关于基层政府制定安全生产尽职免责清单的探讨

杨慧丽 魏洪斌 刘久照

（1.华北科技学院 河北三河 065201；2.自然资源部国土整治中心 北京 100035）

引言

据统计数据表明，2020年是历年来安全生产事故的件数和死亡人数最少的一年。全国安全生产事故件数、死亡人数从历史最高峰的2002 年的107 万件起、死亡13 万多人，降至2020 年的3.8 万件多起、死亡2.74 万多人，分别下降85.1%和70.9%。重特大事故从2001 年的140 件起、死亡2556 人降到2020 年的16 件起、死亡262 人，分别下降88.6%和89.7%。但是2020 年的数据不能说明安全生产领域的事故风险确实降低了。因为自2019 年12 月以来，新冠疫情导致很多工厂等生产型单位停工停产，减少开工或不开工生产是安全生产事故变少、发生率变低的客观重要因素，在疫情常态化或者疫情结束之后，大量的生产型单位必将恢复正常生产，这将对安全事故防范与处置带来挑战。因此，安全生产事故防治形势依然复杂严峻，为了遏制事故多发、频发态势，政府监管是重要环节，尤其是处于监管一线的基层政府及其职能部门，尽职免责清单的制定将为基层政府监管企事业单位安全生产提供指引，本文旨在对该清单的制定进行分析。

一、基层政府制定安全生产尽职免责清单的法律规范分析

首先，尽职免责相关法律规范最初出现在金融领域。银监会发布《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》（2008 年），首次要求“各银行建立授信尽职免责制度，做到尽职者免责，失职者问责”；保监会发布《基础设施债权投资计划产品设立指引》（2009 年）和国务院关于《进一步促进中小企业发展的若干意见》（2009年）均明确尽职免责制度在金融领域的确立。

其次，顶层设计和低效力等级规范中可见尽职免责相关规定。国家安监总局第24号令《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（2009年）明确依法不承担责任的10 种情形，但该文件法律位阶较低，实践中难以作为问责依据。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（2016年）提出要依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。国务院关于《加强和规范事中事后监管的指导意见》（2019 年）要求加快完善各监管执法领域尽职免责办法，明确履职标准和评判界线。《安全生产法》（2021 年）虽无安全生产尽职免责概念，但明确了权责清单的编制责任。《安全生产法》第十七条规定：县级以上各级人民政府以及负有安全生产监督管理职责的部门，应当依法编制安全生产权力和责任清单，公开接受社会监督。

最后，“十四五”规划和2035年远景目标均提出了尽职免责机制的要求。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（2021 年）要求，构建适应高质量发展要求的内生激励机制，健全激励导向的绩效评价考核机制和尽职免责机制，调动广大干部特别是基层干部的积极性、主动性、创造性。

由上可知，尽职免责在制度顶层设计与效力位阶较低的法律规范（如规章等）中被采纳，但在安全生产法与行政法规中却未能予以确认，而这些效力位阶较高的法律规范正是问责过程中最经常被参照和适用的法律依据，是落实国家战略及为基层规范提供指引的关键，法律法规位阶的规范缺失直接导致“免责”难以实现，与此同时，尽职免责系列清单的编制必须以安全生产追责为依据，只有被责任事故调查组认可的权责清单，监管人员才能切实按照清单内容落实要求，否则清单制定的行为约束作用难以实现，故而尽管新《安全生产法》要求各级政府编制权责清单，但权责清单的法律价值和效力却未能予以明确，清单流于形式可能性较大。

二、基层政府制定安全生产尽职免责清单的法律理论分析

（一）责任主体角度，新《安全生产法》为“尽职免责”提供支撑

新《安全生产法》引人注目的亮点之一就是对企业主体责任做了进一步明确和细化。安全生产事故追责，第一要追究的是企业的主体责任。安全生产责任体系呈现多角度、多层次及多方面等特点。企业及其他生产机构、员工等承担主体责任；政府及其职能部门和企业处于责任承担的不同层次，前者的监管责任相对于后者的主体责任，是处于第二位的。但我国安全生产责任追究体系长久未能解决的问题是“权责失衡、责罚不均”。 按照权责对等的基本法律原则，若无违法渎职，行政管理部门或人员承担责任于法无据，如其在这种情况下担责则是违背法律、有失公允的。行政管理部门只要完全履行职责，就不应当对管理对象发生的事故承担法律责任。

（二）立法技术角度，新《安全生产法》为“尽职免责”奠定基础

国家安全监管总局发布的《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（2009 年）规定，安全监管监察部门应当依照法律、法规、规章和本级人民政府、上级安全监管监察部门规定的安全监管监察职责，根据各自的监管监察权限、行政执法人员数量、监管监察的生产经营单位状况、技术装备和经费保障等实际情况，制订本部门年度安全监管工作计划，报本级人民政府批准后实施。新《安全生产法》确认上述计划性检查执法制度，其在五十九条予以了回应“安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理”。如此从技术角度，行政管理部门严格按照政府批准计划开展工作，确保检查依法依规，这为进一步规定履职到位，管理部门及执法人员可依法不担责奠定基础，为今后针对“尽职免责”全面、具体规定做了铺垫。

三、基层政府制定安全生产尽职免责清单的体系设计

尽管尽职免责尚未在法律、行政法规中被明确规定，依法进行权责清单的编制是当下的任务，尽职免责是法理应有之义，在各层级权责清单趋于完备之时，清单执行的法律效力问题将随之得到解决。基层政府权责清单最为基础、微观和具体，故对其制定安全生产尽职免责清单的体系设计予以分析，十分必要。

（一）清单编制原则

清单编制的重点为将具体职能部门的权力和责任进一步清晰化，厘清本部门权力和责任界限，防止因对自身责任认识不足而造成的监管不力，亦防止因权力界限不清而发生的执法乱象。相关行业规范亦为清单职能划分提供指引，《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》（交通运输部办公厅，2017）对各级交通运输管理部门精准具体制定公路和水路行业安全监督职责提供法律依据。

具体而言，在编制三个清单时应遵循以下原则：其一，遵循立法，坚持权责法定。从法律、行政法规、部门规章等梳理出对应职能部门的相关内容，强化法治理念，无上述依据的职责，不纳入责任清单编制范围。其二，立足执法，坚持问题导向。以解决问题为导向，从执法过程中多发的问题出发，反推执法过程中可能出现的权责模糊、监管盲区等情形，提升针对性。其三，精炼表达，坚持清单可操作性。通过编制清单，做好法律解释；用词精准，避免发生歧义；同时慎用其他情形，避免追责口袋。

（二）清单体系构建

1.建立安全监管单位权力和责任清单

权责清单的总体要求是“职责具体、权责统一、边界清晰”。所以，如何从法律法规中准确找到属于相应职能部门的权力、责任，是权责清单编制质量保证的关键。按照行业领域厘清相关部门安全生产权责，各行业领域主管部门要组织相关单位举办联席会议，加强对行业领域安全事项的协调，明确权责边界。根据法定的职责内容，分解为具体工作事项，每一项工作职责对应若干具体工作事项，明确履行职责的工作方案和要求。

安全生产责任的分类包括纪律责任、行政责任、刑事责任和民事责任。针对具体职能部门，分别对每一类责任进行分析，以刑事责任为例：对《刑法》与新《安全生产法》中的责任规定进行联动研究，从主体、行为、刑事罪名三方面厘清安全生产刑事责任。根据《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（主席令第六十六号）规定，对《刑法》第一百三十四条、第二百二十九条进行了修订和增加，至此，2020版刑法中涉及的安全生产领域犯罪罪名增加至11种，分别是：重大飞行事故罪、铁路运营安全事故罪、交通肇事罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、大型群众性活动重大安全事故罪、工程重大安全事故罪、教育设施重大安全事故罪、消防责任事故罪、提供虚假证明文件罪。其中，第一百三十四条增加了“重大责任事故罪”的问责范围；第二百二十九条增加了涉及安全评价提供虚假证明文件的罪责。同时，某些生产单位进行生产经营的过程中还会触犯妨害公务罪，负有安全生产监督管理职责部门的工作人员还可能触犯玩忽职守罪、滥用职权罪。与此同时，安全生产法律责任规定在新《安全生产法》第六章第九十条至第一百一十六条中规定，本部分法律责任包括民事责任、行政责任、刑事责任。关于刑事责任的部分，在新《安全生产法》共二十七条法律责任的规定中，涉及刑事责任的共一十六条。一部法律较为重要的部分就是关于法律责任的规定，了解了一部法律的责任规定，才能对未来处理相关事件有预测性，才能更好在工作中执行法律规定，更好依法办事，才能真正做到尽职免责。

新《安全生产法》法律责任与《刑法》的衔接具体如下：《安全生产法》第九条规定：负有安全生产监督管理职责部门的工作人员，有下列行为之一的应给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的；发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的；对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的；在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。负有安全生产监督管理职责部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。该条与刑法相结合，可归纳：刑事责任主体为负有安全生产监督管理职责部门的工作人员，以及负有安全生产监督管理职责的部门，具体包括应急管理部门和对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理的部门；刑事责任针对的行为为安全生产法第九条规定的四点及其他违法违规行为；涉及的刑事责任包括：滥用职权罪、玩忽职守罪。

由此，形成类型化责任清单：（1）法律法规责任清单：基于法律、行政法规和党内法规所产生责任清单；（2）部委规章责任清单：基于部委规章所产生责任清单；（3）地方性法规责任清单：基于地方性法规所产生的责任清单；（4）机关、单位责任清单：监督管理机关、生产经营单位基于前述责任清单的规定，制定的本机关、本单位的责任清单。各类责任清单的关系如图1所示。

图1 各类责任清单的关系

从责任清单出发，分析归纳履职行为规范，形成系统性的与责任清单内容相对应的权力清单。权力清单由行政权力事项构成，每项权力要明确法律依据、责任部门、办理程序、条件、时限等，以便规范管理行政权力。权力清单要另附履职证据保全附则，在注重安全生产监管工作质量与效率的同时，关注履职过程中的全过程留痕的证据保全，将证据分为消极行为的检查、治理等证据，积极行为的安排、布置、实施等证据，以及在疑难证据的获取基础上，对不同证据的合法留存固定过程进行详细说明。

2.编制工作计划清单

根据安全生产法相关规定，对经营场所监督检查包括年度和月度计划管理。每年年初，基层政府安委会各成员单位和各乡镇要将年度安全生产执法计划拟定完成；每月初参照当年年度执法计划与上级主管机构的工作部署，基层政府安委会各成员单位和各乡镇拟定完成月度安全生产现场检查执法计划。所以，工作计划清单包括年度工作计划清单和月度工作计划清单。工作计划清单必须重点保障监督管理执法的计划性，缓解监管执法全面覆盖与监管力量不足的矛盾。新《安全生产法》分类分级监督管理的规定与安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定（安监局，2009）的规定为工作计划清单的制定提供了具体遵循依据，按照人员编制、生产经营单位具体情况、工作内容等拟定，具有可操作性的年度监察执法计划。

3.编制安全检查清单

在检查清单制定的过程中，对于企业安全生产主体责任和行业安全监管主体责任要严格、明确地进行区分，不同的责任与不同的安全检查清单相对应。政府各职能部门对直接进行监督管理的生产经营企业，需要制定详尽的安全生产现场监督综合检查表，将应当检查的各类事项清单和检查标准要求确定下来。细化和落实好权力和责任清单是检查清单存在的意义和价值，依法对生产经营单位安全生产主体责任予以检查，为使监督检查更具操作性，需要与基层运营管理企业加大沟通频次，制定的检查清单，有法可依和可操作性是必要条件。但是，需要注意，阶段性安全生产大检查文件、专项整治文件要求等不应被包含于安全检查清单之中。

4.编制监管对象清单

管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全原则是政府管理部门必须严格遵守的，逐步形成安全管理行业的经营数据库，将本部门直接监督检查的生产经营企业清单列明，严格依据规范开展直接监督检查职责并承担相应法律责任。基层政府职能部门对负有直接监督检查义务外的生产经营企业，必须按分级属地规则，明确相应的直接监督检查责任单位。

5.建立隐患排查治理清单

各级管理部门要将安全隐患排查和治理两项清单进行完善，要求责任企业扎实完成治理方案，保证治理效果和治理过程处于安全状态。安全生产现场检查执法人员如在检查中发现任何隐患，应按照相关规定进行现场处理，将检查执法尤其是隐患问题立即通报任务委派的单位，将隐患提前置于清单之中。

四、基层政府落实安全生产尽职免责清单的保障措施

其一，强化清单制定。对实行安全生产清单制管理的管理部门，可通过购买服务等邀请专家指导制定清单，并以红头文件通知关联单位，确保安全生产清单制管理内容全面、形成系统、与实际相符并且具有可行性。基层政府监管职能部门要先推行清单化管理，充分实现示范引领作用，其他单位要坚决按规定部署和时限推进完成清单编制工作。

其二，解决疑难问题。对安全生产权责边界不清的单位，基层政府安全监督部门、法制办等可邀请专家帮助其厘清权责边界。同时，相应职能部门可不定期邀请专家进行清单化管理讲座，协助相关单位推进清单化管理。

其三，强化监督检查。在加强对安全生产清单制管理宣传引导的同时，对不按照要求落实安全生产清单制管理的机构，提高执法监督频次，依法就隐患事项从严、从重处罚。各部门要加强协作，形成监管合力，在各级人民政府的统一领导和协调下，严厉打击违法生产、经营等影响安全生产的事项。

其四，落实监管机制。根据“管行业必须管安全”的要求，各行业主管部门要履行安全生产监督管理的职责。安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制需进一步完善，进一步加强应急管理部门对安全生产的综合性管理，全面落实行业主管部门的专业监管以及行业管理、引导职责。