关键节点、动力机制与环境政策变迁——基于历史制度主义的分析

文/秦绪娜 朱胜男（.曲阜师范大学，山东日照 76800；.山东外国语职业技术大学，山东日照 76800）

内容提要：改革开放四十多年来，基于关键节点、动力机制和路径依赖的共同作用，我国环境政策呈现出“断裂-均衡”式变迁。关键节点是制度断裂的根本原因，改革开放、可持续发展战略和生态文明建设的提出构成了我国环境政策变迁的三大关键节点。在关键节点处，宏观制度背景变革、行为主体利益偏好和思想观念转变等统一于动力机制触发环境政策变迁。我国环境政策变迁整体上保持稳定，其重要原因在于路径依赖，传统经济发展方式、政策变迁成本和既有理念思维惯性等导致了环境政策出现锁定状态。

一、问题提出与研究视角

改革开放以来，我国环境形势呈现出阶段性的变化，对此国家采取了相应的政策加强环境保护。在生态文明建设不断推进的新时代，环境政策的战略地位和作用将更加凸显。观往知来，有必要对环境政策变迁进行系统分析，把握其内在逻辑。就环境政策变迁，国内外学者围绕影响因素和路径依赖等方面进行了深入研究。关于影响因素，国外学者从宏观和微观两个层面进行探讨，宏观层面认为影响因素主要有三个：“一是国际政治进程，二是行动者因素，三是机构变化”[1]， 微观层面指出，“政府调控的方向是政策变迁的决定性因素，主要是由于在障碍处理中，政府是主要能力者”[2]。 国内学者认为，环境政策变迁“受到公众环境意识变化的重要影响”[3]“危机事件在环境政策变迁中有独特作用”[4]。关于路径依赖，国外研究多结合具体案例，将路径依赖在区域的锁定现象定性为三种表现形式，即“功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定”[5]。国内学者主要从表现、原因和破解等方面进行研究，指出“在我国地方环境治理中，路径依赖表现为政府环境治理效率的提高成为一大难题”[6]，可以根据路径依赖理论，“通过运用‘有意识偏移’的方式来进行路径创造”[7]。纵观已有研究，关于环境政策变迁的成果很丰富，但是大多是探讨环境政策变迁的过程和影响因素，鲜有对环境政策变迁机理进行系统深入的研究。

研究环境政策变迁，最核心的问题是环境政策为什么会发生变迁？如何发生变迁？这需要从历史和制度的角度进行系统分析。作为富有解释力的制度变迁理论，历史制度主义为环境政策变迁研究提供了分析视角和研究框架。就制度变迁而言，“历史制度主义的分析范式主要体现在它的结构观和历史观上”[8]。结构观即结构性因果关系分析，“通过分析结构、利益和观念三者间的互动来得出结论”[9]，这些互动关系主要包括：一是宏观制度背景与具体制度安排之间的互动，现实中宏观制度背景主要表现为 “各个国家由宪法做出的基本制度安排，例如政治、经济等宏观制度”[10]；二是制度内政治变量与制度之间的关系，制度内的政治变量主要包括利益、意识形态与观念等因素。历史观方面，“历史制度主义着力分析维系制度长期运转和推动制度变革的历史性因果关系”[11]，这主要从关键节点和路径依赖两个方面进行分析。在历史制度主义的制度变迁分析思路中，既强调制度和变量对于政策的重要作用，又注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找寻过去对现在的重要影响，在结构性因果关系和历史性因果关系的双重探讨中揭示制度变迁的内在逻辑。本文以历史制度主义为分析视角，从结构性和历史性两个层面剖析改革开放以来我国环境政策的变迁逻辑，特别是剖析其变迁的关键节点和深层次动力，以期通过总结历史把握环境政策变迁的独特性及其发展趋向，对未来环境政策的发展和变迁提供借鉴。

二、改革开放以来我国环境政策的历史演进

历史制度主义强调对历史的关注，“历史决定了当下的行动兴趣和偏好，提供了行动和制度互动的背景”[12]。在进行制度变迁分析之前，需要考察制度在长时段中演变的时间序列。回溯四十多年来的历史演进，我国的环境政策可以分为三个阶段。

（一）起步阶段（1978-1991）

二十世纪七八十年代，我国开始出现水土流失、植被破坏、河流污染等环境问题，引起了国家和社会的广泛关注，国家先后出台了多项法律政策（见表1）。1978年，邓小平同志在十一届三中全会闭幕式上提出了环境制度建设的思想，同年环境保护写入了宪法，这标志着我国开始将环境保护纳入法制轨道。紧接着，1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，这标志着我国环境法律体系开始建立。1983年，全国第二次环境保护会议将环境保护确立为一项基本国策，这一举措奠定了我国环境政策的战略地位。《中华人民共和国环境保护法（试行）》历经十年的实施和经验总结，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议对其进行了修编，并正式出台了《环境保护法》，这标志着我国环境规制立法体系初步形成[13]。1990年，第三次全国环境保护会议通过了 《全国2000年环境保护规划纲要》，制定了短期内环境保护工作的目标，为未来十年的环境保护明确了方向。这一时期我国环境政策的基本内容主要集中在环境政策法律体系的建立和环境管理体制的完善两个方面。

表1 起步阶段的环境政策及主要法律法规（1978-1991）

（二）战略转型阶段（1992-2006）

随着我国经济步入快速发展期，与之相随的生态环境问题愈发凸显，为此党和国家在政策方面实时进行了战略转型。这一时期推动我国环境政策转型的两个重要事件是可持续发展战略和科学发展观的提出。1992年我国提出了可持续发展战略，该战略强调“社会、经济与生态的协调与可持续发展”。在可持续发展战略指导下，我国于2003年提出了科学发展观，强调要“牢固树立协调发展、全面发展、可持续发展”[14]理念，这一理念是可持续发展观的继承与发展，强调在社会经济发展过程中人与自然和谐发展，指引着我国现代化建设发展的方向。2005年《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出要加快转变经济发展模式，为实现更好更快的发展，必须改变传统经济增长方式，做到“在发展中落实保护，在保护中促进发展”。这一决定标志着我国对于环境与经济的关系有了新的认识，环境政策无论是政策理念还是政策目标都实现了重大战略转型，都由过去的重经济增长轻环境保护向两者并重转变，政策实施的方式更加多元化，由过去以行政为主向多种方式相结合转变，环境治理效果得到了实质提升。这一时期主要环境政策见表2。

表2 战略转型阶段的环境政策及主要法律法规（1992-2006）

（三）深化成熟阶段（2007年至今）

党的十七大以来，环境问题得到了党和政府的空前重视，党的十七大明确提出了“生态文明建设”的重大战略，该战略的提出标志着我国的环境政策开始朝着更深层次的方向发展。党的十八大以来，党和国家更是大力推进生态文明建设，在环境保护领域开展了许多根本性、长远性、开创性的工作，不断加强环境立法，完善环境管理机制和体制，环境政策发生了历史性、全局性的变化，具体体现为以下方面：第一，社

会公众环境利益诉求不断提高，对政府环境治理提出了新的要求，为此政府提高环境监管的力度，制定了更严格、更全面的环境法律法规；第二，基于经济水平的提升和公众环保意识的增强，为充分发挥公众作为环境政策主体的地位与作用，各种有利于促进公众主体作用发挥的环境政策得到里程碑式发展；第三，制定了更加严格的环保问责和督察机制，如《环境保护督察方案（试行）》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件的出台，更加系统地规定了领导干部的环境主体责任，强化了“党政同责”和“一岗双责”制度。以上诸多方面标志着我国环境政策不断走向深化与成熟。该时期我国主要的环境政策见表3。

表3 深化成熟阶段的环境政策及法律法规（2007-）

三、关键节点与路径依赖：环境政策变迁的历史性分析

（一）关键节点：环境政策变迁的契机

关键节点是“历史发展的转折点，制度设计、重大决策的关键时刻，或是冲突爆发点、能动选择点、结构分歧点”[15]。 制度发展到“关键节点”时，意味着制度变迁发展到了重要时刻，虽然这一时刻并不长，但是却决定了制度变迁的方向。改革开放以来我国环境政策在三个关键节点的作用下发生了两次断裂，实现了从追求经济增长到可持续发展继而走上生态文明的变迁。

1.1983年环境保护成为基本国策。1983年，第二次全国环境保护会议召开，此次会议上提出了 “环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”，确立了环境保护在我国现代化建设中的战略地位，成为我国环境保护工作的一个重要转折点。此后，我国历年的政府工作报告都将环境保护作为一项重要内容写入，而且还明确了环境保护的目标、任务和具体要求。这一方面表明了党和国家对环境保护的高度重视和具体部署，另一方面为后续的环境保护工作明确了方向。特别是1989年底《环境保护法》的正式出台，为各级环保工作的展开奠定了法律基础，从而为环境保护工作提供了法律保障，标志着我国环境保护立法的全面展开。由此可见，将环境保护确立为基本国策，引领了后续环境政策的发展，使得环境政策迈向制度化、法制化，成为我国环境政策变迁中的第一个“关键节点”。

2.1992年可持续发展战略提出。1992年6月，联合国环境与发展大会上提出了重要议题——可持续发展。我国于同年提出实施可持续发展战略，《中国环境与发展十大对策》《中国二十一世纪议程》以及《“九五”计划纲要》，都明确将可持续发展作为经济发展的基本战略和指导方针。十五大报告强调：“必须把实现可持续发展作为一项重大的战略方针。”在可持续发展战略指导下，我国环境政策开始转型，逐渐转变传统的经济发展方式，不再将环境保护看作经济发展的对立面或者附属品，而是开始将环境保护看做是与经济发展同等地位的国家战略，认识到只有促进环境和资源的良好发展，才能保障人类社会的可持续发展。因此，1992年可持续发展战略的提出使我国对环境问题的认识有了重大进步，使得我国的环境政策发生了重大转型，是我国环境政策变迁中的“关键节点”之一。

3.提出并强化生态文明建设。2007年，党的十七大首次提出了 “建设生态文明”，并将其纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系中。党的十八大又将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，彰显了党和国家对生态文明建设的高度重视。围绕生态文明建设，我国环境政策朝着全方位延伸，在经济建设、社会参与、责任机制等各个环节都制定了新的政策，环境政策发生了历史性、全局性的变化，推动着我国环境政策的全面深化成熟，这也标志着环境政策的理念从单纯的改善生态环境到建设生态文明的转变。生态文明的提出和建设为我国环境政策的制定和变迁指明了新的方向，是我国环境政策变迁中的又一“关键节点”。

（二）路径依赖：环境政策存续与锁定的成因

在历史制度主义看来，在政策变迁的关键节点时期，各种动力因素共同推动着政策发生改变，从而引发制度的变迁，但是制度并不是一直在变动的，它会在既有制度、社会力量和关系要素的作用下不断自我维持和强化，呈现“路径依赖”。“路径依赖强调的是历史进程中某个重要的制度、结构、社会力量、重大事件或者其他关系对当前制度型构所产生的方向、内容和模式方面的同质性的依赖性影响。”[16]“路径依赖是一种“锁定”状态，这种锁定既可能是有效率的，也可能是低效率甚至无效率的”[17]。这意味着，路径依赖有正反两方面的作用，一方面会利于既有制度的稳定和存续，另一方面会阻碍制度的变迁。由于受到经济、制度、思想等因素的影响，我国环境政策变迁中存在路径依赖并表现出自我锁定的状态。

1.经济层面：传统经济发展方式带来的困境。经济发展水平是一个国家物质文明的体现，是文明的基础。环境及环境政策情况如何与经济情况密切相关。纵观世界以及中国经济发展的历程，很多国家都走了一条“发展—污染—治理”的道路，这种道路以发展经济为起点，在环境认识低下和技术水平有限的情况下，始终摆脱不了高能耗和高污染的发展方式。在这种传统发展模式下，经济发展与环境保护就像鱼与熊掌一般，经济发展以环境破坏为代价，要加强环境保护与治理就会导致经济发展速度下降。“环境库兹涅茨曲线”的提出与验证进一步强化了经济发展过程中难以跳出“先污染后治理”的陷阱。改革开放四十多年来，我国的经济发展取得了有目共睹的成绩，但是由于前期没有摆脱高消耗、重污染的传统发展模式，环境政策的内容受限于经济，其实施难以取得重大成效，导致我国仍然面临着严峻的环境治理困境。

2.制度层面：变迁成本给环境政策发展造成压力。环境政策变迁面临的变迁成本压力，一方面来自于宏观层面国家的政策投入和社会的政策认同，另一方面来自于微观层面利益群体的利益诉求。从宏观层面看，环境政策的运行投入大量资源，在政策运行过程中社会大众会逐渐形成政策认同，如果突然变迁必然会引发社会各方面的不适应甚至反对，这是既有环境政策能够持续实施并逐渐强化的重要原因，也是政府对环境政策做出调整时需要考虑的资源成本和社会成本。从微观层面看，政策变迁的一个重要影响因素是各利益主体对新政策安排的适应性预期。如果各利益主体依托现有的环境政策依然具有良好的生存条件与获利空间，那么他们会按照自己的利益诉求影响政策安排，保持政策的稳定，使政策进入“存续”状态。如果新出台的环境政策破坏了他们原有的利益空间，那么必然会对新政策做出阻挠甚至破坏，使新政策的运行和发展面临巨大的成本。

3.思想层面：既有理念的思维惯性对环境政策创新的阻碍。在我国环境政策变迁早期，既有的传统思想阻碍了政策的创新。从政府层面来看，由于受传统政绩观的影响，“官员绩效考核大部分参照的是经济指标的完成程度，这决定着地方官员的晋升问题，在这种晋升锦标赛的影响下，一旦该地区其他指标的发展制约了经济指标的发展，那么经济发展必然会成为地方官员的第一选择”[18]。从公众层面看，由于传统体制的影响，不管是环境政策制定还是环境治理，公众通常将其视为国家和社会的责任，要求他人治理忽视自身的责任。而且，现实中由于思维惯性的存在，公众的生态环保理念内化于心的过程非常缓慢，相比较于环境政策的发展存在一定的滞后性，导致环境政策的社会接受力弱，阻碍着环境政策的变迁进程。

四、动力机制：环境政策变迁的结构性分析

从历史制度主义的结构观来看，制度变迁受到宏观制度背景以及行动者利益和思想观念等政治变量的影响。当这些因素产生变化时，环境政策会在其推动下做出一定的调整并发生变迁，三者统一于环境政策变迁的动力机制之中。

（一）宏观制度背景主导环境政策变迁

改革开放以来，我国环境政策的变迁是在经济、政治体制的变革以及全球环境治理形势等宏观制度背景下发生的，这些制度背景无时无刻不在推动着环境政策变迁。

1.经济改革的影响。经济发展与环境保护既有矛盾冲突的一面，也有协同共进的一面。矛盾冲突的一面是指经济发展造成环境污染，环境保护也在一定程度上限制经济发展的速度。协同共进的一面是指经济发展受环境保护的影响不断向更具长期性的绿色方向发展，实现经济的可持续发展，同时经济的发展能够为环境的保护提供更好的基础保障，因此“环境治理与经济发展具有内在一致的逻辑性”[19]。环境政策源于环境问题的出现，经济发展模式关系到环境问题的发展走向，因此，随着国家对经济的宏观调控，我国对环境问题的重视程度不断加强，环境政策不断进行变革，从无到有，逐步完善。历次国家发展规划中对于环境建设指标都进行一定程度的调整，环境指标的变化表明我国环境形势的不断变化，根据各种指标的完成情况，国家政策制定者能够确定下一步环境政策制定的方向。

2.政治体制改革的推动。政策变迁受到政治体制环境的影响，在适当的政治环境下实现变迁。在我国，随着政治体制改革的进行，我国的环保机构经历了数次调整和变革，由“国环办”到“国家生态环境部”的外在权力提升，到部门内权力调整的精细化管理，从中体现出我国环境保护工作从被动走向主动的过程。环保机构的行政级别升级，不仅使环保部门自身的协调能力得到提升，同时拉动环境法律体系和管理体制的完善发展，从而实现环境政策的变迁。具体来看，国家环保部所制定的政策文件不仅从数量上逐年攀升，这些文件从性质上也更加权威。权力运作条件的改变，一定程度上促进了政策运行所需要的政治空间，为环境政策变迁提供了政治权力保障，促使环保政令下达的效率、强制力、引导力不断增强。

3.对国际生态治理的响应。随着全球一体化的深入，世界各个国家在不同领域都加强了合作，全球生态问题的治理也需要各个国家共同应对。在世界发展的不同阶段，国际上制定了相应的生态治理原则。我国积极响应国际生态治理的理念和原则，积极参与国际环境保护工作，充分吸收国际生态治理的经验，使得国际上颁布的环保法律法规和政策文件对我国国内的环境政策制定提供借鉴意义，为我国环境政策的完善注入强大的生命力。与此同时，不同国家由于利益关系的存在，可能会在生态领域存在冲突，这些冲突虽然会带来国家间的博弈行为，但是也在一定程度上推动了各个国家环境政策的调整，促进世界生态的协调发展。因此，国际生态治理和国际生态利益的冲突也是我国环境政策变迁的一个重要推动因素。

（二）行为主体的利益偏好影响环境政策变迁

历史制度主义认为，利益作为制度体系内的一种政治变量，其内部存在着各种利益关系的互动，利益关系的改变意味着制度结构做出反应使其能够维持利益关系。在我国环境政策体系建构中，主要的行为主体包括政府、企业和社会公众，三者共同存在于环境政策的利益体系之中，各自对于利益的不同要求促使利益体系发生变化，影响着环境政策的改变。

1.中央政府与地方政府利益各异。在我国，虽然中央政府对地方政府处于领导地位，但是地方政府在各自的区域发展中仍有着较大的自主权，如何在这种领导地位与极大的自主权中寻找两者的平衡是进行政策制定、政策调整以实现政策发展变迁必须要考虑的问题。环境是中央政府与地方政府共同关注的问题，同时中央和地方都拥有根据国家情况和地方实际进行环境政策制定的自主权，这种中央和地方环境政策制定的自主权一方面能够丰富与完善国家的环境政策体系，另一方面这种基于层级利益而进行的环境政策制定也会影响社会的健康发展。为规范社会发展造就更加良好的环境就会促进环境政策变迁。

2.地方政府与企业的价值博弈。作为不同的行为主体，地方政府与企业有着各自的利益诉求，在环境政策执行中两者维持着均衡博弈的互动状态。环境政策正是在双重关系的互动中实现发展与变迁。“地方政府与企业间的互动关系是政策过程中二者产生价值博弈的载体，主要表现为零和、共谋、合作的形式”[20]（见表 4）。 两者之间存在的三种关系都影响着政策过程，三者对比能看到合作关系是最好状态，但是在现实中往往三种关系都存在。因此，为了减少企业逃避行为，有效遏制政府与企业共谋，促进其良好合作关系的产生，必须建立和完善相关政策，以此促进环境政策的变迁。

零和关系中中央政策在地方得到坚决执行，地方政府采取强制措施来治理污染企业，采取激励措施鼓励环保型企业发展。共谋关系中两者经济上的相关性或者一致性促使两者通过“共谋”行为来抵制环境政策的规范。合作关系中两者都遵守环境政策规定，同时具有社会责任感的企业也主动以自我的方式参与环境建设，主动进行技术升级，开发新产品。

3.公众对环境权益的诉求。社会在发展，任何制度必须不断完善才能适应时代的发展，在这一过程中社会公众基于自身的利益诉求成为推动制度变迁的重要力量。不可否认，制度变迁存在着多种变迁诱因与动力，但公众的利益需求是制度变迁的最为基础、最为强大的动力。作为环境主体，他们是环境政策的参与者，同时也是环境政策的受益者，基于环境权益的追求以及自身发展的保障，他们会积极地寻求政策支持，从而推动政策议程。改革开放以来，公众逐渐意识到自己的环境权益，因此对于环境保护的呼声逐渐增长，更加积极主动地参与环境政策议程，推动环境政策变迁。因此，公众的利益偏好和诉求是推动环境政策变迁的重要变量。

（三）思想观念的汇聚推动环境政策变迁

在历史制度主义看来，思想观念也是制度变迁的一个重要变量，观念的更新能够改变行为的方向选择。从我国的环境政策变迁来看，执政党生态理念的变化是环境政策变迁主要的思想源流，人大代表、专家学者、公众等行为主体的思想观念以意见和建议的形式影响着环境政策的发展，推动环境政策的变迁。

1.执政党的生态理念。价值理念是制度制定与实现的先导。作为执政党，中国共产党的理念对于制度政策的制定具有导向作用，执政党的生态理念更是赋予了环境政策新的目标指向。随着时代的发展，环境问题和环境治理框架内各种网络关系情况的变化，使各个阶段都呈现独特的时代特征，推动着党和国家生态理念不断升级和发展，从而带动环境政策的更新和演变。总的来说，在党的生态理念上，改革开放以来实现了从优先发展理念向可持续发展观、科学发展观、生态文明的转变，在此生态理念的指导下，实现了环境政策的发展与变迁。

表4 地方政府与企业间的三种互动关系

2.人大代表和政协委员的议案和建议。各级人大代表和政协委员是社会公众的重要发声者，对公共政策议程产生着积极的推动作用。具体在环境政策方面，人大代表和政协委员通过议案和提案的形式对各类环境政策的制定和修订提出建议，提出公众关注的环保问题，为环境政策的制定和变迁提供重要的思想源泉。

3.专家学者的政策研究。专家学者具有较高的知识素养以及技术能力，能够更加专业地对环境形势作出判断，对于环境政策的解读更容易让公众信服，因此能够在政府与公众之间搭建交流平台，增强政策的认可度。具体讲，专家学者主要通过两种方式来影响我国环境政策的变迁，一是通过信息传播和公开建言来表达自己的观点；二是通过从专业视角对环境政策进行学术研究，成为开启环境政策变迁的重要思想源流。与人大和政协的议案和提案不同，专家学者们的意见和建议虽然不具有法律效力，也不一定能被决策者采纳，但是同样能为政策制定者提供重要参考，成为环境政策变迁的重要思想源泉。

4.媒体从信息传播到思想汇聚的平台功能拓展。作为一种较为独特的行为主体，媒体有着相较于其他主体在政策思想汇聚上不同的作用方式。在我国环境政策变迁中，媒体一方面促进环境政策思想汇聚，另一方面在自我变革中能够以更高的效能来影响环境政策变迁的思想汇流。媒体技术的革新打破了新闻、电视等单向传播的模式，创设了实时对话平台，从自上而下的交流模式转变为纵横交错的多方交流。此外，由于媒体具有即时性，对于环境问题能够迅速地掌握动态，并且将环境信息实时传播，各方意见能够在短时间内迅速汇集，为政府的判断和政策方向提供广泛思路，成为环境政策议程中的重要力量。

结语

改革开放四十多年来，我国环境政策历经初步形成到逐步完善的历史变迁，基于关键节点、路径依赖和动力机制的共同作用，呈现出“断裂-均衡”式的渐进式变迁。具体而言，我国的环境政策变迁呈现出以下特点：第一，变迁模式方面，以强制性变迁为主，诱致性变迁相对较弱。在我国环境政策变迁历程中，能够看到我国环境政策的思想不断开放，政策主体向着多元化的方向发展，政策手段也不断创新，虽然多方因素都在环境政策变迁中发挥作用，但是我国的环境政策变迁关键还是由政府主导。第二，变迁逻辑方面，呈现出在路径依赖作用下遵循以历史传承为基础的渐进式变迁。虽然在我国环境政策的变迁过程中，关键节点的出现会造成制度变迁的轨迹发生改变产生断裂，但每一次断裂都是继承已有制度的基础上的创新和发展，表现为渐进式变迁。第三，变迁机理方面，政策变迁中蕴含着环境政策和行为主体的相互作用关系。在环境政策变迁过程中，环境政策一方面会制约行为主体的行为选择，另一方面也会激发行为主体的能动性，在环境政策变迁的过程中蕴含着二者的互动关系。在我国，每个历史阶段的环境政策都有其不同的特征。随着时代的发展，我国的环境政策将以生态文明理念为指导，呈现出打造全方位多层次的环境法律体系、创建更加完善的环境政策责任监督机制和构建良好的环境政策公众参与保障机制的发展趋势。