点地区*县级或乡级行政单位*中部地区*制度、机制、模式创新(路径六)+全国性试点地区*县级或乡级行政单位*中部地区*流程或者技术创新(路径七)→具有高度影响力的社会救助创新获奖案例。

通过分析这7条路径，得到以下几条结论：

第一，“全国性试点地区”和“县级或乡级行政单位”这两个条件共同出现在第三、第四和第七条路径中，这三条路径之和在所有路径中的占比达到42.9%，说明“全国性试点地区”和“县级或乡级行政地区”这两个条件虽然不是影响结果的必要或充分条件，但这两个条件的组合对结果的产生发挥重要作用，是影响获奖案例产生高度影响力的重要条件。社会救助全国性试点地区由民政部社会救助司确立，是一种供给推动型的政策试点形式。民政部社会救助司提出指导性政策试点方案，并由上而下推动政策实施；试点地区则根据方案所设定的目标，在实际实施过程中不断具体和完善实施方案，逐步完成政策创新，并最终产生“由点到面”的可复制推广经验[10]。在县域这一层，能最有效整合社会救助资源，并根据社会救助工作存在的问题，以问题为导向开展有针对性的创新。因此，“全国性试点地区”和“县级或乡级行政单位”这两个条件的结合，是把县级和乡级行政单位的创新动力和创新精神与民政部社会救助司的试点方案结合起来，助力社会救助案例获得较高影响力。

第二，在7条路径中，路径一(县级或乡级行政单位*东部地区*服务创新)的原始覆盖率最高，为0.33，说明此路径覆盖的案例最多，与其他几条路径相比更具解释力，是导致案例产生较高影响力的典型路径。路径一可解释为：若社会救助创新获奖案例属于县级或乡级行政单位，位于东部地区，且采用的创新方式是服务创新，则能够获得更高的影响力。如浙江省杭州市西湖区，有低保家庭3265户共计4089人。该区通过政府购买第三方服务的方式，在全区范围内开展社会救助申请对象的家境调查服务工作，取得了明显成效。具体来看，首先，该路径的第一个条件是获奖单位属于县级或乡级行政单位，说明该单位能最有效整合社会救助资源并开展针对性社会救助创新。其次，获奖案例属于东部地区，意味着申报单位拥有较好的经济水平，具备资源、人才、技术等方面的优势，为产生高影响力的社会救助创新案例提供支撑条件。同时，服务创新主要是提供全新的服务内容。另外，路径二(全国性试点地区*东部地区*服务创新)与路径一共同拥有的条件是“东部地区”和“服务创新”。即在这两个条件同时存在时，不论获奖案例属于县级或乡级地区还是属于全国性试点地区，都能导致案例产生较高的影响力，这也在一定程度上与第一条研究结论相符合。

第三，相比于其他路径，路径五和路径六解释力不高。路径五(非试点地区*地级行政单位*东部地区*制度、机制、模式创新)和路径六(非试点地区*县级或乡级行政单位*中部地区*制度、机制、模式创新)具备两个共同的条件：“非试点地区”和“制度、机制或模式创新”。非试点地区代表社会救助创新没有来自民政部社会救助司的外部支持和推力；制度、机制和模式创新要打破原有运行状态。在这种情况下，存在两种途径能够使获奖案例获得高度影响力：第一种是案例来源于地级行政单位，属于东部地区(路径五)；第二种是案例来源于县级或乡级行政单位，属于中部地区(路径六)。虽然这两条路径具有相似性，但它们各自覆盖率较小，且两条路径的覆盖率之和也较小，因此不具备较强的解释力。

五、结论和建议

本文通过对“社会救助领域创新实践活动”获奖案例的分析，分别考察了获奖案例总体特征和更具影响力案例的形成路径。内容分析结果显示：获奖案例在东部地区、县级行政单位和非全国性试点地区占比较大；救助主体以政府和社会力量为主；在创新内容中，“促进社会力量参与”逐步受到重视，“建立健全分层分类的社会救助体系”和“深化‘放管服’改革”是主要创新内容；创新方式比较丰富。多值集定性比较分析结果表明，使获奖案例获得高度影响力的条件组合有7种，其中“全国性试点地区”和“县级或乡级行政单位”是重要条件，条件组合“县级或乡级行政单位、东部地区、服务创新”具有较高解释力。

基于研究结果，本文建议如下：

一是坚持改革创新方向，提升社会救助创新案例的扩散效果。依据政策扩散理论，鉴于我国政策扩散的独特性，可以在自上而下层级扩散的层面上，采用首先在局部试点政策，取得一定效果和经验后向全国推行的方式，以行政权威指令机制推动政策内容直接扩散和实行，这也是中国实验主义治理实践的典型方式[11]；也可以在自下而上吸纳辐射扩散的层面上，用上级采纳地方政府创新并推广实行的方式实现政策的扩散；还可以在不同区域间扩散的层面上，通过学习机制向有经验的地区获取政策制定经验，从而达到政策扩散的目的[12]。具体来看，第一，加强东部与中西部地区间在社会救助创新上的交流学习，构建地区间交流协作机制，以互帮互助方式来促进社会救助改革创新形成良好的氛围，在中西部地区努力营造良好的创新生态，为创新发展积聚动力。第二，加强创新案例成果宣传，从而达到以点带面的效果。特别是在中西部地区社会救助实践中，既要加强顶层设计对基层创新实践的规划、指导作用，更要发挥创新案例在区域全局性改革的探路作用和带动作用，确保创新案例推广经验落地生根，用改革创新推动社会救助发展。第三，健全改革创新的容错机制。一方面，在社会救助领域通过督任务、督进度、督成效，有效防止改革“空转”；另一方面，出台改革创新试点容错纠错机制规范性文件，大胆鼓励基层，特别是中西部地方基层不断开展创新试点，继续向改革创新要发展“红利”。

二是以目标和问题为导向，增强今后社会救助创新案例的引领性。第一，以健全分层分类的社会救助体系为改革目标，进一步明确社会救助体系创新发展的方向。2022年3月6日，习近平在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时强调，“形成以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局[13]。”打造具有中国特色的分层分类社会救助体系，有利于满足困难群体的多样化救助需求，实现精准救助，提升困难群众的获得感。第二，以继续加大鼓励多元主体参与社会救助为改革目标，构建社会救助发展的新格局。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中，“促进社会力量参与”是深化社会救助改革的六项重点任务之一。当前社会力量参与社会救助的方式主要体现在政府购买社会救助服务方面，特别是，如果要在补齐农村社会福利短板上加强对农村老年人、儿童、“三留守”人员等特殊和困难群体的关心关爱，以及保障流浪乞讨人员人身安全和基本生活，关心关爱精神障碍人员[14]，就必须要通过政府购买社会救助服务的方式，为这些困难群体提供多样化、专业化的服务，实现温暖救助。第三，继续深化社会救助领域的“放管服”改革，实现社会救助的高质量发展。不断探索社会救助审批权下放改革，整合各相关部门社会救助审批事项，优化审批流程，提高社会救助的规范化、高效化、人性化。推进智慧救助发展，充分运用信息技术手段为困难群众提供更便捷的社会救助服务，在让“数据多跑路，群众少跑腿”方面取得更大的成效。

附表 “社会救助领域创新实践活动”获奖案例名单

(续附表)