治理现代化视域下我国城市基层技术治理的运作逻辑——基于“清单制”的考察

文/李雪茹（铁道党校，北京 100088）

内容提要：为改善民生民权，依托信息通信技术的技术治理成为当前城市基层社会治理运行机制的深层特征。以街道办权责清单、街道办负面清单、社区事项准入清单、社区公共服务清单等为内容，将现代信息技术与机制创新深度融合的基层清单制，是当前城市基层技术治理的重要工具，也是推进基层治理现代化的主要路径。

一、问题的提出

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，将治理现代化作为全面深化改革的目标与路径，意味着中国改革已经进入不断追求“可持续发展”“民生民权改善”“可持续稳定”[1]， 进而达到国家高水平治理的崭新阶段。确保可持续发展与稳定、民生民权改善，关键在于基层。近年来，技术在我国城市基层治理领域得到了广泛应用，技术治理已成为实现中国城市基层治理现代化的重要工具，如 “智慧社区”“智慧城管”等。客观而论，以先进信息技术为依托的技术治理，为基层治理资源与需求主体之间的有效匹配，治理任务和治理水平之间的高度适应提供了可能，勾勒出基层社会治理转型的总体轮廓，展示了基层社会治理运行的内在特征[2]。

虽然技术治理带有 “现代化”的光环，但在理论上，技术治理并不等同于治理现代化[3]。技术治理和治理现代化之间是“手段”和“目标”的关系，技术治理不与治理现代化相关联，不能实际用来达到治理现代化，便丢失了作为手段的意义，甚至可能会出现目标置换的问题。实践中，出现治理偏差，与治理现代化南辕北辙的案例也并不少见。鉴于此，本文尝试回应以下问题：技术治理和治理现代化怎么耦合？治理现代化视角下的中国基层技术治理运作逻辑是什么？当前城市基层技术治理效果如何？

二、文献回顾

一般而言，在基层社会空间，技术治理指的是将信息技术和科学手段运用到基层改革实践中，以实现社会治理的清晰化、精准化、规范化、理性化、专业化和智能化的过程。客观上，技术治理已经成为基层社会治理持续推进和加深的基本趋势[4]。

21世纪以前，大多数关于技术治理的经典研究来自国外。关于抽象技术思想的建构，最早可以追溯到柏拉图和亚里士多德，他们均坚持通过“理性”建设“科学城邦”，主张社会运行理性化及政治活动科学化[5]。 此后，弗朗西斯·培根在《新大西岛》中论述了科学家、技术专家所组成的“所罗门之宫”如何指导科学乌托邦运转；圣西门在《论实业体系》中主张21人组成的牛顿议会行使最高统治权，各种牛顿会议代替教会，教育和指挥所有社会成员[6]。培根和圣西门的技治主义思想由此得到广泛传播，并出现了一些代表性的理论家。大体上，他们的技术治理思想可以分为两派：一类支持技术治理，主要以凡勃伦、丹尼尔·贝尔、泰勒、罗斯托、加尔布雷斯等人为代表。其中凡勃伦作为美国技术治理思想的奠基人，让技术治理理论得到进一步发展。他主张将技术和技治主义当成解决资本主义危机、矛盾的“救世主”与“唯一良方”[7]。 其著作《工程师与价格体系》完整性地阐释了技术治理的系统框架，论述了“技术人员的苏维埃”理论，为后续研究奠定了理论基础。另一类则对技术治理提出了批评，以马尔库塞、哈贝马斯、福柯、芬伯格、芒福德、波兹曼、哈耶克等为代表。马尔库塞形象地指明了技术治理将引发极权社会，写到资本主义进步的法则寓于这样一个公式：技术进步=社会财富增长=奴役加强[8]。芬伯格和波兹曼分别在个人著作《可选择的现代性》《技术垄断》中指出，专家政治不等于科学管理，实践中的专家政治通常以科学技术为名的专制形象出现[9]，技术治理会逐步瓦解人的主体性，专家政治服务的神灵不讲公正、仁慈、悲悯，讲的是效率、精密和客 观[10]。

事实上，在国外，技术治理并非限于一种理念或理论，也存在把技术治理运用到政治实践中的具体行动，如北美的技术治理运动、苏联的控制论运动和智利阿连德政府的“赛博协同”工程等[11]。 其中，最著名的当属北美技术治理运动。该运动发端于20世纪20年代初，分化和衰亡于50年代初，对胡佛和罗斯福两届政府的施政活动产生了直接影响。例如，由劳滕斯特劳赫和哈罗德·勒布领导的大陆技术治理委员会作为该运动的主流，得到了罗斯福政府的资助，并且在该组织的参谋之下成立了土木工程署，开始“国家的潜在生产能力调查”[12]。

进入21世纪，通信技术的快速发展和国家层面的政策推动，技术治理作为社会治理的有效工具在我国得到广泛应用。与此同时，国内关于技术治理的研究也纷纷展开。总体上，国内的研究成果主要包括以下三个视角：第一种是政策过程的视角，强调在推进某项政策中技术治理作为手段和方式的工具理性价值。政策过程是指某个给定政府政策在其整个“政策生命”中将经历的功能性的时期或阶段[13]，一般包括议程设定、政策制定、决策、执行、评估阶段，涉及行动主体、机构、工具和沿着上述阶段展开的话语[14]。这一视角的研究将技术治理当作某一具体政策持续推进的工具，并探讨与其相关的问题。例如，分析技术治理在推动农村精准扶贫政策落地过程中蕴含的风险与成因[15]；从施政伦理层面讨论技术治理在精准扶贫政策中出现的无法精准互动问题[16]；论述技术治理在苏南地区农村低保政策中的运行条件及治理效果[17]；技术治理在数字乡村建设中的实践动因和有效性[18]等等。第二种是组织结构的视角，主要讨论技术治理的组织学肇因及其嵌入组织结构后二者之间的张力问题。此处的组织结构特指由行政组织机构各种要素按照一定的关系和方式组合而成的体系，包括横向结构、纵向结构和规模结构三个维度[19]。从肇因上看，技术治理缘起是由于 “控制权”的碎片化分布，自下而上的压力机制不足，宏观政策的“模糊发包”；基于“技术与科层的互动关系”，技术治理推动传统科层组织标准化、电子化，提升了科层组织能力，但技术又不可避免地受到了科层制的规定和制约[20]；甚至技术在给组织赋能的同时，生成了智能官僚主义的问题，变成了技术赋能[21]；从组织干部层面看，基层治理正在经历技术嵌入“干部国家”的总体转型，形成了以技术应对复杂治理和精准治理，国家干部构成基层政权的权力框架和象征性权威符号的二元治理结构[22]。第三种是运作机制的视角，具体阐释某一技术治理工具或者整体概括技术治理所遵循的运行规律。地方政府的技术治理实践呈现出“信息输入—行政输出—执行反馈—体系再造”的整体机制[23]；城市基层社会治理则是按照“避险避责、化约主义和工具理性”机制来运行[24]；农村“项目进村”中的技术治理机制主要体现事本主义导向、权威主导、程式化线性控制与经营理性等方面[25]；就本质而言，技术治理的初始机制是通过识别、处理问题并将社会呈现在国家面前，但国家通过技术观察社会时看到的更多是自己的影子[26]。

上述研究探讨了技术治理作为变量对政策过程、组织结构的具体影响及所面临的制约问题，也指明了技术作为一种治理机制的运行逻辑，然而现有基层技术治理的研究呈现出“碎片化”。一方面，基层技术治理发展逻辑的分析视角较为局限，缺乏将其纳入到治理现代化这类宏观治理视野中的研究，以及对二者的耦合分析。另一方面，基层技术治理讨论主要集中在农村、城市基层技术治理的实践分析，离开了对技术治理在宏观治理层面的逻辑揭示，或局限于某一微观治理领域研究，极易陷入“只见树木不见森林”的困局。

三、治理要素：一个理论分析框架

理解技术治理，特别是治理现代化过程中的技术治理，必须明确技术和治理间的关系。作为文化、政治、经济等的工具，技术并非完全中立，而是社会的产物，烙印着国家和社会属性，并不能单纯按照自身固有逻辑发展，需要承载一定的社会治理功能。技术是治理的实现方式，治理是技术的价值指引。基于此，构建技术治理理论分析框架，应当立足于治理现代化的治理要素，以深刻把握技术治理的治理逻辑，并反思与治理现代化的治理差距。如图1所示。

图1 基于治理要素的技术治理分析框架

治理现代化是公共或非公共的个人、组织愿意采取联合行动，管理共同事务，调和对立或不同利益的持续过程。本质上，现代化的治理，至少涵盖以下核心要素：一是多元性，即治理的主体并不一定是党委、政府机关，也可以是私人机构或私人机构与党政机构的合作。诚如库伊曼和范·弗利埃特所指出的，治理能够发挥作用，关键要靠多种并互相发生影响的行为者的互动[27]。二是回应性，即各治理主体对公众诉求作出快速反应的能力，是应答、回复以及将承诺转化为实践的行动。回应性就是治理主体履行其责任的延伸，回应民众的过程可以理解为践行各部门职责和岗位职责的过程。三是协同性，即治理主体之间，某一治理主体内部构成部门之间打破界限，彼此协作互动，实现社会系统的良好运转。四是高效性，现代化的治理强调，将事情办好绝不应当限于公共权力，还存在着其他的管理方法和技术，治理主体有义务借助新方法、新技术更好地控制和引导公共事务[28]，以减少治理过程中的无效和低效状态。

实际上，上述治理要素也体现在技术治理的应然逻辑当中。首先，技术治理为多元化的治理主体提供了更多可能。具言之，赋权是技术的一大社会属性，技术不仅不排斥社会，甚至生发于和内嵌在社会之中，技术在给国家赋权的同时也给公众和社会带来了信息资源、表达渠道、参与平台和监督手段等，对社会进行了全方位的赋权，让社会主体的权力与能力都得以提升[29]。其次，技术治理的要旨是精准、快速回应民众诉求。技术治理蕴含的强大理性逻辑，拓宽了各治理主体的活动范围，缩短了治理链条[30]，并且借助算法，可以深度挖掘居民的“数字轨迹”，进而准确并迅速地测算出民众诉求，向其提供个性化服务。再次，技术治理能实现治理结构的协同性。技术治理是现代科技迅猛发展的结果，侧重采取大数据、APP等科技手段，通过技术参数、编码、脚本等构成的标准体系来协调、重组、整合治理主体之间的功能、资源、责任，弥补制度的常规性协调所造成的治理碎片化，实现治理结构的技术性协同[31]。最后，高效性的治理方式可以说是技术治理贯穿始终的追求。技术治理的底层逻辑就是通过创新治理方式，借助信息和通信高端技术并将其嵌入在治理实践中，以减少组织摩擦成本，提高组织运作效率。在技术那里，社会已然成了提质增效的实验室[32]。

四、中国城市基层“清单制”的技术治理逻辑：案例呈现

在我国国家治理历程中，清单制建设可追溯到2000年前后对行政机关具体行政行为全面规范的工作[33]。随着清单制的深入推进，当前清单建设已经从政府治理领域扩展到市场治理和社会治理领域，从地方治理层面下沉到基层治理层面，从城市延伸到农村，呈现出“纵向到底，横向到边”的蓬勃发展态势。城市基层清单制，是指通过罗列具体条目的方式，以明晰城市基层所有治理主体、治理权限、治理程序、治理资源、治理内容等要素，实现基层治理全过程的公开性、公平性，确保各治理主体的权责匹配。从类型上看，主要包括街道权责清单、街道社会治理负面清单、社区法定职责清单、社区工作事项准入清单、社区公共服务清单等。如前文图1所示，作为一种新型技术治理工具，基层清单制将现代信息技术和机制创新深度融合，遵循赋权、赋能、协同和增效逻辑，为治理现代化开辟了新路径。

（一）技术赋权逻辑：清单双向赋权多元治理主体

治理现代化的核心要义是国家与社会关系的现代性建构，实现治理主体的多元化。换言之，治理现代化要求政府作为主体中的一元，维持经济社会秩序的法治架构并提供公共产品与服务，政府与其他社会、市场治理主体之间是一种平等、合作的共治关系[34]。基层清单制通过嵌入法治观念和法治原则，以权责法定化为导向，编制“可视化”的清单条目，从“正向确权”和“反向赋权”的“双向赋权”路径，为街道、社区、物业、居民等治理主体划清了边界，搭建起一个基层多元治理主体良性互动的合法框架。

“正向确权”逻辑体现的是“法定权力即可为”的法治原则，借助清单肯定性地罗列并公布某一治理主体在基层治理领域中拥有的详细权力及其责任，街道办事处权责清单、社区法定职责清单、社区事务准入清单都归属于此类范畴。该类清单制定，用“解剖麻雀的手法”，严格梳理相关法律法规，按照“理权—清权—厘权—确权”的法定程序，谨守政府、市场、社会等各类治理主体之间的权责边界，准确划定和确定不同治理主体的具体权责事项。如潍坊市民政局公布了所属社区依法履行权责清单，罗列了5类15项具体事项，以及所属社区依法协助政府工作权责清单，列明了6类17项协助事项[35]。实质上，这两张清单就是在对城市社区公共事务属性分类的基础上，依法依规将相应职责匹配给社区或街道办，并通过清单编制和程序调整，以条目化的形式清晰确认社区与街道办各自的职责边界和范围[36]。

“反向赋权”逻辑蕴含的是“法无禁止即自由”的法治理念，奉行“非禁即入”的私法原则，以否定性清单的方式列明禁止或限制的行为，企业、商户、居民等主体可依法自由进入清单之外的其他行为范畴。随着法治观念的普及和清单制的纵深发展，负面清单已经由最初的市场治理空间扩展到社会治理空间。在基层，主要是市场准入负面清单和街道社会治理负面清单。市场准入负面清单目前全国统一使用，是由国务院制定的在中国境内禁止和许可准入的具体经营事项，最新版涵盖了5项禁止准入和123项许可准入事项。街道社会治理负面清单建设还未全部铺开，仅在部分城市实施。浙江省舟山市定海区城东街道在全市首创社会治理诚信负面清单，明确列出多种行为主体在辖区内禁止和限制的若干行为，“主要应用范围包括城市综合环境治理、工程招投标、企业履行社会责任、公民个人行为和物业公司服务管理五大领域”[37]。本质而言，在基层治理领域引入负面清单贯彻了私法自治的精神，突出了公民的主体地位，赋予了市场主体和社会主体极大的自主性和能动性[38]，为辖区企业、商户、民众参与基层治理提供了大有可为的广阔空间。

（二）技术赋能逻辑：清单制精准识别并回应居民诉求

在现代化的治理进程中，治理主体应该对民众诉求做出积极、迅速、准确的回应，即要求治理主体有“回应性”的能力。回应能力是衡量治理效果的关键指标，也是提升国家治理效能的重要标志。基层清单制并非单向度变革，而是试图将市场、社会、民众均纳入治理与公共服务供给过程，确立市场决定与政府能动相配合、社会自治与政府兜底相统一的公共服务供给架构[39]。在此架构中，多元化的服务供给方可依附内嵌在清单制中的公共需求价值表达和聚合机制，动态信息供给和交互机制，及时掌握、识别居民诉求并迅速作出回应，以街道办公共服务清单制和社区公共服务清单制最为典型。

街道办公共服务清单制和社区公共服务清单制，就是以解决民众需求为导向，以提高服务质量为追求，将某一街道或社区应当供给的公共服务事项按照一定标准分类编制成清单，并制定相应保障机制的规范化治理方式。如山东省潍坊市潍城区公布了所属39个城市社区的公共服务事项清单，涉及民间纠纷调解、居家养老服务等。从实际运作过程看，潍城区社区公共服务清单具有如下特征：一是，清单编制前，潍城区相关部门主动调研居民所需所求，采用多种渠道广泛而深入地了解民众诉求，将民众急需急盼的事项及时收集整理到公共服务清单中；二是，清单编制中，按照服务名称、设定依据、责任主体、责任事项、追责情形及依据、办理流程、服务指南等指标清晰、规范地呈现居民有效需求的事项，并提供咨询电话、投诉电话，实际上构建起一个面向服务对象的统一信息供给界面，打造了一个供给主体与服务对象之间的信息互动平台，为民众“看单点菜”，反映个人诉求，获得个性化服务以及表达个人满意度提供了畅通渠道，不仅大大压缩了回应链条和回应时间，而且有利于治理主体感知民意，提高服务的精准度；三是，清单编制后，实行“即办、代办、陪办、上门办”等配套制度，真正做到了在回应民众需求时，不只是说行与不行，而是共同寻找解决问题的途径并一起实现它[40]，保证了基层公共服务供给的人性化、个性化、均等化与精准化，极大提升了服务供给主体的整体回应能力。

（三）技术协同逻辑：清单全方位弥合治理缝隙

20世纪80年代以来，互联网等平台和高速交通工具的广泛应用，让社会交往和交流被成倍放大，我们的社会也被塑造成了高度复杂性和高度不确定性的社会[41]。这一变化造成的直接后果是信息失真和事实扭曲，以至于政府各部门之间相互猜疑、彼此分割，政府与社会之间各行其是，难以配合。社会的高度复杂性和不确定性呼唤一种新的治理模式，即协同性治理。技术协同作为协同治理的两大重要层面之一[42]，强调治理主体要积极运用信息技术等手段来整合信息、流程等，高效地利用治理资源，更好地服务于居民和社区[43]。基层清单制便是利用工具属性，从信息共享和流程再造两个维度强化了技术协同，整合了以往部门分治、业务分割产生的治理碎片化，弥补了治理缝隙。

在信息共享维度，基层城市清单作为一种治理信息的清晰化、可视化和公开化集成工具，打通了各主体信息流通的闭环，实现了治理信息的跨主体、跨层级和跨部门共享。信息共享避免了基层社会治理的信息孤岛化，为不同主体联合行动，共同发现并协同解决社会问题提供了重要保障。在流程再造维度，基层城市清单制改变了以往按照职能和部门运作的方式，而是“以结果和居民为取向”，编制了一条完整的“一件事”运行链条，打破了层级、部门和职能的原有边界，为广大群众提供整合式的服务。具体而言，各类清单在内容上基本都标明了具体职责和服务的主要实施主体、协同实施主体，各职能部门间以及与上级政府和其部门间协同合作的权限、程序，甚至有的清单还详细注明了权力运行流程图和公共服务供给流程图。如河北省桥西区新石街道按照行政许可、行政处罚、行政给付、行政确认和其他行政权力等五类权力事项绘制了每一类事项相应的流程图，其中行政给付类权力事项运行需遵循“申请-受理-审核-出具证明”的程序，四个环节分别对应申请人、居委会、街道社区建设和物业监督办公室、区民政部门，使得之前相互分隔的不同主体之间形成了良性的横向或纵向协同关系。

（四）技术增效逻辑：清单数字化平台强化治理效能

伴随技术化社会的来临，人们所在世界中的全部细节都以技术方式被组织起来，技术已经不是人们的某一选择，而就是生存的环境，在这一环境中，目的与手段、目标与过程等都被技术联结起来并需要通过技术才能得到实现[44]。这就意味着，基层治理事实上就是打通技术进步同社会生活之间联系的过程，也意味着基层应当通过治理的技术化来提高治理效能[45]。即，基层有必要将大数据、人工智能、物联网、互联网等先进技术深度融入治理实践，持续优化治理资源，改进运行流程，不断强化治理效能。

技术是通过框定其应用范围，依据严格方法确定的程序，在观察社会并识别问题时，按照技术之眼将社会过滤，并将其简化成一幅图像，化简社会的复杂性[46]。这一属性，使得基层社会变成了可视化的透明空间，可追踪的数据场所，可感知的标准领域。基层清单制正是建基于清单的工具主义取向，将基层政府各类权责事项、居民公共服务事项等复杂的治理难题简化成纲要性条目、文本以及流程图等“技术资料”，这些被抽象后的“技术资料”能够帮助治理主体快速了解社会实际需求，具体职能部门也能根据需求端的综合信息，高效率分配相应治理资源以解决社会治理问题[47]。更重要的是，依附于“政务服务网”、社区服务APP、微信公众号等数字化平台，各类清单进一步加速了信息资源和公共服务在街道办事处、社区居委会与居民之间的流动，提升了信息整合、科学决策和公共服务的效率。例如，上海市在PC端的“一网通办”平台和手机端的“随申办·市民云”APP上均公布了浦东新区、黄浦区等16个区及其所属全部街道和所有居委会的对应公共服务事项清单，通过一张统一的虚拟网，不仅从横向整合了街道办事处所属部门之间的服务事项、居委会各内设机构间的各类服务事项，纵向联通了街道办事处和社区上下两级的公共服务事项，而且实现了辖区公共信息基础数据的互联互通，为并联办理、集中办理业务，提升公共服务效率提供了技术支撑。

五、结论与讨论

基层清单制，是当前城市基层技术治理的重要工具，也是推进基层治理现代化的主要路径。具体而言，基层清单制遵循技术赋权、技术赋能、技术协同和技术增效的四重运行逻辑，从“正向确权”和“反向赋权”两个维度，为基层多元治理主体合作共治提供了可能；借助于简洁明了的清单条目以及内嵌于清单制中的需求表达和聚合机制、信息供给和交互机制，让治理主体识别并迅速回应居民诉求，为居民提供个性化、人性化、精准化的服务成为现实；清单制所生发出的信息共享和流程再造的内在功能，弥合了治理缝隙，从技术层面实现了协同治理；依托数字化平台，清单制进一步使得公共服务效率得到极大提升。

诚然，基层清单制作为基层技术治理的实践探索，在实现基层治理现代化的过程中也出现了治理偏差。如，清单制对政府、市场和社会的不均衡赋权和赋权的合法性问题；清单在将复杂的社会形态化简为纲要化的条目时，并不能保证化简的客观性、全面性和真实性，更多反映的是自己的影子，精准并及时回应居民诉求的能力受到质疑；清单制在技术性协同的过程中，难以避免“数字利维坦”和“数字鸿沟”，可能会存在协同悖论；清单数字化平台建设一定程度提升了治理效率，但某些基层过度数字化却造成了治理内卷以及 “指尖上的形式主义”等，治理效果实质性提升非常有限。另外，基层清单制是一个复杂的系统工程，不同地方的基层清单制，以及同一地方基层清单制所包含的各类清单在技术治理运行的四重逻辑上，效度均可能存在一定差异。这些不仅是基层技术治理实践者需要探索的实践问题，也有待相关学者进一步研究。