环境冲突中的政府学习障碍及其生成机理研究

文/刘 超 陈 林（..湘潭大学，湖南湘潭 405）

内容提要：地方政府在应对环境冲突问题上的学习障碍，是我国近年来环境冲突事件多发频发、治理低效的重要原因。在环境冲突中，政府学习障碍主要表现为政府间学习低效产生的外部障碍与政府组织内部学习不足形成的内部障碍。依据组织学习过程理论，构建政府学习障碍生成的“过程性因素－一般性因素”分析框架，归纳出“识别、转化、扩散、执行”阶段中的过程性因素与存在于政府内部和政府外部的一般性因素，探析两大因素如何相互交织、相互影响从而生成政府学习障碍，期以为环境冲突中政府学习障碍的消解提供着力点，促进政府有效学习，实现政策创新，提升政府的治理能力。

近年来，在我国由环境问题引发的社会冲突事件多发频发。一个值得关注的现象是，在类似事件已在其他地方多次发生的情况下，一些地方政府在本地环境冲突事件治理中仍然手足无措、进退失据、昏招迭出，导致矛盾激化，甚至酿成大规模群体性事件。这显示，当前我国一些地方政府在应对环境冲突问题上，存在明显学习障碍，致使“前车之覆”没有成为“后车之诫”。因此，加强对环境冲突治理中地方政府学习障碍的研究，对于实现环境冲突有效治理，防范化解环境领域重大风险具有重要意义。

一、问题的提出及文献综述

学术界有关政府学习的研究起源于20世纪80年代，LloydS.Etheredge最初提出了“政府学习”的概念，并将其定义为两个标准：智力的增长（the growth of intelligence）和 （相关）效率的增长（the（related） growth of effectiveness）[1]。 政府学习研究，把既有组织学习研究的范围拓展到政府领域，并逐渐迁移和扩散，形成政策学习、政策移植等相关概念，产生了较为丰富的理论成果。

第一，关于政府学习的概念体系研究。政府学习的概念来自于组织学习的研究，认为组织学习是“错误的检测和修正”[2]。陈国权进一步细化，认为组织学习是指组织不断努力改变或重新设计自身以适应不断变化的环境的过程，是组织的创新过程[3]。向良云指出，政府学习是在动荡环境中，政府组织不断解读环境，进行威胁和机会分析，在信息处理过程中，提高自身能力并不断调适自我，在与环境的互动过程中实现组织发展和环境改造双重目的的活动和过程[4]。围绕政府学习，学术界发展出政策学习与政策目标的实现（或修订）有关[5]。向玉琼认为政策移植是将在某种政策环境下产生的政策知识、政策价值和政策理念移植到另一政策环境并使其产生预期效用的现象[6]。

第二，关于政府学习的影响因素研究。多种因素影响了政府学习。李云新、刘建平认为，从行为动因来看，政府面临的制度环境、政治体制、竞争压力是学习的首要原因；从效果来看，环境的相似性、学习能力与偏好、政策项目特征等是影响地方政府学习的重要因素[7]。张嵩、孙岩认为政府学习的影响因素包括政策论坛、政策特性、外部事件、政策网络结构[8]。 杨宏山[9]、李宜钊[10]等认为政策资源是一个重要影响因素。向玉琼指出，政策移植是否可行主要取决于公共政策的主要属性、资源流动与市场化发展以及信息的发展[11]。

第三，关于政府学习障碍的研究。陈国权认为组织学习智障就是那些阻碍组织进行学习的原因或因素[12]，这一界定获得了多数学者的认可。彼得·圣吉从政府内部原因出发，提出了例如局限思考、归罪于外、缺乏整体思考的主动积极性等组织学习的障碍[13]。多数学者不仅阐述了组织学习的过程障碍[14-15]，还认为组织学习的障碍包括组织文化、组织结构、组织领导、外部环境等因素[16-18]。但政府学习障碍是什么？尽管学术界对政府学习障碍已有使用，但却没有明确政府学习障碍的定义。例如，范明辉认为政策学习的障碍在于旧的政策范式及其相关政策网络所沉淀的集体知识对新观念的阻碍[19]。同组织学习一样，政府学习障碍的产生原因既涉及学习过程的偏差，又与政府内部的掣肘和外部环境相关。王程韡认为政策学习关于知识产生过程本身所自然产生出的刚性（rigidity）或者说路径依赖（pathdependence）恰恰就是造成政策学习障碍的原因[20]。贾秀飞则认为政府“过程学习”偏差是由于发展型政府体制带来的羁绊、非选举问责、政府间利益的高度一致化[21]。向玉琼认为学习偏差关键是政策移植能力的不足[22]。此外，政府学习障碍还与外部困境相关。例如，钱洁认为政策移植的现实网络困境包括公共精神的培育不足[23]。

这些研究为我们理解政府学习障碍及其生成提供了很好的理论参考，但是相关研究仍有些不足。第一，有关政府学习的直接研究不多。相关研究大多着眼于组织学习、政策学习或政策移植，对政府学习的阐述较少。第二，对政府学习障碍的理解存在偏误，一般研究把政府学习障碍等同于对政府学习构成负面影响的主客观因素，混淆了学习障碍和学习的影响因素两个不同概念，而实际上政府学习障碍更恰当的理解应该是政府不能或难以进行有效学习的状态。第三，对政府学习障碍的生成机理缺乏深入研究。学者们对影响政府学习的因素和学习障碍产生的原因有较多探讨，但鲜少涉及政府学习障碍生成机理的研究。

二、环境冲突中的政府学习障碍

一般来说，学习是指主体通过阅读、听讲、思考、研究、实践等途径获得知识和技能的过程。学习的主体不止于个体，还包括各类组织。组织学习是组织为了实现组织目的和适应变化，在组织内部不断产生新的想法，获得新的知识的行为[24]。在此基础上，政府学习是指政府为不断适应社会发展，实现特定的目标而主动或被动向其他政府或社会学习经验教训，以内化和创新政府知识，提高政府效率，增强政府能力的过程。环境冲突下的政府学习更强调政府为了实现冲突的有效治理而向其他政府学习取经，制定适应性政策的过程。

学习障碍（Learning Disabilities）最初被用于描述社会交往技能的发展中有障碍的儿童，不包括有感觉和一般智力的儿童[25]。之后，学习障碍的概念不断丰富发展，国内关于学习障碍主要从学习成绩差、学习能力差、成绩与品行双差三个方面进行界定[26]，但尚未形成统一的标准。组织学习理论研究者一般将组织学习障碍界定为阻碍组织进行学习的因素或原因。但从其英文Disability①柯林斯英汉双解大词典明确提出：Disability is the state of being disabled.即障碍是一种被禁用、无能力的状态。的本义上来看，学习障碍并非指有碍主体学习的外界因素，而是指主体本身难以进行有效学习，从而影响自身发展的状态。而一般论者所言之学习障碍，更准确的表达应该是“学习的障碍”（Obstaclesto Learning）。因此，本文认为政府学习障碍（Government Learning Disability） 是指政府学习无法有效开展或政府学习过程受阻而导致政府不能有效学习的状态。这种状态是由诸多因素共同影响而造成的，在此状态下，政府无法有效开展学习，难以应对外界挑战，导致环境冲突治理中的决策失灵，从而引发环境冲突政治风险[27]。

在环境冲突情境下，政府学习障碍主要表现为两种形式：

1.政府外部学习障碍。这种障碍主要表现为政府组织间学习的低效，影响政府外部知识的获取。一方面，政府难以确定最佳学习对象。外部信息获取能力的不足，使政府的学习范围受到限制，同时政府往往忽视各地区冲突产生的背景、原因、特性与演化等的差异，未根据本地实际情况确定最佳学习对象，导致所学知识难以在冲突治理中发挥作用。另一方面，政府在学习中无法获得有效的知识。在学习过程中，政府往往存在学习目的模糊化、学习方式形式化等不良行为，使学习的知识仅停留在政策表面，阻碍了政府间知识的传播，导致政府难以从其他组织的实践中吸取有益的经验教训，易陷入冲突治理的困境。

2.政府内部学习障碍。这种障碍主要表现为政府组织内部学习的低效，影响政府内部知识的创造。政府内部学习是政府不断整理、消化获取的知识，充实政府内部的知识库，促进知识创造，实现知识扩散的过程。然而，实践中，一些地方政府却无法有效推动这一过程运行，影响了环境冲突治理中的政策创新。一方面，政府缺乏对知识进行深层次剖析和总结的能力，无法充分整理和消化外部原理性和经验性知识，使其内化为政府知识，这导致政府内部知识更新慢，难以形成可直接调用的知识库，以致无法在面临危机状况时调用可支配的知识、技能进行政策创新。另一方面，政府部门间壁垒的存在，致使新知识的扩散因缺乏各部门之间的沟通协调而面临障碍，知识的指导性作用难以转化为多部门的行动共识和协作意愿。部门壁垒弱化了政府学习的整体效果，是导致冲突治理失效的重要原因。

总之，政府学习障碍一方面使得地方政府难以开展有效的学习以获得外界所鲜知的经验，而另一方面，即使进行了学习，也会因内部存在的障碍而影响学习效果。政府学习障碍，使政府在冲突治理中难以通过新知识的引入和创新制定适应性的政策，造成冲突治理的失败。那么，这种障碍是如何产生的呢？

三、环境冲突中政府学习障碍的生成机理

就政府学习行为过程而言，相关学者从组织学习的角度提出了较多模型。其中最为经典的是阿吉瑞斯和熊恩在1978年提出的组织学习四阶段模型，即发现（discovery）、发明 （invention）、 执行 （production） 和推广（generalization）[28]。

依据四阶段经典模型，本文认为在环境冲突中政府学习过程也存在四个阶段：识别（identification）、转化（transformation）、扩散（diffusion）、执行（ implementation）。

识别阶段即强调政府能够依据组织内外环境变化，发现组织存在能力缺陷而进行学习。这是政府发出学习信号采取学习行动的阶段，是政府由内而外通过资源输出确定学习对象并进行外部学习的过程。转化阶段即强调政府学习的外部知识能够进行本土化改变，形成适应性知识成果。扩散阶段强调将学习的知识或转化的成果传播到政府的所有相关部门和机构。转化阶段与扩散阶段是政府将学习所获得的知识消化吸收并不断创新的过程，主要是政府所获知识的转变与创造。执行阶段则强调知识成果的运用，是政府由内而外进行政策输出，同时依据社会反馈的相关信息重新调整、修正政策，促进政策落实的过程。

政府学习障碍生成于政府学习过程中。学习过程中产生的不利因素既会影响政府学习状态，也会使政府学习过程受到阻碍，影响政府学习能力，使政府无法有效学习。同时，政府学习内部的阻碍因素与其所面临的外部环境压力也会作用于政府学习能力，对政府学习过程施加影响，从而影响政府学习的状态或阻碍政府学习过程，导致学习障碍的生成。据此，本文构建“过程性因素—一般性因素”的理论框架，系统阐述环境冲突中政府学习障碍的生成机理（图1）。

图1 政府学习过程

（一）政府学习障碍生成的过程性因素

政府学习障碍生成的过程性因素是指在政府学习各阶段中阻碍政府学习状态的多元因素的综合。政府学习过程决定了学习成效，学习过程顺畅，学习状态好，则较少产生政府学习障碍，反之亦然。充分认识过程性阻碍因素，理解政府学习过程性障碍，才能有效了解政府学习障碍的生成机理。

1.识别阶段。政府学习识别阶段的主要任务是发现能力缺陷，确定学习的目标与对象，积极主动学习。政府在常态下主要关注地区的经济发展，而环境冲突源往往缓慢积累然后猛然爆发，风险聚集的特征并不明显，这给政府识别能力、意识到学习必要性带来不利影响，往往让政府学习在初始阶段就面临阻碍。在识别阶段，和政府学习障碍有关的因素主要包括：

（1）能力认知障碍。政府难以发现冲突治理中存在的能力缺陷。政府在日常管理中形成的理念、方式等一直存留在组织内部，形成“组织记忆”。长期以来，政府处理各项公共事务所积累的经验和教训提高了政府能力，使政府相信其可以通过组织原本的知识和力量来解决环境冲突，这种想法与行为使政府陷入了“能力陷阱”，盲目乐观和自负使政府对外敏感性弱化，忽视了潜在风险。

（2）目标界定模糊。在冲突治理学习中，政府确立的目标往往过于宽泛且不清晰。政府期望能够学到有效知识和措施治理环境冲突，但政府在学习过程中确立的目标却因冲突事件发生的不确定性往往过于模糊，只关注宏观方针政策和执行手段，而缺乏对微观上的政策出发点、制定逻辑、特定环境与政策出现的问题等内容的学习。政府学习目标的模糊，导致学习内容片面化、知识获取肤浅化，影响知识的有效性与学习效果，不利于冲突的整体治理。

（3）动力机制失效。政府学习行动需要多方力量共同推动，但实际上，政府的行为动机并不充分。首先，社会潜在问题的推力不足。环境冲突事件的爆发具有不确定性，而政府不愿投入确定的时间和成本去进行不确定的学习。其次，上级政府的拉力不够。问责力度在冲突未发生时不会加大，且又存在完成其他事务的压力，使地方政府感知到的学习压力小。最后，政府内部驱动力不充分。政府内部缺乏学习的激励机制以弥补学习过程中耗费的成本，导致学习积极性不足。

2.转化阶段。政府学习转化阶段的主要任务是将学习的知识进行本土化的改变与创新，从而形成适应性政策。政府向相关地区进行学习后，获得了碎片化的学习成果，在转化阶段则需要将学习的知识转化成可直接使用的知识经验、知识成果或可执行的相关政策、措施来缓解环境冲突。在转化阶段，和政府学习障碍有关的因素主要包括：

（1）知识深度不够。政府学习的知识浮于表面，不深入，难以形成系统性的新知识。政府学习主要是为了实现冲突治理目标而对特定学习对象治理举措的学习，而政府在学习中只关注到政策工具和政策执行的办法，忽视了对该地冲突政策制定的情境、冲突演化发展以及政策执行背后的理念、逻辑等的掌握。政府学习的知识简单肤浅，无法吸收提炼深层次知识来实现知识再造和创新[29]，不利于冲突治理中的政策制定与执行。

（2）知识吸收能力不足。吸收能力是组织学习的根本，没有吸收，组织学习则成为无意义行为[30]。政府吸收能力是指政府吸纳、消化外部知识，通过对知识进行深入阐述、理解，并将其抽象化为理性认识，逐步实现对治理规律的把握，以构建知识库的能力。一般情况下，政府能够吸取其他地区在环境冲突治理中相关措施的经验，把握基本的治理规律，但如果政府没有能力消化这些知识，就会造成知识损耗，难以使其转化为冲突治理中的有效举措。

（3）知识转化困难。知识转化是指通过一定的方式将知识转化成可利用的政策措施。但在政府体系中，由于缺乏整理知识的相应机构和制度，导致知识在转化阶段存在困难。能力与机制的缺失使得外部冲突治理的知识难以被政府消化吸收，不利于相关知识储存到政府内部。而环境冲突又是潜在的、不确定的，政府内部知识库的缓慢更新与扩散影响了冲突治理中的政策制定与创新，这使政府在治理环境冲突中时常出现决策失灵。

图2 政府学习障碍的生成机理

（4）知识创新能力不足。政府创新能力主要是指在现有知识、经验的基础上，政府根据本地情况对所获知识进行适应性创新以扩充政府知识库的行为能力。政府的创新能力直接影响政策制定和政策适应性，关乎环境冲突的解决。而创新能力的缺失将会使政府在治理冲突时盲目进行政策移植、政策复制，而忽视了本地环境冲突爆发的具体情境和相关利益主体的特性，在不同的地区采用一模一样的政策，其政策效果往往适得其反。

3.扩散阶段。政府学习扩散阶段的主要任务是将学习的知识和转化后形成的创新成果传播到组织的所有相关部门和机构。在环境冲突中，政府为遏制冲突产生或扩大，将学习的知识和创新成果运用到具体实践中，需要在政府内部形成统一的共识，实现部门协同。然而，政府部门之间却很难达成共识，在学习扩散阶段也存在许多阻碍因素：

（1）知识传播受阻。识别与转化阶段学习到的知识需要传播到政府各部门和机构，为其所理解和接收，并形成有关冲突治理的新的知识库。而这种传播却极易遇到障碍。政府组织内部缺乏知识传播的有力渠道，使原本就存在不同理念、目标、利益等的各部门忽视对新知识的吸纳。而政府各部门所掌握的知识数量、领域的各不相同，也加剧了部门的学习成本[31]，导致冲突治理的相关知识的接收程度不够，阻碍了知识的有效传播，影响冲突治理的整体效果。

（2）政策共识难以达成。政府内部需要在知识传播的基础上达成政策制定和政策执行的共识。而受组织结构、文化以及利益等的影响，政府内部抗拒新知识的产生与出现，又因环境冲突尚未发生，各部门会重视日常事务管理，而忽视对冲突治理知识的接收与消化。但环境冲突的爆发往往是不确定的，如果政府不能在知识传入后及时吸收并丰富组织知识库，达成政策共识，形成应对冲突的统一体，在冲突爆发后便会出现政策执行偏差，引发更大的冲突与风险。

4.执行阶段。政府学习执行阶段的主要任务是在政策执行过程中充分运用知识，发现政策存在的各项问题并不断进行政策调整与修正，推动政策落实，实现政府目标。执行是检验政策成败的关键步骤，新知识只有通过执行才能发生作用，而冲突治理中知识运用的失败也会导致政府学习障碍的产生。在执行阶段，和政府学习障碍有关的因素主要包括：

（1）问题发现能力不足。在政策执行中，政府应及时发现政策存在的问题。但由于环境冲突事件中多元主体的复杂利益关系、网络媒体的放大宣传以及政府自身执行理念、能力、方式等的差异，使政府无法及时搜集、整理和分析冲突情境中动态变化的信息，导致政府在政策制定和执行时缺乏系统性思考，无法及时准确地预测某一举措在冲突场域中可能产生的潜在影响。政府问题发现能力的缺失增加了冲突治理的沉没成本，影响了知识运用成效与执行效果。

（2）政策修正能力不足。政策修正强调对政策中出现的问题及时进行修正、调整，以适应多变的政策环境。然而，环境冲突在演化过程中会与其他类型的风险相互交织，使环境冲突治理更加复杂，导致本就缺乏冲突治理经验的政府在政策执行中更难依据冲突演变情境及时修正、调整政策，使政策滞后于事件发展过程。政策修正能力的缺失使政府在发现政策问题后不能有效进行政策修正，导致歪曲的治理策略继续推行，影响了冲突治理的整体成效。

（二）政府学习障碍生成的一般性因素

政府所固有的结构、文化以及外部环境压力等也会影响政府学习。政府内部与政府外部这种长期存在并影响政府学习效果的诸多因素构成了政府学习障碍生成的一般性因素。

1.政府内部因素。内部因素是政府组织在长期公共事务处理中所形成、难以改变或改变需要耗费巨大成本的因素，主要包括：

（1）政府结构僵化。政府是按照理性官僚制结构模式组建起来的，而这种僵化的结构却阻碍了政府学习。其一，科层制政府主张进行合理的分工，导致官僚制体系的总体被分割为相互分立的专业部门，各部门分工而不合作，缺乏必要的统一和协调[32]。其二，科层制政府要求严格依照规程办事，使政府忽视实际过程中的动态发展，导致政府行为缺乏应变能力和弹性[33]。其三，科层制政府强调层级节制的权力体系，而这种自上而下的等级链式的信息传输渠道将会产生沟通障碍，扭曲信息内容[34]，阻碍知识与信息在政府内部的传播。科层制的僵化结构使政府强调确定性，忽视创新发展，弱化了学习意愿，阻碍了政府学习。

（2）政府文化萎靡。文化具有稳定性，一经形成就难以改变，且与实践相比表现出滞后性与不适应性[35]。传统行政文化中存在的等级制、“官本位”等官僚主义行政文化将人固定在政府结构中，压抑了人的积极性与创造精神，使人只会机械地例行公事，不利于激发成员的工作积极性[36]。而保守型行政文化则忽视政府与社会环境的相关性，不注重与环境进行信息和能量交流，政府官员也“安于现状、惧怕风险、拒绝行政创新”[37]。受科层制文化的影响，政府内部易产生组织惰性[38]和风险厌恶，难以识别环境中的潜在威胁，更倾向于依靠组织惯例治理冲突，在政策执行中往往也采取熟悉的方式和手段，不愿意做出创新和改变。

2.政府外部因素。政府学习发生在环境冲突场域之中，在此场域中，还存在许多推动政府学习障碍生成的因素，主要包括：

（1）具体环境问题的多样性与复杂性。政府学习与环境的变化息息相关。环境冲突的爆发主要是由于公共环境危机而引起的公众抗争。环境冲突表现为地方生态环境恶化问题与社会群体抗争的交织，以及由此引发的衍生风险。在冲突发展过程中，自然和社会影响因子时刻处于动态变化的状态。如有毒有害物质的扩散、多元主体的利益冲突等影响因子的多元复合作用致使政府在环境冲突治理中需要时刻回应环境的复杂变化。这种影响因子的多样性及其相互作用的复杂性影响了政府学习行为与治理效果。

（2）上级政府的压力。上级政府对环境冲突的问责压力本是地方政府学习的动力，但上级政府的压力却不是单一层面的，存在诸如保障经济发展、加强社会服务等任务，同时上级政府还会根据不同时期的工作重点来增加新的 “政治任务”[39]。上级政府下放的多重任务及其施加的政治压力使地方政府倾向于集中资源解决重点项目，而将某些学习任务安排在政府议事日程的后面，乃至因为时间与成本的考量而不进行学习。此外，上级政府的多重治理目标压力，也让地方政府顾此失彼，难以进行深入学习，使学习流于形式，影响政府学习成效。

（3）区域社会资本不充分。区域社会资本是指一个区域共同体所拥有的社会资本，是整个区域共同体所建立的社会网络、社会信任及规范[40]。政府学习中的区域社会资本主要体现为可选择的学习范围与获取知识的充分性。现实中，政府间壁垒的存在使地方政府区域社会资本不充分，使政府在冲突治理学习时可选择的学习范围窄，获取的知识也只停留在政策表面，难以进行更深层次的交流与学习。这种浅层次的政府学习使知识获取存在问题，导致冲突治理中的政策制定和执行仍遵循组织惯例，运用常规治理策略与手段，无法实现政策创新。

（三）政府学习障碍生成中的因素耦合

政府学习障碍的生成受到多种因素影响，这些因素之间相互作用，相互影响，不断强化政府学习中面临的障碍，导致政府无法有效学习，影响环境冲突治理。其中，过程性障碍因素之间的相互耦合，加剧了过程中学习障碍的生成，影响知识的创新与政策的适应性执行。此外，政府内部因素与外部因素之间也存在耦合关系。政府内部因素的固化扩大了外部环境的负面效应，而外部因素又以环境的不确定性和复杂性加深了政府内部的风险厌恶和组织惰性，进一步固化了内部结构与文化，最终导致了政府学习障碍的生成。

在整个耦合过程中，过程性因素与一般性因素之间的相互作用是政府学习障碍产生和凸显的关键。这种耦合导致政府在学习过程中面临阻碍而无法有效学习，影响了学习知识的转化与创造，改变了环境冲突中政府政策的最终成效。

首先，过程性因素固化了政府内部因素。政府学习过程的持续将产生新的知识、形成新的能力，从而推动组织结构和组织文化的变革。但是，在环境冲突背景下的政府学习，其各阶段都存在诸多影响学习效能的因素，导致政府学习过程难以实现既定目标，甚至发生学习失败，学习产生的政策会引起反面治理效果。这种状况，使得政府学习非但不能起到推动组织结构和文化变革的作用，更使得组织对学习风险产生更强烈的厌恶情绪，进而强化组织原有结构、文化的自信，使得政府陷入过往的“路径依赖”。

其次，过程性要素加剧了政府外部因素的负面效应。从学习过程开始，学习目标的确立、知识的获取与转化、政策的制定与执行又会反作用于外部环境，转化成更大的外部压力。其中最为关键的环节是知识的转化与执行。知识内化后形成的政策内容若符合冲突中的公民诉求，政策执行过程能充分运用知识，有效识别问题并及时进行政策修正调整，便能够有效控制环境问题，缓解上级政府的压力，展现地方治理能力，实现维稳目标。反之，知识的转化形成的政策偏离了公众预期，那么政府与公众之间的冲突反而会扩大。上级政府问责压力的加大与环境问题复杂性的加剧，使政府必须再次进入知识转化阶段，以制定适应性政策，同时不断修正、调整执行中的政策。如果现存的知识不能有效治理环境冲突，则需进行新一轮的政府学习，直至环境冲突得到解决。这种不必要的政策学习循环增加了政府的学习成本，降低了政府学习积极性，导致政府外部适应力下降。

最后，一般性因素放大了过程性因素的阻碍作用。一般性因素通过弱化政府学习动力，影响政府学习的进度、深度和成效，使政府学习障碍更严重、更突出。第一，影响政府学习的识别阶段，加剧 “识别障碍”的产生。政府结构的僵化使政府内部关注日常事务，缺乏危机预警意识和应对潜在风险的能力，政府喜好稳定、偏好低风险以及组织惰性又使政府易陷入 “能力陷阱”，学习意愿不强。而上级政府的压力以及环境问题的多样性与复杂性又加剧了政府外部学习的不确定性，区域社会资本的不充分也影响政府间有效信息的获取，影响学习客体选择的恰当性，模糊了政府学习的目标，阻碍政府识别能力的提升。第二，影响政府学习的知识转化阶段，加剧“转化障碍”的生成。政府存在的僵化结构和萎靡的文化降低了政府内部学习意愿，影响了政府的吸收能力与创新能力。知识的转化强调政府将所学的知识创造性地内化为政府知识，知识转化失败将影响政策的制定和创新。上级政府的问责压力又使政府制定政策时顾虑过多，同时环境问题的多变与复杂性加剧了政府知识转化的成本，降低了知识转化的适应性，使政府创新能力萎缩、转化能力缺失，政府无法有效完成转化阶段的任务。第三，影响政府学习的知识扩散阶段，加剧“扩散障碍”的生成。政府知识的扩散要求知识传播渠道的畅通与政策共识的达成。组织内部的组织惰性和风险厌恶使大多部门不愿意接受新的知识，而僵化的结构也阻碍了政府学习知识的传播。由于上级政府和环境问题等外部环境的不断变化，政府学习知识的扩散存在不稳定性，会导致知识扩散多次发生而增加各部门的接收成本，这更降低了各部门之间的沟通和共识达成的可能性，最终导致扩散失败。第四，影响政府政策的执行阶段，加剧“执行障碍”的产生。政府内部结构的僵化和文化的萎靡与外部环境的动态变化，一是影响了政府在政策执行中对政策潜在问题与威胁的发现，使政府无法及时识别环境变化并调整、修正政策，导致政策执行偏离政府主要目标；二是增加了政策修正、调整的成本，政府本就缺乏依据情境变化进行政策修正的能力，又加上政府内部与外部之间的双重压力，使政府行动更加举步维艰，进而影响了政策的适应性与治理最优路径的选择，最终导致政策执行偏差，产生执行障碍。

图3 因素耦合图

四、总结

通过分析，本文认为政府学习障碍是一种政府无法有效学习的状态，这种障碍的生成受到多元因素的综合作用，包括学习的过程性因素以及一般性因素。其中，过程性因素主要涉及政府学习的识别阶段、转化阶段、扩散阶段与执行阶段的诸多因素，而一般性因素则主要包括政府内部因素与政府外部因素。正是这些过程性因素与一般性因素的耦合降低了政府学习能力，导致政府学习效率低下，最终生成了政府学习障碍。为消解政府学习障碍，政府应做好以下几方面工作：

1.积极构建学习型政府。首先需转变政府思想观念，推动政府学习型行政文化建设。通过激励手段在政府内部形成乐于学习、善于学习的组织氛围，培养工作人员的创新意识，克服组织惰性，鼓励各级政府创新发展，以适应风险社会的常态管理特点。其次，推动政府结构扁平化发展，建立健全政府学习制度。政府应积极探索环境冲突状态下的非常规管理模式，重视引入现代知识管理理念和方法，促进学习理念、知识等在组织内部自由流通。此外，还应积极建构和完善包括官员常规培训制度、官员交流任职制度等政府学习制度。最后，完善政府学习的过程机制，提升政府学习效率。通过强化政府学习的识别机制，提高危机预警能力；推动建设政府学习知识转化机制，扩充政府知识库，加快构建地方智库；完善组织内部知识传播与扩散机制，促进政策共识的达成；推动政府知识执行机制建设，提升执行队伍的专业素养。

2.积极建设政府间学习网络。政府间学习网络主要是在不同层级、不同地区的政府之间搭建交流平台，充分交流公共事务治理中形成的经验、教训，通过政府间网络形成地方性与跨域性共存的知识体系，构建兼具整体性与多元性的政府间冲突治理知识库，强化政府间在冲突治理问题上的协作关系。首先，不断扩充各地方政府的社会资本。在政府学习中，社会资本是否充分影响政府学习范围和政府所获的知识，若政府拥有的社会资本充足将会加强政府间的沟通与交流，更易共同协作实现社会公共事务的治理。其次，积极搭建互动交流的渠道与平台。通过各项政府学习制度加强与其他政府间的交流，同时充分利用数字平台，丰富学习交流的形式，提高政府学习效率。最后，丰富政府间学习交流的内容。告别政府交流停留在知识表面的传统，不断深入探讨、学习相关政策经验，理清政策产生的根本原因，以形成有效的知识经验，推动政策创新，解决社会问题。

3.积极实现政府智能学习。数字政府建设是适应时代发展的需要，在环境冲突治理中也应积极依托技术支撑，增强政府学习能力。首先，积极与相关科技企业合作，将先进技术引入政府内部。其中要充分利用大数据、区块链、人工智能、云计算等先进技术构建政府数字平台，推动技术与政府各职能部门间的相互融合。其次，注重培养和提升政府工作人员的技术能力，组建技术型学习队伍。政府学习最终是依靠组织成员来完成的，组织成员学习能力的高低也将影响学习效果，因此应注重对相关人员的技术培训。最后，优化政府学习形式，提升政府的学习能力。凭借现代信息技术，依托政府数字平台，打造远距离线上学习形式，降低学习成本，增强政府信息收集能力、信息整理能力以及政策问题的发现能力，不断完善政府政策创新能力和政策修正能力，改变政府的治理理念和方式，积极推进数字政府建设，提高政府韧性治理能力。