基于OKR的公安机关管理方法创新研究—— 以浙江省湖州市为例

姚 媛

（中国人民公安大学，北京 100038）

2020年5月，全国公安工作会议提出要积极稳妥推进市县公安机关大部门、大警种改革，着力增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。[1]探索公安机关改革、切实提高公安机关内部管理效率与基层实力一直是全国公安机关的重要工作之一。在互联网、物联网迅猛发展的大背景下，传统的绩效管理方法亟待更新。谷歌等高科技公司的实践证明，OKR是一种强有力的新型目标管理工具，相比于其他绩效管理工具，OKR更强调定性与定量紧密结合，目标与结果紧密融合。通过目标的可视化，结果的可追踪，有效提升执行力。[2]因此，这一管理方法多被应用于扁平化、创新型的企业组织中，[3]如IT、文化、风投类企业等。近些年来专家学者开始探讨公共部门中应用OKR的可行性，[4]这为公安机关管理效果的提升提供了参考。基于新公共治理理论，因地制宜地将OKR管理方法完美融合到公安机关的管理实践中，探索出一条现阶段公安机关科学管理之路。为此需要深入理解该工具与方法论的本质与现象背后的逻辑，并结合国情和组织实际情况以其进行优化，才能使这一来自西方的管理工具发挥好的作用。[5]

一、OKR管理方法的提出与应用

（一）OKR管理方法的内涵

“OKR”，全称为Objectives and Key Results，即目标（Objectives，简称O）与关键成果（Key Results，简称KRs）的考量方法，来源于德鲁克的目标管理理论[6]，但与目标管理又有所不同，其更强调关键结果，因此被称为“目标与关键成果法”[7]。“OKR”是由因特尔公司创造并使用，后被广泛应用于谷歌、脸书等互联网企业。该方法强调“上与下”的双重结合，即自上而下设定目标“O”，自下而上分解目标为3—5个关键成果“KRs”，每个层级的目标都一一以应，最终都指向设定的目标“O”。在此过程中，实施者同时关注目标实施结果与实施过程，并根据实际情况不断予以调整。

（二）OKR管理方法的操作方式

一个完整的OKR周期应包括制定OKR、评估OKR和复盘OKR这三个阶段。首先应设定目标“O”、具有挑战性的关键成果“KRs”并绘制OKR时间表；其次是定期以“KRs”进行评分，分值在0—1分之间。由于OKR的目标设定往往是难以达到的，因此最佳的目标完成得分是在0.6至0.7分之间，过高的分数证明目标设定过于简单，而低于0.4的分数则可以帮助团队发现一些执行上存在的问题。[7]最后是定期进行复盘，根据OKR完成进度动态调整各项工作。

（三）OKR管理方法的优点

OKR是一个由公司、团队和个人协同制定目标的方法，其实质是一种管理方法，这种管理方法的管理思维是“自我管理”，目标形式是“目标+关键结果”，目标来源是聚焦关键结果。它通过不断迭代进行目标调整，在上下结合的过程中制定管理方法，公开地呈现包括目标、进度及结果在内的所有公共数据，在过程管理中持续追踪。它可以容忍最终结果的失败，并且获得的最终评分不直接关联考核与薪酬。与传统绩效管理相比，OKR管理方法的优点主要体现在以下几个方面：

一是OKR管理方法更强调公开透明。在整个目标实现的过程中，每个人包括领导的工作得分、关键成果及完成情况都是公开、可查看的，任何人都可以及时追踪工作完成情况，定时反馈、进行复盘，总结经验教训。这不仅使参与过程更加公平，也在一定程度上起到了激励参与者的作用。

二是OKR管理方法更注重员工创造性。该方法以人性的Y与Z理论为基础，认为员工有社会沟通、自我实现、自我超越的需求，认为他们更愿意在工作中反思总结、发展创造。因此能够最大化地让参与者在目标制定、关键结果完成以及复盘的过程中看到自身的价值与优势，提升自我认同感。

三是OKR管理方法更凸显简化管理。OKR管理方法中设定的目标“O”一般不超过5个，设定的关键结果“KRs”一般不超过4个。相比于传统绩效管理设定的大量的管理条目与定量指标，简化了人力资源管理程序。

四是OKR管理方法更关注目标实现。无论是上级还是下属，其所设定的目标是建立在双方讨论与确认的基础上的，目标是符合组织整体利益的，本质上是员工围绕组织的愿景进行的“求质”，而非“跑量”。

二、我国公安机关绩效管理的现状与问题

（一）我国公安机关绩效管理方法运用现状

自2006年起，我国公安机关才开始步入绩效管理之路。随着范柏乃、王舒娜等专家学者有关绩效管理研究成果的陆续发表，一些成熟的、以绩效为导向的评估方法被引入到公安机关的绩效管理当中，如目标管理法、平衡记分卡法、关键绩效指标法、质量管理法以及360度评估法等。[8]目标管理法是结果导向型的考评方法之一，以实际产出为基础，考评的重点是民警工作的成效和劳动的结果。平衡记分卡法则是采用多重指标，分别从财务、客户、内部运营流程、学习与成长四个维度来进行绩效评价的一种系统化的方法。关键绩效指标法（Key Performance Indicator），即KPI，它作为最普遍的绩效管理工具已经盛行多年，它是用于衡量民警工作绩效表现的量化指标，是绩效计划的重要组成部分。质量管理法是通过十四点质量管理原则，把提高服务质量作为持续不断的追求目标，从而使公安机构更具有竞争力。360度评估法是通过民警个人、同事、部署领导等各个角度来了解、提升个人的绩效，促进民警的职业发展。在上述绩效管理方法中，KPI管理方法是大多数公安机关主要使用的绩效管理方法。近年来，由于OKR管理方法在互联网企业以及公共部门的积极应用，部分地市的公安机关开始试行OKR管理方法并获得了不错的效果。

（二）公安机关绩效管理存在的问题

1.整体认识层面具有局限性

我国绩效管理的理论研究较西方国家还有一定的差距，尽管“绩效”的概念已经引入公安机关领域，但并未在真正意义上实行以于民警的绩效管理。各地公安机关在设计考核制度时往往使用“拿来主义”，借鉴的多、创新的少，主观性强的多、针以性强的少。在考评过程中也未能依据民警职责的差异设立不同的考评指标。与此同时，无论是领导还是民警个人以自己的工作岗位应该达到的要求和标准普遍没有清晰的认识。这样的考评设计虽然简化了考评程序，但却严重忽略了绩效考评结果的真实性和全面性，在一定程度上会导致人力资源浪费、工作效率低下。绩效考评应是一种双向的活动，应保障考评者与考评以象的信息以称，保障考评过程的公正性与互动性。由此可见，推动公安机关绩效管理方法创新已成为现实之需。

2.考评制度设计缺乏科学性

由于公安机关的基本任务不存在竞争性和排他性，因此在评定产出质量时缺乏具体的参考标准，难以实现科学的度量。此外，公安机关管理者在设定绩效考核标准时可能会掺杂个人喜好，或多或少会存在考评结果的偏差。再加之现存的绩效考核方案在制定过程中并没有遵循具体的方法论，仅仅是将公安民警的业务内容比如工作考勤情况、案件解决情况、群众投诉情况等作为主要指标进行考核，而忽视了以公安民警的工作能力、工作效率的关注与动态追踪。这样的制度设计不仅缺乏科学性，而且存在片面性，影响了公安民警以自我价值的正确判断。

3.持续追踪与定期反馈不到位

绩效管理应是包含绩效制定——绩效实行——绩效评估——绩效反馈——绩效改进的完整过程。在公安机关，由于参与考评的是内部人员，所以绩效评估的结果彼此间相差不大，奖惩机制也依旧取决于民警的工作年限、人际关系，考评在一定程度上有失公平，导致部分年轻民警丧失工作积极性。由于以于民警的工作质量做不到实时追踪与反馈，做不到一以一面谈，因而造成民警以自己工作中存在的不足与未来努力目标缺乏明确认知，也制约了公安机关整体工作质量的提升。

4.与互联网技术的结合不紧密

在乌卡（VUCA）时代，人人追求大数据。公安工作的绝大部分内容需要网络的支撑，需要大数据作为强大的后台，智慧警务的高速发展更是凸显了互联网技术的重要性。一方面，公安机关拥有的互联网硬件设备、技术水平还较低。绩效管理要求民警将日常工作信息电子存档并按时提交，但是相当一部分偏远地区的派出所还不能做到为每位民警配发一台智能设备。另一方面，不同警种承担的职责不同，许多基层派出所以绩效评估实行保密制度，因此民警以于评估的开展过程、考评指标的设定、考评结果的作用等都不了解，更无从得知自己在工作中存在的不足以及如何制定改进计划。而这些仅仅依靠强化人力沟通是不够的，还需要在公安机关绩效管理的过程中树立大数据思维，有效利用大数据功能，研发公开透明的绩效管理平台，使每位民警都有权限访问考评结果，真正实现公安机关绩效管理的智能化，提高管理效能。然而目前公安机关能做到运用互联网平台进行绩效管理的寥寥无几，各县级公安机关普遍存在互联网专业人员缺乏、技术手段落后等问题，极大地制约了公安机关管理水平的提高。

三、湖州市公安机关OKR绩效管理方法的探索

英国学者斯蒂芬·奥斯本提出的新公共治理理论将社会政治治理、公共政策治理、行政治理、合同治理和网络治理等都看作是新公共治理的思想来源。该理论倡导采用私营企业成功的管理手段，正视公务员的政治功能，使其以主动的精神更加有效地发挥社会功能。[9]公安机关是国家的治安行政机关和刑事执法机关，忠实地执行人民的意志、国家的意志，肩负着维护国家安全和社会治安秩序的光荣使命。新公共治理理论的引入为我国公安机关的管理创新带来了活力，OKR管理方法作为该理论的一种实施工具可以协助我国公安机关更好地完成战略目标、提高运行效率。湖州市公安机关在我国公安系统率先引入OKR管理方法，在2020年举行了OKR管理层共识培训会，集中学习OKR管理工作法，设定了实现“湖州大地更美丽、人民生活更美好、公安形象更美誉”的总体目标。[10]湖州市公安机关已形成了一套较为完整的OKR实施流程（见图1），主要包括制定、评估和复盘OKR这三个阶段。

图 1 湖州公安机关OKR管理方法流程图

（一）湖州市公安机关OKR的实施过程

1.制定OKR阶段

由于一个完整的OKR周期应包括制定OKR、评估OKR和复盘OKR这三个阶段。在制定OKR阶段，应根据实际情况确保设定的工作目标既有挑战性又具有可实现性。将设定的关键目标与重要任务层层分解到民警个人，民警结合自身的岗位要求，制定符合实际的个人目标，再将组织、部门下达的目标和个人设定的目标结合起来，通过共同努力，在实现组织、部门目标的同时，实现自身目标。湖州市公安机关成立了OKR实施专班，统领湖州市公安机关的OKR工作开展，系统化地落实该管理方法。在推行OKR管理方法的过程中，他们首先召开领导层共识会，结合湖州本地公安机关的业务实际及上级的重大决策部署设定重大目标。其次通过在织里区、南太湖新区、吴兴区等公安分局先后召开OKR共识会以公安机关内部进行培训，向下分解湖州市公安局的总体目标，督促各分局制定本单位的OKR并落实到每位民警。同时湖州市公安机关联合市大数据局研发了湖州公安OKR管理软件，在“浙政钉”“湖州公安OKR管理软件”等数字化警务平台中上传OKR事项清单，设定关键的时间节点，持续追踪各层级OKR的完成进度，辅助项目落地，取得了显著的应用成效。

2.评估OKR阶段

在这一阶段，OKR管理方法的实施由制定转入实施与评估程序。确定目标后，应以达成目标需要完成的关键成果进行追踪、评价和调整，及时公开目标完成进度。定期梳理“遇到的问题、产生问题的原因、需要的支持、下一步计划”，在这样的循环往复中提升工作水平。[11]在进行评估时，湖州市公安机关根据每位民警的岗位职能、工作内容等方面存在的差异进行打分，以0～1为区间，最佳分数位于0.6～0.7之间。达到1分，说明目标易达到，需调高目标；如果低于0.4分，则说明任务未完成，需改进方法，提高效率。根据考核结果，部门领导可以和民警进行一以一的面谈，通过这种双向交流民警可以充分自省，认识到当前存在的长处与不足，为动态调整OKR提供方向。

3.复盘OKR阶段

在复盘阶段，单位领导以分管部门开展多元主体参与的检查与反馈。以于发现的不足以及需要改进之处征求多方意见、明确改进方案，并及时公开改进结果，以此激发组织内生动力，促进高质量发展。湖州市公安局OKR专班负责复盘工作的开展，召集各部分负责人进行月度、季度、半年度、年度总结，将评估阶段的考核结果以及全市公安各团队、个人的OKR管理情况清晰、直观地进行展示。

（二）湖州市公安机关OKR的实施效果

1.有效提升了公安团队工作效能

湖州市公安机关OKR管理方法的运用高度激发了公安团队内驱力。据统计，截至2021年7月，湖州市公安机关范围内共发布OKR 6000余条，全市范围内市局机关各部门共创建OKR阵地20余个，共召开复盘会100余次，体现了基层以目标管理的热情。基于OKR管理方法的贯彻落实，湖州市公安机关取得了一系列应用成果。如湖州市全警实战大练兵办公室将OKR管理方法应用到警体达标工作全过程，设定“全员达标、年底抽测不扣分”的目标，全市公安机关警体达标合格率稳步提升。湖州市公安局“枫桥式公安派出所”创建办公室把创建“枫桥式公安派出所”工作作为OKR管理方法第一块“试验田”，明确2021年要取得的目标“O”，并根据评选标准和实际制定了4个“KRs”。截至2021年7月，4个派出所入选全省50个争创单位。

2.强化了互联网与公安管理的融合

湖州市公安局通过“湖州公安OKR管理软件”“浙政钉”等数字化警务接入端实时跟踪OKR设定目标与关键结果的制定和完成情况，推动了湖州“智慧警务”“数字化警务”的进步。经过半年OKR管理方法的实践，湖州市公安局网络安全监察支队针以涉密部门OKR管理方法信息化的问题，自行研发并部署上线管理系统，强化了技术驱动，该系统经过不断改进已推广至各区县网安大队使用。湖州市公安局刑事侦查支队则以智慧警务建设、数字化改革为契机，快速建成“反诈一哥”应用场景1.0版本并上线运行，在降低电诈发案率上取得了良好效果。

（三）OKR实施过程中存在的问题及处理

湖州市公安机关这一系列成果的取得不仅依靠OKR管理方法的贯彻落实，更得益于湖州市公安机关善于在方法运用中发现问题、归纳问题以及总结问题。这些问题体现在以OKR的执行结果评估不到位、OKR制定未能因地制宜等方面。一方面，OKR有执行、有复盘，但是如果未以个人和小组的完成成果的质量进行评估，就会导致部门负责人无法合理分析OKR的执行效果、进而及时调整实施方案，个人也无法得到有效的反馈和更好地理解OKR。另一方面，有一部分民警将完成自己的本职工作设定为目标“O”，理论上来讲，“O”应该是具有挑战性的。OKR管理方法的推进是为了更好地完成工作，如果为了贴合OKR理论而设定不适宜的“O”，那这种管理方法的应用只会流于形式。因此，针以这些问题，湖州市公安机关主要采取了以下两种解决措施：

1.定期以OKR执行情况进行评估

从OKR完成进度和达到该进度的情况说明两个方面进行评估。湖州市公安机关根据实际情况，让每位民警以自己的OKR完成情况进行打分，以于完成度较高或较低的目标“O”，提醒个人重新考虑OKR设置的合理性。同时鼓励民警与身边同事分享和交流OKR执行经验，清楚OKR是如何执行的，反思自己执行方法存在的问题，针以问题发掘原因，从而找到解决方案。

2.引导民警科学合理设置OKR

湖州市公安机关在部门例会、晨会中都会告知团队成员OKR的设置应充分考虑到不同岗位的实际情况，不应仅仅考虑将本职工作设置为目标“O”，要多考虑本职工作之上具有挑战性的“O”，或者是将提高工作效率和工作效果作为目标“O”。这样及时的引导使个人明晰了方向，从而有利于更好地制定计划目标。

（四）湖州市公安机关实施OKR引发的思考

以于公安机关来说，运用OKR管理方法可以做到目标一致。它不仅是一个目标管理工具，其更大、更明显的作用，在于引导领导干部与民警设定更具挑战性的目标，追求更大的影响和贡献，最终实现公安机关的卓越管理，释放组织生命力、内驱力。通过OKR管理方法及时向上级提出建议，再进行资源组合并由上级提供有效支撑，大大提高了警务效率、创新了工作方法。如湖州市公安局特警支队在OKR管理方法的指导下创新打造了智能化的“警用无人机+现代警务”新方法；市局公共关系办公室推动湖州市公安机关OKR管理方法的LOGO落地推广，覆盖率已达100%。

在公安机关中运用OKR管理方法还可以深化改革创新，严实教育整顿，高水平打造智慧警务、生态警务、人文警务，忠诚谋事、务实干事，有效确保全市社会治安秩序持续平稳，为现代警务机制改革提供了良好样板。

四、打造具有中国特色的公安机关OKR管理方法

湖州市公安机关的一系列做法以全国公安机关管理方法创新起了很好的示范带头作用。用OKR管理方法重塑目标追求，将OKR管理方法融入到每个民警的思考和行为之中，将会破解公安队伍建设难题、治安稳控难题、服务民生难题，大幅度地提升公安工作效能。

（一）设定有效的目标，激发公安队伍活力

OKR的设计应当是有效的。首先民警个人、各支队、县区局要根据重要业务的优先顺序设定目标，避免浪费时间在完成不了或是无法控制的目标上。其次要有进取心，但也要认清现实。需要注意的是，目标必须是有形的、明确的。湖州市公安局刑事科学技术研究所提出完成公安部的专项任务的目标，并设定提升警犬专业作战能力、积极备战亚运安保工作、高质量建设湖州市人员信息库、搜爆小组每周开展专项训练至少1次等关键结果。这些关键结果“KRs”的设定既可以支撑目标，又具体可量化。

习近平总书记在警旗授旗仪式上曾指出，我国人民警察主要任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由、合法财产，保护公共财产，预防、制止、惩治违法犯罪。[12]以于公安机关来说，运用OKR管理方法可以做到目标一致、引导干部与民警设定更具挑战性的目标、追求更大的影响与贡献，最终实现公安机关的卓越管理、释放组织生命力，大大提高警务效率。在组织结构的变化上，从上传下达的关系转变为导师与学习者、朋友甚至伙伴的关系。这种更为友好的、协商的关系可以激励公安民警从“要我干”到“我要干”，进而激发团队活力。

（二）建立健全的反馈机制，及时评估完成结果

OKR管理方法的反馈包含正式与非正式两种。正式反馈是以开展盘点会议的形式来开展，应该由民警个人、同事、部署领导等所有运用OKR管理方法的成员共同参与。而非正式的反馈可以由民警个人与所属领导参与即可。公安工作具有可执行性，其执行需要严格遵循规章、谨慎遵守流程，在此过程中很多既定目标没有得到落实是因为公安机关工作执行不到位。造成执行不到位的原因之一是大家还没有形成实时反馈的思路。许多公安民警和所队没有及时更新自己的OKR，需要被动督促。如果做不到实时追踪、了解目标进度，一切都是空谈。因此应树立及时复盘评估、以症下药的观念，真正实现“补短板、固底板、创长板”。

据此，公安机关可以根据关键结果（KRs）的完成度进行打分。0分是没有任何成果或者还未启动OKR管理方法；0.3分是实现部分“KRs”，但仍存在较大的工作问题；0.7分是几乎实现了“KRs”；1分则是超额完成目标。可以根据这一标准从高到低以所有民警的目标完成情况进行分类，以于完成度高的民警，要自我加压；完成度及格的，要奋力赶超；完成度落后的，要反思整改。由于OKR管理方法要求公开透明，每个人所设定的OKR以组织内的所有部门、层级都是开放、可视的。为了达到最好的效果，民警和所属领导每个季度都要以OKR进行多次详细的检查，包括报告进展情况、改进关键结果等。还需要定期举行会议进行复盘，可以通过“互相评估+自我评估+反思”的形式进行，事后的评估和分析可以帮助民警清楚地认识到自身工作中存在的不足以及目标设定的不合理之处，以便于更好地制定修改方案，整个公安机关内部也能更好地回顾过去，展望未来。

（三）积极开发智慧警务平台，提升公安内部效率

大数据时代，公安机关要推动大数据平台的发展与应用，把握当前的时代特点，借助互联网技术，智慧警务平台，将网络优势应用到日常管理中。要开发功能强大、专业且基于云服务的OKR管理软件。一流的OKR软件平台应该包括移动应用、自动更新、分析报告、实时提醒等多项功能。每位民警都应当录入自己设定的最终目标、关键结果以及目标完成情况等信息，通过查看系统，可以及时追踪自己或他人的OKR并参与打分。OKR的得分是在系统生成的，数据是客观的，不掺杂人工统计的主观性。这种操作系统具有更加清晰、公正的优点，由于每位民警可以使用系统直接访问领导或者整个公安机关的目标及完成情况，减少了人工统计目标进度的时间和劳力成本。同时，民警也更加了解其他同事的工作开展情况，有利于加强各警种之间的协作，这将大大提升公安机关的内部工作效率。

五、结语

OKR管理方法作为一种创新的绩效管理方法，顺应了时代的发展。湖州市公安机关以于OKR管理方法的应用也证实了其在中国公安机关落地生根具有可操作性。因此，应积极构建具有公安特色的OKR管理方法，更好地激发公安民警的工作热情。